A SANÇÃO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO (1)

DEL

REY

v

-MENELICK DE CARVALHO NETTO

Graduou-se pela Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), e ali mesmo especializou-se em Filosofia do Direito, merecendo o grau de doutor em Direito.

Técnico concursado de nível superior em pesquisa jurídica e social da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais, onde gerenciou a área de pesquisas históricas. Coordenou uma equipe de pesquisadores encarregada da análise e estudo das Assembléias Constituintes de Minas Gerais. Assessorou a Comissão Preparatória dos Trabalhos a 1V Assembléia Constituinte do Estado de Minas Gerais, coordenando I equipe técnica de apoio ao mesmo

_,

processo constituinte, em 1989.

Integrou, juntamente com a Dra Maria Coeli Simões Pires - secretária-geral da mesa da Assembléia

-

e o Dr. Antônio Augusto Junho Anastasia, a assessoria direta do relator, Deputado Bonifácio Mourão. Lecionou, na Faculdade Mineira de

,

Direito da Pontificia Universidade

1

Católica de Minas Gerais (PUCI

MG), a cadeira de Direito

I

Constitucional. Como

11 professor-adjunto de Teoria da i

,

Constituição e Teoria do Estado, no curso de Graduacão, e de Teoria Geral do ~ i r e k o Público, em Pós-Graduação, integra os quadros da Faculdade de Direito da UFMG.

A SANÇÁO NO PROCEDIMENTO LEG1SLATTV.O

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p, L L:::< ;:> ' C ' i 'i * "r .. 2.5

MENELICK DE CARVALHO NETTO

Doutor em Filosofia do Direito pela UFMG. Professor Adjunto de Teoria da Constituição e do Estado, do Departamento de Direito Público da Faculdade

de Direito da UFMG. Professor de Teoria Geral do Direito Público nos cursos de Mestrado e Doutorado em Direito da UFMG. Assessor de Processo Legislativo da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais.

A SANÇÃO

NO

PROCEDIMENTO

LEGISLATIVO

Belo Horizonte

-

1992

Carvalho Netto, Menelick de

C331s A sanção no procedimento 1egislativolMenelick de Carvalho Netto. - Belo Horizonte. De1 Rey, 1992.

1. Filosofia (Direito) 2. Direito constitucional 3. Formas de Governo 4. Sistemas de governo 5. Procedimento legislativo - Sanção - Iniciativa 6. Chefe de Estado - Sanção 7. Chefe de Estado - ~ e t Ò 8. Direito comparado - Sanção ITítulo

CDU 340.12 340.131.3 342.51 1 340.5

Editor Amaldo Oliveira

Conselho Editorial Prof. Adriano Pedcio de Paula (Coordenador) Prof. Antônio Augusto Junho Anastasia Prof. Aroldo Plfnio Gonçalves Dr. Edelberto Augusto Gomes Lima Prof. Hemes Vilchez Guerrem Prof. José Edgard Penna Amorim Pereira Prof. Paulo Emílio Ribeiro de Vilhena Des. Sérgio Lellis Santiago

Produpo Editorial Inédita Editoria de Aite Direitos desta edição reservados i3

LIVRARIA DEL REY EDiTORA LTDA

Rua Goitacazes, 71 -Lojas 20/24 Fone: (031)224-3340

-

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Impresso no Brasil

Sumário

Apresentação

...

9

Prefácio.

...

11

Introdução

...

13

A SANÇÁO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO OBJETO DA SOCIOLOGLA JURÍDICA

-

QUADRO HISTÓRICO-COMPARATIVO

1.1

-

Etimologia do vocábulo

...

1.2 - Origem histórica e linhas gerais de evolução da sanção do Chefe do Estado no procedimento legislativo monárquico e

...

republicano

1.2.1 - A sanção do Chefe de Estado no procedimento legis- lativo acolhido em Estado Monárquico

...

1.2.2 -A sanção do Chefe de Estado no procedimento legis- lativo acolhido nas Repúblicas

...

1.2.2.1

-

A negativa presidencial de sanção passível de ser superada pela reaprovação parlamentar qualificada do projeto

...

1.2.2.2

-

A negativa de Sanção Presidencial insuperável. 1.2.2.3

-

A negativa de Sanção Presidencial superável por reaprovação parlamentar do projeto em sessões

...

legislativas ou em legislaturas sucessivas

1.2.2.4

-

A negativa de sanção presidencial condiciona-

1.2.2.5

-

A negativa de sanção presidencial superável

...

por simples reaprovação parlamentar do projeto 122 1.2.3 - Conclusões preliminares acerca do instituto da san- ção do Chefe de Estado no procedimento legislativo, resul- tantes do quadro histórico-comparativo de seu acolhimento em Constituições monárquicas e republicanas

...

123

A SANÇAO DO CHEFE DE ESTADO NO PROCEDIMENTO

LEGISLATIVO COMO OBJETO DA FILOSOFIA POLITICA

DA TEORIA GERAL DO DIREITO PÚBLICO

2.1

-

Montesquieu e a distinção entre a "faculdade de impedir" e a "faculdade de estatuir"

...

130 2.2 - Hegel e a decisão suprema do Monarca enquanto totalidade

ou indivíduo que subsume, em sua unidade, a universalidade do Estado

...

139

...

2:3

-

A sanção régia como ofiat jurídico da lei 150

2.3.1

-

O Instituto da sanção na Teoria Geral do Direito Pú-

blioo das monarquias alemãs

...

154 2.3.1.1

-

A doutrina do Direito Público nas Monarquias alemãs - delineamento geral

...

155 2.3.1.2

-

A teoria de Labaiid - A Sanção régia como

Gesfitzesbefehl, o único comando imperativo estatal

...

constitutivo da lei 167

2.3.1.3 - A teoria de Jellinek - A sanção régia como

...

Gesetzesbefehl autorizado pelas Câmaras 175

2.3.2 - O instituto da sanção na doutrina de Carré de Malberg

...

178 2.4 - A tese da identidade jurídica substancial dos institutos da

sanção e do veto - Maurice Maier

...

187 2.5

-

Biscaretti di Ruffia: a sanção, a aquiescência e o veto na

teoria geral da participação do Chefe de Estado no procedi- mento legislativo

...

191 2.6 - A Comprovação dos postulados iniciais da pesquisa: a dis-

tinção entre os conceitos de sanção e de veto ao nível da Teoria Geral do Direito

...

196

A SANÇAO COMO OBJETO DA CIENCIA JURÍDICA E O 1 PROBLEMA DA EFICÁCIA DO INSTITUTO NO _I PROCEDIMENTO LEGISLATIVO BRASILEIRO

3.1 - Do papel da Filosofia e da Ciência do Direito na tarefa de

...

consolidação do regime democrático 204

3.1.1 - Da relação complementar entre Filosofia e Ciência.. 208 3.1.1.1

-

As características estruturais do atual Conceito

...

de Ciência 21 1

3.1.2

-

Daciência Jurídica como instrumento de garantia I

...

das instituições democráticas e da cidadania 218 3.2

-

Da inserção da sanção no procedimento legislativo

...

224

3.2.1

-

O conceito de procedimento legislativo enquanto fe- nômeno específico e genérico do qual o procedimento legislativo é uma espécie

...

228

3.2.2

-

Distinção dos institutos da sanção e do veto no que se I

...

refere às suas respectivas consequências jurídicas 247 3.3

-

Da recusa de eficácia da sanção do Chefe de Estado no

I

...

procedimento legislativo brasileiro 251 ,

3.3.1

-

Da Súmula iP.5 do Supremo Tribunal Federal

...

25 1 I

3.3.2

-

Da subversão do significado da sanção do Chefe de

1

Estado no procedimento legislativo autocrático

...

264

3.3.2.1 - O procedimento legislativo e a ordem autori- . I

...

iária instaurada em 1964 265

3.3.2.2

-

A supressão da Súmula n" pelo acórdão pro- 1 ferido em decisão da representação de inconstitucionali-

...

dade nP 890, de 27 de março de 1974 273

A Constituição da República de 1988 e a eficácia da 'sanção do Chefe de Estado e do executivo no procedimento legislativo

...

democrático 29 1

Apresentação

Menelick de Carvalho Netto de há muito vem dedicando-se aos temas referentes ao processo legislativo, inclusive na Assessoria da Assembléia Legislativa do Estado de Minas Gerais. Também essa vivencia muito contribuiu para que se elaborasse a tese Da eficácia do instituto da sanção no procedimento legislativo brasileiro à luz da teoria geral da participação do Chefe de Estado na formação da lei.

Este trabalho, além do exame detalhado da matéria no direito comparado, consegue um minucioso exame da promulgação, da publicação, da sanção e de outros institutos afins, momento em que o seu autor faz diversas incursões em pontos essenciais da técnica legislativa e de seu procedimento.

Menelick de Carvalho Netto, detendo-se no exame do instituto da sanção no procedimento legislativo, mostra os diversos desdobramentos e as diversas discussões doutrinárias e jurisprudenciais sobre a matéria, ocasião em que ressalta que a sanção do Chefe de Estado na elaboração legislativa é

bem antiga no direito constitucional.

É nesse trabalho que destaca as questões referentes à eficácia de sanção aposta pelo Chefe de Estado a projetos ou a dispositivos de projetos de lei atinentes à matéria a ele constitucionalmente reservada. Para fundamentar o seu trabalho, parte da etimologia da palavra "sanção", ao mesmo tempo em que salienta a origem histórica e as linhas gerais de evolução da sanção do Chefe de Estado no procedimento legislativo monárquico e republicano. Ao tratar da inserção da sanção no procedimento legislativo, entende que a sanção designa a participação do Chefe de Estado no procedimento legislativo de caráter constitutivo da lei, "uma vez que requerida para a perfeição da lei; ao passo que aquela outra atividade semelhante, mas de natureza diversa, designada pelo termo veto, intervém na fase de aquisição de eficácia de uma lei já perfeita, como no ordenamento constitucional italiano".

Este trabalho consegue realizar uma verdadeira teoria geral da sanção, considerando-a sobre os diversos aspectos, ressaltando a sua importância no procedimento legislativo.

É de se destacar a profunda análise que o autor empreende das doutrinas acerca do instituto, sendo que autores como Laband e Jeilinek já tratavam da sanção como elemento essencial da elaboração legislativa.

É nesse sentido que a sanção integra o procedunento legislativo, que se efetiva por uma série de etapas que se cumprem através de um conjunto de atos que se vinculam entre si, para a produção de um ato final de pronúncia-declaração jurídica, cujos princípios se encontram balizados nas normas constitucionais.

O trabalho ora apresentado, aprovado com Iáurea máxima pela banca integrada pelos professores, Paulo Bonavides, Ivo Dantas, Raul Machado Horta, Walter Bruno de Carvalho e José Alfredo de Oliveira Baracho, na qualidade de orientador, faz detidas análises sobre as conseqüências jurídicas decorrentes das questões advindas no procedimento de elaboração legislativa, resultante da vivência que seu autor teve com os trabalhos que executava na Assembléia Legislativa.

O estudo ora apresentado é de grande importância para juristas, parlamentares, juízes, advogados e aqueles que exercem a assessoria parlamentar e as funções legislativas.

José Alfredo de Oliveira Baracho Diretor da Faculdade de Direito da UFMG

Prefácio

Redigida há praticamente dois anos, como tese de doutoramento em filosofia do Direito, junto aos cursos de pós-graduação em Direito da UFMG, a obra teve como título original Da eficácia do instituto da sançáo no procedimento legislativo brasileiro à luz da teoria geral da participaçáo do Chefe de Estado na formaçáo da lei, que, embora, por demais longa, retratava, com precisão, o objeto e a finalidade da pesquisa. Aparentemente pontual o estudo acerca da sanção no procedimento legislativo, contudo, por sua centralidade na configuração constitucional do papel reservado ao Chefe de Estado, permitiu a recuperação de textos, doutrinas e vivências constitucionais que perfazem a história do constitucionalismo desde os seus primórdios até os dias de hoje, com a afirmação universal do Estado Democrático de Direito, da democracia pluralista e participativa. Talvez, precisamente a pontualidade do tema e a finalidade de compreensão normativa da pesquisa tenham requerido que evitássemos pressuposições desenvolvimentistas que implicassem a redução da complexidade dos vários contextos em que se inseriu o instituto, emprestando feição própria e específica a cada um deles, e atribuindo à pesquisa caráter, por assim dizer, arqueológico, viabilizando o resgate de raros objetos da época.

O tema requereu a análise das doutrinas acerca das relações entre chefia de Estado, chefia de Governo, Parlamento e Representacão política, tanto em monarquias, repúblicas, democracias e ditaduras, qu&to nos sistemas parlamentar e presidencial de Governo. Exigiu, portanto, toda uma ordem de análises e reflexões acerca dos mais abstratos e fundamentais princípios asseguradores das formas de governo da modernidade, bem como das regras operacionais configuradoras dos sistemas de governo, ambas nos quadros mais amplos das simbologias ideológicas dos regimes políticos. Tais análises vêm atestar, para além da importância estrutural desta pesquisa, a sua oportunidade conjuntural, por nos encontrarmos às vésperas da realização do plebiscito para a definição da "forma (sic., art. 2"o Ato das Disposições Constitucionais Transitórias) e do sistema de Governo" a serem acolhidos no País.

Igualmente oportuna parece-nos a recolocação das questões atinentes ao procedimento legislativo ein bases doutrinárias sólidas e

rigorosas, no momento em que o Supremo Tribunal Federal assume, de forma corajosa e decisiva, o seu papel de efetivo guardião da Constituição e da cidadania. Quando da impecável decisão sobre o mandado de segurança imvetrado velo Sr. Presidente da Revública. Femando Collor de Mello. contra o ato do Sr. Presidente d c â m a r a , D e g T s e m Pinheiro-- instauradora do procedimento de autonzação da C"am%ãpFa o processo e julgamento do Presidente da República pelo Senado ~ederal, por-prática de crime de responsabilidade -, o que a Corte Constitucional veio a exorcizar foi, precisamente, o fantasma autoritário de se considerar indevida e abusiva a participação popular direta em decisões políticas da mais alta gravidade, caracterizando o seu influxo sobre a resentação política estatal, em sentido amplo, como "pressão ilegítima"

%

Supremo iniciou, portanto, o árduo trabalho de efetivação das normas constitucionais finais, que não pode prescindir da efetiva da sociedade civil organizada, em todos os níveis de decisão, sobre as regras sociais ainda prevalentes,

'd

herdadas dos longos anos de autoritarismo, que, na prática e nos arestos do

tribunal, negam curso à Constituição democrática e pluralista de 1 9 8 8 9

Nessa linha, a presente obra tem o intuito de contribuir para a revisão e o conseqüente exorcismo dessas regras informais subjacentes que determinam uma leitura que, a um só tempo, mantém viva, na prática, a ordem autoritária anterior e impede a efetiva consecução de um Estado Democrático de Direito no Brasil.

Consciente da imprudência que significa o registro d e agradecimentos às pessoas que contribuíram para a elaboração de uma obra que resultou do trabalho de anos, não podemos deixar de, mediante a lembrança de alguns, homenagear a todos. São co-autores, nos mais diversos sentidos, pois possibilitaram a sua realização. Assim dedico a obra que ora se publica, em primeiro lugar, à Flávia da Motta e Albuquerque, mais que esposa, companheira, parceira na vida, nos sonhos e tarefas cotidianas, co-autora do que ambos somos em nosso dever. Aos meus pais, Menelick e Zezé, pelo respeito e integral apoio que deram aos seus filhos para que eles se fizessem; aos meus filhos, Thiago, André e Estevão, pelo tempo que lhes foi roubado; aos meus mestres, Paulo Emílio Ribeiro de Vilhena, Arthur José de Almeida Diniz, Celso Barbi, Washigton Albina P.

de Souza, Carlos Mário da Silva Velloso, Raul Machado Horta e José Alfredo de Oliveira Baracho, pelas lições de direito e vida, ou de direito à

vida; aos meus companheiros de luta, pela afirmação de um Legislativo atuante e representativo, nas pessoas do mestre José Sebastião Moreira e da sábia e amiga Mana Coeli Simões Pires; aos amigos, Marcelo e Cristiana Pertence, Carlos e Amália Arruda Cosenza, Ricardo Mendanha Ladeira e Ricardo Coelho, pela ajuda e paciência; às proP, Marilena Souza Lopes e Alaíde Inah Imaculada Gonzales, pelo desinteressado, competente e árduo trabalho de revisão dos originais; e, à prima e amiga, Ana Rita, por sua competência, capacidade de trabalho e desprendimento na lida com todas as tecnicalidades computacionais que o tornaram possível; e, finalmente, aos professores, Paulo Bonavides, Ivo Dantas e Walter Bruno de Carvalho, por suas valiosas observações.

Introdução

A sanção do Chefe de Estado no procedimento de formação

da lei é dos mais antigos institutos do Direito Constitucional, visto I que contemporâneo dos albores do Constitucionalismo. Acolhida no

Brasil desde a Constituição do Império de 1824, sob o modelo da Constituição monárquica da França de 1791, sofre o influxo do

I modelo norte-americano nas Constituições republicanas. Embora o

instituto tenha sido objeto específico da reflexão de autores como I I Hegel, Laband, Jellinek, Carré de Malberg e Biscaretti di Ruffia, _{I I}

para citar apenas os de maior renome, é tema praticamente ausente I

na literatura jurídica do Brasil republicano. As rápidas referências ao I instituto existentes nessa literatura apresentam caráter meramente

descritivo e tautológico, prescindindo de qualquer estudo mais

I

profundo sobre a sua natureza, o seu modo de inserção no pro- I cedimento legislativo e as suas conseqüências jurídicas. Por outro _I lado, há vários estudos monográficos sobre o instituto que autores

denominam veto, compreendendo nessa expressão, genérica e

difusamente, toda e qualquer participação do Chefe de Estado no I procedimento legislativo que tenha o condão de impedir ou retardar,

indiferentemente, seja a formação mesma da lei, seja a aquisição de

I

eficácia de uma lei já perfeita. A sedução exercida sobre essa

doutrina pelos salientes aspectos políticos dessa participação

1

negativa genérica foi tamanha que terminou por relegar, à sombra, a

análise propriamente jurídica do tipo de instituto acolhido no Brasil

em toda a sua inteireza. Talvez a ausência de uma abordagem, não I só no que se refira ao nosso tema, mas de todo o procedimento

legislativo, enquanto contexto em que ele necessariamente se insere, a partir de um enfoque cientificamente orientado para uma re- construção normativa sistêmica - ou seja, jurídico-doutrinária e não

gica, privando a matéria das características de coerência e rigor que apenas o profundo labor doutrinário reconstrutivo pode fornecer -

muito tenha contribuído para a peculiar @terpretação que o Supremo Tribunal Federal tornou assente a partir de 1974 quanto à eficácia de sanção. Desde então se negou qualquer eficácia à sanção aposta pelo Chefe de Estado a projetos ou a dispositivos de projetos de lei atinentes a matéria'dTTniciativa a

rgumentou-se Tii6'5"Legislativo, ele vedada pela Constituição e

à ilegítima e irresistível pressão uscaremos comprovar, não apenas desconhece a natureza jurídica específica do procedimento legislativo e a de seus institutos, particularmente, no caso, a da iniciativa e a da sanção, como tambkm, ao ter por fundamento pressupostos políticos implícitos e essenciais à ordem autocrática anterior, 6 absolutamente antagônico e iiicompossível com o regime democráticobs, neste regime político, o Poder Legislativo não se reduz a um mero órgão homologador dotado da função de revestir,

I sob o guante de prazo fatal que implicava a aprovação automática da

I

medida, de uma legitimidade apenas formal e aparente as decisões

I concertadas no âmbito de um Executivo que, mesmo quando não

, _{indiretamente eleito representava sempre objetivos nacionais}

1

1

permanentes, autocraticamente determinados, que um povo infantil, ou seus representantes diretos, igualmente imaturos, não saberiam

i

aquilatar. Pelo contrário, é o Legislativo, no regime democrático, no I mínimo, co-partícipe efetivo da tarefa legislativa, cabendo-lhe -

i mormente naqueles Estados que por acolherem o sistema presi-

1 dencial de governo garantem uma maior autonomia ao Poder Exe-

I

I

cutivo _{caráter pluralístico típico das Casas parlamentares. Precisaineiite por} - a tarefa precípua de emprestar à legislação a ser adotada o

isso, ao Legislativo cabe, insofismavelmente, por se prefigurar como

I

caixa de ressonância dos mais variados anseios populares, o papel de

2 buscar intermediar, inclusive, virtuais conflitos entre a

1

Administração e seus próprios servidores, ou outros segmentos no

I sentido da consecução da melhor solução possível para ambos os

contendores.

Assim, a referida interpretação do Supremo Tribunal Federal terminou por inviabilizar por completo tal função do Legislativo, conduzindo ao desgaste ambos os Poderes, por desautorizar os pactos conscientemente firmados, conforme demonstra claramente um caso concreto ocorrido no ---- Estado de Minas Gerais por ocasião dk período de transição para a nova ordem constitucional democrática. O

14

I

I

I

Governador do Estado, eleito em pleito direto em 1511 1/86, e não mais indiretamente escolhido por força da Emenda Constitucional n

Q

15, de 19 de novembro de 1980, enviou, em 29 de maio de 1987, a mensagem nV22187, encaminhando h Assembléia o projeto de lei

que dispunha sobre "o reajustamento dos valores dos símbolos dos níveis de vencimentos e dos proventos do pessoal civil do Poder Executivo" e que recebeu o n"31187. O projeto não continha qual- quer referência à aplicabilidade do disposto no art. 8Q, do Decreto- Lei nq.335, de 12 de junho de 1987, aos servidores civis e militares do Estado, ou seja, da URP

-

Unidade de Referência de Preços, como índice-padrão de reajustamento automático de vencimentos. A

época, os servidores haviam paralisado a prestação de seus serviços, como mecanismo de pressão para a negociação do reajuste de seus vencimentos, já que esses se encontravam sobremaneira defasados, devido à espetacular inflação verificada no período e à ausência de mecanismo de reajuste automático que, a exemplo do chamado

gatilho, concedido ao servidor federal, pudesse manter, ainda que

minimamente, o poder aquisitivo de seus vencimentos.

As tentativas de negociação continuaram após o envio da Mensagem à Assembléia. No entanto, a negociação teve início graças à intermediação dos líderes parlamentares, sobretudo mediante o árduo trabalho desenvolvido pela liderança do Governo

na Casa, como foi amplamente divulgado pelos noticiários da época. I Dessa forma, consolidando o acordo havido, é que o

Governador envia à Assembléia a Mensagem nV28, de 23 de junho I de 1987, publicada no Diário Oficial de 24 de junho de 1987,

igualmente rubricada pelo Líder do Governo e demais Lideranças partidárias da Assembléia, cujo inteiro teor transcrevemos:

"Senhor Presidente,

Tenho a honra de solicitar a Vossa Excelência que sejam iiitroduzidas no Projeto n 9 3 1/87, de minha iniciativa encaminhado ao exame dessa egrégia Assembléia Legislativa através da Mensagem n

Q

122187, as emendas seguintes:

I - O caput do artigo 9* passa a ter a seguinte redação:

"Art. 9% Os valores dos níveis de vencimento do Quadro do Magistério, de que trata a Lei nQ 7.109, de 13 de outubro de 1977, previstos nos Anexos I a IV da Lei 119.263, de 11 de setembro de 1986, ficam substituídos pelos constantes dos Anexos I a IV desta Lei, com as datas de vigência neles estabelecidas;"

A emenda corrige a tabela proposta para que o reajustamento do magistério incida sobre os valores previstos para terem vigência a partir de l Q de junho do corrente ano, assegurando-se integralmente, desta forma, a última parcela concedida pela Lei 119.263, de 11 de setembro de 1986. Tal pagamento, no entanto, deverá ser processado a partir de agosto do ano em curso.

O Governo assegura que os valores dos símbolos e dos níveis

de vencimento do pessoal civil do Poder Executivo serão reajustados, a título de adiantamento, a partir de novembro de 1987, com base na Unidade de Referência de Preços

-

URP, instituída pelo artigo 3"o Decreto-Lei n 9 . 3 3 5 , de 12 de junho de 1987.

Ademais, observada a situação financeira do Estado, procurará garantir ao Professor, Nível 1, Grau A, vencimento correspondente

ao valor de 3 (três) salários-mínimos vigente naquele mês.

Aproveito a oportunidade para renovar a Vossa Excelência protestos de elevado apreço e distinta consideração."

Como podemos claramente constatar, na parte final da Mensagem, por nós sublinhada, encontra-se a origem da Emenda n

Q

5, incorporada ao parecer conjunto das Comissões de Constituição e Justiça, de Serviço Público e de Finanças e Orçamento, para as quais havia sido distribuída a Mensagem. A Emenda n", aprovada, dará origem ao art. 16 da Proposição de Lei nV0.072. O Governador, conquanto tenha recusado sanção a outros dispositivos, sanciona o artigo e o transforma no art. 16 da Lei 119.414, de 3 de julho de 1987. Em 17 de novembro do mesmo ano, servidores impetram o Mandado de Segurança n V 5 8 junto ao Tribunal de Justiça do Estado, com o fim de obrigar o Governador a proceder à aplicação e ao pagamento da correção monetária determinada pelo art. 16 da Lei nV.414187. Como defesa, o Governador do Estado unicamente arguiu incidentalmente a constitucionalidade do referido dispositivo legal, por vício de iniciativa. Em 24 de fevereiro de 1988, reunida a Corte Superior, o Relator apresenta o seu voto contrário à concessão da segurança, com base no entendimento do Supremo Tribunal Fe- deral a respeito da matéria, muito embora lamentasse "que o dispositivo de lei, ora criticado e arguido de inconstitucional por vício de origem, que afrontou a competência constitucional do Exmo. Sr. Governador do Estado tenha sido sancionado, quando o veto oportuno poderia excluí-10. Apesar disso e dos efeitos que produziu, contribuiu para aplacar o movimento grevista dos servidores estaduais, mas agora aumenta-lhes a angústia com reconhecimento de sua inconstitucionalidade que exclui o almejado

direito postulado" (autos, pp. 95-96). O Relator foi acompanhado em seu voto por mais quatro Desembargadores, pronunciando-se divergentemente, no entanto, dois outros. Para estes últimos "a integração da vontade do Executivo na elaboração da disposição que se converteu no art. 16 da Lei n

Q

9.414, e que ora se inquina de inconstitucional, não se fez presente apenas na fase a posteriori de elaboração legislativa (sanção do projeto), mas também durante o curso da formação da lei, uma vez que o Sr. Governador, através de sua liderança na Assembléia, para pôr fim à greve dos servidores, ajustou com os funcionários, entre outros o pagamento das URP's, e assim, o dispositivo em questão teria resultado de atos que traduziram cooperação dos dois Poderes Executivo e Legislativo atestando inteireza com expressa aquiescência do Governador B

emenda parlamentar aditiva (...) Penso que seria excesso de formalismo, contrário aos princípios que regem a manifestação da vontade na formação das leis, negar que o Sr. Governador, anuindo na aprovação da emenda, ou melhor, sugerindo-a à sua liderança e às Comissões da Assembléia, para finalmente complementá-la pela sanção, não concorrera para a iniciativa da disposiçiío legal, id6nea para produzir regulares efeitos jurídicos (...) o que resta provado é que o Executivo se pôs de acordo com o Legislativo na dilatação de crédito suplementar, para atendimento das despesas decorrentes da lei que opusera veto a outros dispositivos, sob a alegação de falta de iniciativa, e sem qualquer reserva ao art. 16, que ora se inquina de inconstitucional" (autos, pp. 98-100). "A vontade, que deveria ter-se manifestado antes, rnanffestou-se durante e depois, mas de maneira tão inequívoca que a omissão inicial se tem por sanada, formando-se

o

ato perfeito (...) Aqui, o ilustre Governador, que sancionou, é quem, estranhamente e sem legitimidade para fazê-lo, representa contra sua própria sanção". Sob tais fundamentos é que esses Desembargadores se pronunciam favoravelmente à concessão da seguraiiça. No entantoh julgamento foi suspeiiso, na sessão de 13 de abril de 1988, para qÚe se aguardasse decisão do Supremo Tribunal Federal sobre arguição direta de inconstitucionalidade do mesmo dispositivo, feita através de representação ao Procurador-Geral da República pelo Estado de Minas Gerais. O Supremo Tribunal Federal acolheu e julgou procedente por unanimidade a arguição que tomou o n

Q

1514-9, declarando a iiiconstitucioiialidade do art. 16 da Lei n

Q

9.414187 do Estado de Minas Gerais, concluindo a Corte Superior do Tribunal de Justiça do Estado pela prejudicialidade do Mandado de ISegurança.

Esse caso ilustra, de forma paradigmática, dispensando por si só maiores comentários, os perigos inerentes ao desconl~ecime~ito da natureza procedimental das normas atinentes ao procedimento legislativo, ainda que constitucio~~ais, para o próprio funcionamento das instituições democráticas.

* ~ a verdade, a sanção do Cliefe de Estado brasileiro no procedimento legislativo brasileiro intervém, desde sempre, como ato constitutivo da lei, ou seja, é o último ato requerido para a sua formação ou perfeição, localizando-se, portanto, inteira a absolutamente no curso de formação do diploma legal, e não como ato posterior de controle de uma lei já perfeita. Apenas uma

x.

compreensão científico-doutrinária do procedimento legislativo $/como um todo poderá fornecer-nos os elegntos seguros para a solução adequada do problema em tela. Contudo o simples conhecimento da história do instituto e suas linhas gerais de evolução em Monarquias e Repúblicas nos revelará de forma inequívoca sua natureza não apenas de ato legislativo, mas de um dos principais atos legislativos, dada a centralidade procedimental do mesmo, conjuntamente com a aprovação das Câmaras, desvelando a total ausência de fundamento e rigor do entendimento consolidado no período autoritário pelo Supremo Tribunal Federal acerca da ma- téria. Embora no que se refira ao caso narrado fosse possível comprovar, de forma clara e insofismável, até mesmo o efetivo exercício da iniciativa de proposição do dispositivo da parte do Governador do Estado, por meio de mensagem à Assembléia, pu- blicada no Diário Oficial, e na qual textualmente sugere a referida norma como emenda ao projeto, a questão que o entendimento oficial envolve é outra e mais profunda. É a da própria natureza do instituto da sanção e de suas necessárias co~isequências jurídicas, correlatas ao papel a ele reservado no procedimento de formação da lei.

/

'

_à Precisamente por buscarmos a solução desse problema tópico

luz da Teoria Geral do Direito, não procederemos topicamente. Propomos, pelo contrário, o enfrentamelito da questão a partir de três exercícios básicos. Um primeiro, de inserção histórica do instituto da sanção do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido em Monarquias e Repúblicas, laiiçaiido-se mão dos recursos do Direito Comparado e da Sociologia Jurídica para a sua integral compreensão. A seguir, pressupondo o primeiro exercício, um segundo, que, desta feita, buscará inserir o instituto na Teoria Geral do Direito e, finalmente, um terceiro exercício, em que se procurará explicitar os pressupostos teóricos que nortearam a realização dos

exercícios precedentes, de tal forma que possamos deseiivolvê-10s em uma Ciência Jurídica aplicada ao processo legislativo, capaz de

1

resolver com segurança a questão proposta e, ainda, proceder crítica e à consecução de uma compreensão mais profunda dos à verdadeiros fundamentos daquela interpretação de que foi objeto a matéria no período autoritário.

/

A título de conclusão, buscaremos demonstrar que, conquanto

r a Constituição da República de 1988 não contenha expressamente norma semelhante à do 2"o art. 70 da Constituição do Estado de Minas Gerais, que estatui: "A sanção expressa ou tácita supre a iniciativa do Poder Executivo no processo legislativo", outro não pode ser o corolário da adoção do instituto da sanção em uma Constituição democrática, que, pelas especificidades que a caracterizam como tal, há de clara e inequivocamente explicitar em

,

seu texto os princípios norteadores da interpretação do mesmo. Cumpre ressaltar, por fim, a título introdutório, que os pressupostos que alimentaram e deram vida à presente pesquisa, embora venham a ser cabalmente explicitados somente ao longo do terceiro capítulo, e isso exclusivamente em virtude do movimento próprio requerido pelo desenrolar das análises, informam, conformam e sustentam o seu inteiro desenvolvimento. Daí o convite que formulamos ao leitor para que se engaje conosco, ao percorrer estas páginas, nesse exercício de Filosofia do Direito, que pode ser traduzido no esforço de se buscar repensar criticamente o papel da Jurisprudência, ou seja, da Ciência do Direito, na tarefa de consolidação de nossa incipiente democracia.

Capítulo

I

A SANÇAO DO CHEFE DE

ESTADO NO PROCEDIMENTO

LEGISLATIVO COMO OB JETO

D

A SO

C

I

O

L

O

G

IA

JURIDIC

A

-

QUADRO

HIST~RICO-COMPARATIVO

"La sanction royale est urt droit et une yrérogative nationale, conferée au chef de lu natiotz par elle rnême,

pour déclarer et garantir qu'une telle résolution de ses répresentants est ou n'est pus l'expression de lu volotzté générale."

1

A

SANÇAO DO CHEFE DE ESTADO NO

PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMO

O

B

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O

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A

JURÍDICA

-

QUA

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R

O

HIST~RICO-COMPARATIVO

Como indica o próprio título do ensaio, a presente pesquisa tem como motivo imediato buscar a solução científica adequada para um problema tópico: quais os efeitos, do ponto de vista jurídico, da sanção do Chefe de Estado - requerida para a perfeição da lei, em procedimento legislativo que acolha cláusulas assecuratórias ao Governo da exclusividade do poder de iniciativa e de emenda, no que toca a determinadas matérias - a proposições originadas na Casa parlamentar, em sistemas de governo em que se concentrem monocraticamente a Chefia de Estado e a de Governo na figura de um Presidente da República, de um Governador do Estado ou, ainda, de um Prefeito Municipal.

O tema nos permite, por sua própria natureza e em virtude do relevante e controverso tratamento dispensado ao instituto na Teoria do Direito, explicitar e atualizar, nos vários desenvolvimentos do trabalho, o nosso modo de entender a Filosofia do Direito e o seu relacionamento com a Ciência Jurídica. Esperamos que, mediante tais desenvolvimentos, integrados nesse exercício filosófico mais global, possamos prover o método do rigor necessário à apreensão conceitual específica e propriamente jurídica do instituto. Especificidade que, consoante os fins analíticos distintivos e críticos que requer, implica, por sua vez, a exata compreensão de toda a riqueza e complexidade das características que conformam os contornos próprios do instituto nos respectivos quadros constitucionais, informados por distintos postulados filosóficos, políticos, jurídicos e sociais que integra ao longo da sua destacada e tormentosa história.

Antes de procedermos à colocação do problema em seus próprios termos, convém indagar o que é sanção. Talvez a

etimologia da palavra possa ter o condão de nos fornecer uma primeira imagem do nosso objeto, ainda que vaga e aproximativa, posto que inicial.

1.1

Etimologia do vocábulo

O termo procede do latim sanctio, sanctionis de sanciere, ato

de tornar santo, respeitado, e, para Eichoff, o verbo derivaria da raiz sânscrita sah, tomar, fixar. Pott invoca, com dúvidas, o sânscrito cank, temer, respeitar, embora considere mais provável haver o

termo resultado da composição das raízes sâiiscritas sa e anc, honrar,

venerar; por outro lado, Pictet, cuja posição encontra respaldo nos estudos mais atuais, atribui ao vocábulo a mesma raiz de sanctus, sanc, daí também sacer, sagrado").

r

/

\\

A etimologia nos fornece a conotaçáo original e primitiva da palavra. Designava o ato de caráter sacro mediante o qual se erigia algo à categoria de inviolável ou, ainda, a previsão ou aplicação de

-k

um castigo para o pecado(2), para a transgressão de uma suposta

v

ordem transcendente, necessária por natureza, que exigiria, para a

sua própria recomposição, com base no princípio da retribuição, a

imputação de pena equivalente ao transgressor - a justiça de ta- 1iã0'~).

J/

A palavra já denotaria, então, os dois sentidos jurídicos básicos que hoje lhe são atribuídos, reconhecidos, ainda no Império, pelo catedrático de Direito Público e Direito Civil da Faculdade do Recife, Braz Florentiiio, companheiro atuante de Nabuco de Araújo no partido conservador, presidente de província e magistrado do Império do Brasil: "aplicada às leis, a palavra sanção (...) umas vezes

(...) exprime a penalidade anexa à transgressão dos preceitos do

legislador (...) outras vezes, e particularmente nos governos

(') _{LAROUSSE, Pierre. Grand Dictionnaire Universel du XIX" Siècle. S.l:} Larousse e Cie, s.d. Tomo XIV.

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS. Dicionbrio de Ciencias

Sociales. Madrid, 1976. p. 816 (Patrocínio da UNESCO).

(3) _{KELSEN, Hans. Sociedade y Naturaleza. Bueno Aires: Editorial de}

constitucioiiais, significa a aprovação dada pelo Chefe do Estado nos projetos de lei discutidos e votados pelas Câmaras; e este é o sentido mais moderno em que agora temos de e~tudá-la'~~).

Essa primeira imagem difusa do instituto no procedimento legislativo poderá vir a ganhar contornos mais nítidos se, em seguida, procedermos, como sugere Braz Florentino, à individuação do sentido especificamente moderno do vocábulo. A aparente imutabilidade dos sentidos invocados pelo termo apenas se torna possível quando se desconheçam, graças ao nível de generalidade em que se esteja, as diferenças abissais que separam o Estado e o Direito moderno daquelas outras formas de organização político-jurídica que tiveram lugar na Antiguidade e na Idade Média. Busquemos, pois, mesmo que rapidamente, localizar o contexto histórico em que foi criado e denominado o instituto, bem como proceder à análise diacrônica do mesmo.

1.2 Origem histórica e linhas gerais de evolução da

sanção do Chefe de Estado no procedimento legislativo-monárquico e republicano

Ao processo que Alexandre K ~ y r é ' ~ ) denomina de infi- nitização do universo na Física. o qual ganha corpo nas obras de Kepler, Copémico e fundamentalmente Galileu, corresponderá o processo que podemos identificar como de finitização e humanização do político, do jurídico e do social, atualizado teoricamente nas obras de Maquiavel, Bodin, Hobbes, Grocius, Althussius e tantos outros.

Ao contrário da visão hegemônica que até então conformara os conceitos de Direito e de Estado - segundo a qual o Direito se apresentava diretamente como a coisa devida, para usar os termos de

Santo Tomás de Aquino; devida porque rigidamente ancorada na imutabilidade e fixidez das organizações sociais estratificadas, e que, por sua vez, tornava o Direito um sistema hierarquizado, composto de distintas ordens de privilégios e a organização política respectiva a expressão natural e necessária desse mesmo sistema, em que

c4) _{SOUZA, Braz Florentuio Heiuiques de. Do Poder Moderador; ensaio}

de direito coivititucional contendo a análise do Título V, Capítulo I, da Coiistituição política do Brasil. Brasília: Seiiado Federal, 1978. p. 107.

('1 _{KOYRÉ, Alexandre. Do Mundo Fechado ao Universo Infinito. São}

legitimado por razões de ordem transcendental, o comando político incumbiria sempre àqueles integrantes da mais alta escala -na hierarquia social - tais conceitos serão redefinidos como construções, converições liumaiias originadas de pactos, contratos sociais. Como bem salienta Marc~se'~), os valores retirados da realidade objetiva tornam-se subjetivos, e o único modo de salvar- lhes alguma validade será, desde o início, reclamar-lhes abstrata e inofensiva sanção metafísica. Essa nota distintiva da modernidade

- a idealidade dos valores - logo reclamará, no entanto, não apenas a chancela abstrata da razão, mas, exatamente em nome desta última, tanto a remodelação da organização política pela configuração do Estado como garante desses valores, já que a ele compete atribuir-lhes força efetiva, mediante a previsão de sanções coercitivamente impostas àqueles que não os observassem, quanto a redução do Direito à lei estatal.

É de se ressaltar que o Estado absoluto representou a primeira e mais incipiente manifestação do Estado Moderno, e assim descreve Bobbio o seu surgimento, salientando, de forma magistral, as características do Direi10 e da organização política na sociedade me- dieval:

"O Estado absoluto nasce da dissolução da sociedade medi- eval que era de caráter eminentemente pluralista. Dizendo que a sociedade medieval tinha caráter pluralista, queremos afirmar que o Direito, segundo o qual estava regulada, originava-se de diferentes pontos de produção jurídica e estava organizado em diversos ordenarnentos jurídicos. No que diz respeito às fontes, operavam na sociedade medieval, ao mesmo tempo, ainda que com diferente eficácia, os vários fatos ou atos normativos que, em uma teoria geral das fontes, são considerados como possíveis fatos constitutivos de iiormatividade jurídica: o costume (direito consuetudinário), a vontade da classe política que detém o Poder Supremo (direito legislativo), a tradição doutrinária (direito científico), a atividade das Cortes de Justiça (direito jurisprudencial). Com relação à pluralidade dos ordenamentos, pode-se dizer em geral que existiam ordenamentos jurídicos originários e autônomos, seja acima do

regnum, isto é, a Igreja e o Império, seja abaixo, como os feudos, as comunas, as corporações. Em uma sociedade na qual não existe um poder único e unitário, não existindo, portanto, um critério único de

'MARCUSE, Hebert. A ideologia da sociedade industrial. Rio de

Janeiro: Zahar. 1982. p. 144-145.

avaliação jurídica, os limites do poder estão incluídos na sua própria estrutura, segundo o equilíbrio recíproco que os vários poderes produzem com a sua concordia discors e discordia concord7)".

Bobbio, no trecho citado, apresenta não apenas as características daquele universo social em processo de dissolução, mas explicita também um fato pouco lembrado pelos autores em geral, que, talvez por o considerarem por demais óbvio, terminam por relegá-lo a segundo plano. Trata-se da guestão dos limites do poor, que, se era pouco tematizada pelos autores do período ante- rior, tal se devia exatamente ao fato de que esses limites integravam a própria estrutura do sistema: decorriam como que naturalmente da

I

consideração orgânica das posições ocupadas na hierarquia social pelas diversas potências em jogo. Na medida em que se solapa a

/

estrutura anterior concenfnndo-se o poder em um único pólo emissor de normas jurídicas - o Soberano - destrói-se também aquele sistema de garantia dos privilégios. Ao processo de afirmação de uma vontade estatal soberana, portanto única, importará também desde cedo a preocupação contrária de se buscar construir sobre novas bases o sistema de limites a esse poder e de garantias dos

i

governados contra os possíveis abusos do governante. E o cons-

)

titucion?lisrno que surge, recolocando a questão em termos racionais. E no seio desse processo de unificação das fontes de produção na lei

-

de redução do Direito à lei -, enquanto expressão da vontade soberana do Estado, que o instituto objeto de nosso trabalho intervém. Mais exatamente quando ao Parlamento, ou melhor, aos Estados gerais, é reconhecida a competência para votar não apenas as leis tributárias, mas as leis em geral, reservando-se ao Monarca a prerrogativa da última palavra sobre a adoção ou não da norma proposta, que só se tornava lei com a sua aquiescência,

mediante a aposição do selo real e, portanto, com a sua pronúncia I

1

formal em nome do Estado. Assim é que para Juan A. Santamaria

"&

sanción regia de las leyes es una institución que hunde sus rajces en

/

!os albores mismos de1 coiistitucio~~alisrno. Los Estados que realizan

1 Ia revolución liberal dentro de una estrutura monárquica

1 compatibilizan esta con e1 nuevo principio de la soberania naiional

1

estabeleciendo un sistema de coparticipación de1 Rey y de1 Parlamento en e1 processo legislativo al modo británico, confirieiido a éste Ia potestad de aprobar Ia ley y a1 Monarca la de sancionarla: BOBBM. Norberto. Direito e Estado no Pensamento L Emnnuel Kant.

ambas acciones son parte indivisible de una misma actividad, la de hacer las leyes, que corresponde conjuntamente a1 Rey con e1 Parlamento, King in Parliament"(8). A História inglesa é efetivarnente paradigmática no que se refere às origens e às linhas de evolução do instituto nas Monarquias Constitucionais e, mesmo posteriormente, nas Monarquias Parlamentares. E ainda, essa mesma História, como veremos, não deixará de exercer sua influência no procedimento legislativo de algumas repúblicas.

O fato de buscarmos a solução especificamente jurídica de um problema tópico não nos autoriza a desconhecer as demais dimensões que necessariamente informam e conformam o instituto, tendo-se em vista a centralidade encomendada ao mesmo no procedimento legislativo e o relevo atribuído às regras constitucionais atinentes à formação da lei, acolhidas em determinado Estado para a configuração da própria forma de governo que o caracteriza. E é desse modo que buscaremos empreender agora uma análise, ainda que limitada, do instituto e de suas linhas básicas de evolução no quadro geral do Direito Constitucional Positivo diacrônica e sincronicamente comparado, tanto no que se refere às mais significativas Constituições monárquicas quanto no que diz respeito àquelas Constituições republicanas diretamente vinculadas ao instituto de que nos ocupamos.

1.2.1 A sanção do Chefe de Estado no procedimento legislativo acolhido em Estado Monárquico

Sigamos de perto, de início, as lições de Joseph Barthélem~'~), no que se refere às linhas gerais de inserção diacrônica da Monarquia Constitucional na história segundo as doutrinas gerrnânicas buscando, ainda, delinear o contexto no qual é forjado originalmente o instituto. A forma monárquica de governo enquanto tal - ou seja, enquanto forma de governo caracterizada por um princípio específico, fundamento da autoridade do governante, da obediência

('1 _{SANTAMARIA, Juan A. Comentário a1 artículo 91. In: FALLA,}

Garrido (coord.). Co~zmetários a lu Constitución. Madrid, Ed. Civitas, 1980. p. 917.

c9) _{BARTHÉLEMY, Joseph. Les théories royalistes dans Ia Doch-ine Alle-} mande Contemporaine. Révue du Droit Public et de la Science Politique en France et c i l'Etranger, Paris, tomo 22. p. 723 e ss, 1905.

do governado e do processo de escolha do governante, em virtude do qual são disciplinadas e organizadas as relações entre governantes e governados(10) -, consoante as garantias ao direito e a influência dos governados na gestão dos negócios públicos que assegura, comporta as categorias da Tirania ou do Despotismo, da Monarquia Absoluta e da Monarquia Constitucional ou Limitada. A Tirania ou Despotismo, categoria utilizada por autores da ilustração, como Montesquieu e Voltaire, para caracterizar Monarquias orientais, como a Pérsia e a China, é aquela em que

o

Monarca, além de possuir em fruição a totalidade do Poder Público, exerce-o livremente, sem reconhecer qualquer regra escrita ou costumeira, ignorando-se, assim, de todo, o Direito Público. Já na Monarquia Absoluta, embora o Monarca igualmente concentre em suas mãos a soma dos poderes do Estado, por sua vontade toda poderosa, estabelece as regras que limitam os seus próprios poderes e se obriga a observá-las, enquanto ele próprio não as tenha ab-rogado. Essa tênue característica da autolimitação do Monarca é o elemento distintivo da Monarquia Absoluta em relação à categoria anterior, e é de se relevar que contemporaneamente indica o surgimento daquela forma de organização do poder político que convencionarnos denominar de Estado Moderno, ainda que em seu primeiro estágio. O Monarca, porém, sempre pode modificar tais regras, pois não se encontram forjados os mecanismos de controle que o constitucionalismo viria suprir deslocando aqueles que, de

(I0 Como demonstra José Alfredo de Oliveira Baracho (BARACHO, José

A. O. Formas de Governo e Regimes Políticos. Revista da Faculdade de DireitolUFMG, Belo Horizonte, Vol. 30, n" 28-29, p. 75 e ss, 19851

86), o tema clássico das formas de governo a tal ponto ganhou

complexidade, enquanto a doutrina buscou acompanhar o dinamismo, a pluralidade, a diversidade e a expansão mundial que caracterizam o fenômeno constitucional no curso desse século, que a riqueza dos instrumentos categoriais forjados e disponíveis para uma adequada apreensão do objeto requer, no nosso caso, para a consecução de um maior rigor conceitual e conseqüente clareza da exposição, a definição, em seus aspectos essenciais, das categorias atinentes utilizadas ao longo do presente trabalho, consoante às exigências da própria pesquisa.

Assim é que nos utilizaremos da expressão f~rna_de__governo para designar aquela primeira distinção, de origem clássica, entre os princípios em virtude dos quais se organizam e se disciplinam as ~ l a ç õ e s entre govemantes e govema$s. Buscamos por seu intermédio a determinação das formas específicas de organização do poder político consoante a& distintos fundamentos da sobéraniai empr&tandó-se ao

organização política feudal agora em processo de dissolução. A forma aparentemente natural, pareciam decorrer da própria Monarquia Constitucional ou Limitada, por sua vez\)implica a transação do Princípio Monárquico com o Republicano da repre-

8

sentação dos governados, resultando no fato de que o poder do

4

Monarca é limitado por regras de que ele não mais pode dispor por si

só. Em outros termos, o único órgão legislativo precedente de caráter

3

régio vem a ser substituído por um Poder Legislativo mais complexo,

-

&

composto de três órgãos distintos e paritários: o Rei, a Câmara Alta,

3

ou dos Lordes, e a Câmara Baixa, ou dos Comuns, que encontra perfeita tradução naquela fórmula britânica, já referida: King ir1 Par-

liament

.+

Na Idade Média, [o reino inglês] havia sido dos mais centralizadq da Europa. Nos séculos XVI e XVII, quando os reinos europeus, sobretudo a França e a Espanha, constituíram a organização administrativa típica do Estado absolutista, a Monarquia

'8

inglesa s6 pôde realizá-la de forma incompleta. Já nos fins do século

vocábulo forma um sentido bastante próximo daquele que ihe atribuía I Aristóteles, ou seja, aquele fator capaz de traduzir a essência de um ser.

Revela-se, assim, que a análise que aí recai cinge-se aos fundamentos

I

filosóficos da organizaçào política. Por outro lado, por sistema de

g ~entendemos a categoria que nos permite distinguir, em nível o

i

mais operacional e técnico, os diversos modos de se organizarem e 3% I

se estruturarem os órgãos supremos do Estado, mediante a análise das

competências atribuídas a cada um e das relagões que entre eles são I estabelecidas, para a consecução das funções consideradas primordiais. I Distinção categoria1 originalmente formulada por Jean Bodin (De lu

Republique, Livro I, Cap. VIU e Livro SI, Cap. VII) entre a análise da

I

_I

titularidade da soberania e a análise do seu exercício que, I

respectivamente, denomina de indagações acerca das formas de Estado

e das formas de Governo. É de se ressaltar que, quanto a n6s, no I entanto, optamos pela expressão formas de Governo para designar a I análise da titularidade da soberania, reservando a expressão formas de

Estado para o estudo do problema da distribuição espacial do Poder estatal, ou seja, aquele da centralização ou descentralização do Poder

I

do Estado, que resulta na identificação das duas categorias gerais, o I I Estado unitário e o Estado federal.

O emprego das categorias conceituais resultantes da análise das formas

de governo e dos sistemas de governo tal como definidos em âmbitos 1 distintos de análise, revelar-se-á útil para alguns desenvolvimentos I essenciais da presente pesquisa como, por exemplo, o que se relaciona

à analise diacrônica da Monarquia, permitindo-nos, por um lado, reconhecer a Monarquia Constitucional como categoria pertinente às

SI11 surgia o Parlamento, que se diferencia em duas Câmaras distintas no curso do sécuio XIV, e que bem cedo iniciou a prática de enviar as chamadas humble petitions ao Soberano, para que este proclamasse determinados dispositivos legislativos, todas as vezes que fosse por aquele convocado para aprovar o pedido de imposição tributária. Lentamente. tais veticões vieram a se transformar em

_..

verdadeiros e próprios bills, ou prosetos de lei, conformando a participação da Coroa, no sentido de que sancionasse o projetos sem

_B

que os modificasse ou, então, que os rejeitasse de todo. Assim é que, no curso do século XVI, bem antes do século XVIII, quando foram instituídos, em todos os reinos europeus, os Estados Gerais, a nobreza e a aristocracia mercantil inglesas conseguiram obter para o

'1.

Parlamento competências particularmente extensas para a época, não

@.

apenas a de votar os impostos, mas também a de submeter

B

sanção

//

régia, como proposi@io de lei, um projeto jS aprovado pelas duas Casas do Parlamento, sobre qualquer matéria, bem como o poder de

formas de Governo, e por outro, a Monarquia Parlamentar como expressão típica de um mero sistema de governo, por não afetar, ainda que minimamente, a atribuição da titularidade da soberania exclusivamente ao povo, aos governados. A análise, contudo, em virtude da complexidade de que-se revestem as organizações políticas atuais. não poderá restringir-se aos aspectos estritamente normativos constitucionãis, daí recorremos também à categoria analítica dos

&

gimes Políticos, tal como a empregam Pablo Lucas Verdu ("La Lucha por e1 Estado de Derecl~o", publicaciones de1 Real Colegio de Espaíía, Boloíía, 1975, p. 13 e ss.) e Juan Ferrando Badia ("Democracia Frente a Autocracia. Hacia uma democracia economica, social y política", Edi- torial Tecnos, Madrid, 1980) entre outros, que além de açambarcar os aspectos envolvidos nas categorias de análise anteriormente referidas, n6s permite resgatar a dinamicidade do ordenamento constitucional, na medida em que a estrutiiração e a coordenção institucionais normativamente previstas são informadas e atualizadas por concepções políticas, histórica e sociologicamente cognoscíveis. O emprego de tal categoria de análise nos permitirá, dessa forma, proceder à

imprescindível síntese dos elementos ideológicos e de organização política de caráter normativo com urna determinada estrutura social concreta e historicarneiite datada, viabilizando a apreensão da prática efetiva que, por sua vez, conforma a eficácia do ordenaineiito. As?in, por Regime Político entendemos, com José Alfredo de Oliveira Baraclio (op. cit., p. 127), o "coinplexo estrutural de princípios e forças políticas que configuram determinada concepção do Estado e da Sociedade e que inspiram seu ordenamento jurídico".

julgar e demitir funcionários reais. A centralização precoce do Estado em um pequeno país insular havia engendrado um

constitucionnlismo particularmente ativo como mentalidade de uma

nobreza que não tinha possibilidade, como no continente, de expressar sua iiisubordinação mediante a separação de suas herdades.? No entanto, desde os fins do século XV até a revolução de 1648, teve lugar um verdadeiro absolutismo na I n g l a t s embora o mesmo se vinculasse àqueles absolutismos mais fracos e tardios, como os que ocorreram na Dinamarca e na Suécia. Absolutismo que teve seu apogeu nos reinados de Henry VI11 e sobretudo no de sua

Eilha

Elizabeth I. Como em outros países, esse absolutismo pressuputihãã submissão dos Estados Gerais à figura do Monarca, mediante uma política real de compção, de intimidação e de espaçamento das reuniões ou mesmo de ausência de convocação por decênios. Teórica e praticamente, o Rei se afirma de forma efetiva como o "princípio, a cabeça e o fim" do Parlamento. Elizabeth I, em 1597, sanciona 43

bills, e rejeita 48. Em 1606, James I, ao dar sua sanção a todos os

bills ressalta que ele concede ao Parlamento um favor todo espe-

cial(ll). Charles I, como diz Raoul Bompard, "se considère comme ayant reçu de ses pères, eii liéritage, le pouvoir suprême en Angleterre. Sans le concours du Parlemeilt, i1 peut faire la loi, et même lever des subsides. S'il lui en demande, ce n'est point parce que c'est le seu1 moyen d'eii obtenir, mais parce que c'est le plus convenable, celui qui s'accorde le mieux avec ses gracieuses inten- tions et le désir de ses sujets. I1 fait la loi quand i1 sanctionne des projets votés par le Parleinent; i1 peut donc dispenser des lois qu'il a sanctionnées. I1 choisit librement ses conseillers et i1 déclare au Parlement que, si on lui refuse les moyens de gouverner, i1 aura le devoir d'user des autres inoyens que Dieu a mis entre ses mains pour sauver ce que compromettrait Ia folie des h~inrnes"('~~. E é esse absolutismo ingênito dos Stuarts, aliado à grave depressão econômica que caracterizará, em toda a Europa, as décadas de 1620 e 1630, após o loligo período de intensa exparisão econômica verificada desde o século XIV, e às especificidades que marcavam a pequena nobreza inglesa(13), que conduz o Monarca a recorrentes e

'I'' BOMPARD, Raoul. Le veto du Président cle lu République et lu Saizc- tion Royale. Paris: Artliur Rousseau Éditeur, 1906. p. 16.

(") BOMPARD, Raoul. Op. cit., p. 23-24.

(I3) Várias particularidades da História inglesa são devidas à ação de unia

classe social que g'anha, na época, contornos tipicamente insulares, a pequena nobreza, cliainada geiztry em oposição à alta iiobreza,

cada vez mais graves conflitos com o Parlamento. Tais aspectos, conjugados com os fatores da política externa inglesa, por sua vez, cul&&am na I Guerra Civil

de

1642-1646 e na segunda de 1648, - com - a execução pública de Charles I e a proc1arm~a.ão @ Re~ública (commonwealth) em 1642. O Parlamento, por outro lado, afirmava aue o Rei deve governar submetendo-se à lei votada pelos representantes da Fkção e por ele mesmo sancionada, que a sanção não faria por si só a lei, mas que a lei regularmente feita e sancionada obriga o próprio Soberano, e que, por conseqüência, não poderia este dispensar ninguém de obedecer a ela ou de negar-lhe e~ecução''~). No entanto, a m e s I, 1603-1625, e depois seu filho Charles I, 1625-1649, aplicaram-se metodicamente na defesa do que denominavam as prerrogativas reais, buscando reforçar o absolutismo-monárquico. Apesar dos choques constantes com a

Várias particularidades da História inglesa são devidas à aqão de uma classe social que ganha, na época, contornos tipicamente insulares, a pequena nobreza, chamada l ~ l e E _ o p o s i ç ã o _ a l t a nobreza, denominada[nobilityj Seus representantes no Parlamento tinham assento no terceiro Estado, a Câmara Baixa ou dos Comuns, juntamente com os representantes das cidades. O segundo Estado, a Câmara dos Lordes, compunha-se de vinte e seis bispos e de um certo número de grandes senhores, a nobility, ou os pares do Reino. A Câmara dos Comuns era integrada por noventa Deputados dos condados, quatrocentos das cidades e quatro das Universidades. Na realidade, o recente enobrecimento de famílias de origem burguesa, o caráter comercial de suas atividades em suas terras, a ausência de cargos no exército e na burocracia, haviam mercantilizado a pequena nobreza inglesa. Ela defende seus privilégios originários, mas até mesmo envia seus primogênitos para aprenderem com os mercadores, e um grande número de seus membros são advogados, médicos, professores, todas essas profiss6es habituais ou mesmo impensáveis no continente para os membros dessa classe social. Seu peso nas definições políticas do Estado é mais do que considerável. Como as grandes cidades adquiriram o hábito de escollier dentre eles os seus Deputados à

Câmara dos Comuns, devido a seu peso econômico e Srs suas relações de influência política, os membros da genriy constituíam entiío a quase

I totalidade dos Deputados na Câmara Baixa.

Buscaremos a seguir traçar as linhas gerais desse período que marca os primórdios da sanção régia no procedimento legislativo, precisamente com o fim de comprovar a assertiva de que o instituto só poderá surgir, enquanto dotado daquelas características mínimas de juridicidade que nos permitem reconhecê-lo, no quadro da monarquia constitucional.

maioria puritana e originária da gentry na Câmara dos Comuns, eles parecem alcançar seu intento. Sempre que o Parlamento se recusa a aprovar solicitações de imposiqões tributárias, com o fim de negociar determinadas políticas com a Coroa, eles arregimentam o capital necessário por meios paralegais, lançando mão de antigas prerrogativas reais já então condenadas por importantes setores sociais. São práticas como as de assumir a gestão das terras de herdeiro nobre menor, de obrigar nobres à aquisição de novos títulos de nobreza ou mesmo de vendê-los a burgueses, para citar as que os desgastavam com os membros da gentry; ou, mediante a venda de diversos direitos de monopólio a grupos de mercadores, para citar um exemplo de prática que a grande massa da burguesia abominava; e, ainda, a venda a grandes empreendedores agrícolas, nobres ou burgueses, do direito de drenar e utilizar os pântanos reais, a qual descontentava os camponeses em geral. Reforçavam os poderes disciplinadores dos bispos anglicanos, perseguiam os curas calvinistas e proibiam os escritos puritanos. Recusam-se a engajar a Inglaterra na Guerra dos Trinta Anos (1618-1648) ao lado dos protestantes alemães contra a Espanlia. Pelo contrário, eles flertam com a Monarquia espanhola e mais, por desinteresse fundamental e falta de dinheiro, não sustentam a colonização da América do Norte, nem a Companhia das Índias Orientais, cujos lucros declinam na década de 30, e se recusam a enviar a frota de guerra ao Medi- terrâneo para proteger os mercadores ingleses que ali podiam ser contados aos milhares. A contestação da aliança com a Espanha, que coincide com o início do reinado de Elizabeth I e perdura por todo o século, marca a irrupção de interesses comerciais na definição da política externa inglesa. O absolutismo espanhol era, a um só tempo, modelo político, polícia européia e o potencial provedor de fundos do absolutismo em toda a Europa, em virtude do mercantilismo. A política absolutista inglesa, portanto, inclinava-se para a aliança com

Obviamente, a matéria é aqui tratada de forma bastante sucinta. Para maiores informações sobre o período recomendamos a consulta i s obras de:

ANDERSON, Peny. ~ ' É t a t Absolutiste. Paris: Maspero, 1978;

HILL, Cristoplier. The Century of Revolution, 1603-1714. Loiidoii: Nélson Ed., 198 1;

ROOTS, Ivan. The Great Rebellion, 1642-1660. London: Bastford Ed., 1979.