Riscaretti di Ruffia: a sanção, a aquiescência e o veto na teoria geral da participação do Chefe de

Estado no procedimento legislativo

Biscaretti Di Ruffia, como vimos no capítulo anterior, acolhe, da tese de Maier, a coinprovação de que, tanto em Monarquias quanto em Repúblicas, à participação do Chefe de Estado no procedimento legislativo pode ser atribuído caráter constitutivo da lei. Contudo, para enfrentar o problema da conceituação dos termos

e com o necessário rigor, recorre doutrina mais acerca do procedimento legislativo, com o intuito de precisar os

nos quais se verificam as distintas participações seu contexto próprio: o do procedimento legislativo considerado como um Detém-se, de início, em

sintética exposição dos conceitos básicos de Galeotti sobre o procedimento apresentando-o como o procedi- mento de formação da lei formal, compreendido não como ato singu- lar, mas enquanto de atos vinculados entre si, delineados pelo ordenamento constitucional no número e articulação de suas fases, com vistas à produção do ato final, a lei. Apresenta esse procedimento, na linha de axioma, três fases básicas, ainda que, segundo os vários ordenamentos positivos, os respectivos dessas fases possam vir a variar Inicia-se o procedimento por uma fase

introdutória, também ou preparatória, qual

se concretiza, em suas várias expressões, a iniciativa legislativa. A fase segue-se a fase coiistitutiva ou perfectiva, em que especificamente se forma, em sentido estrito, o ato propriamente dito: mediante a aprovação do Parlamento, ou bicameral, podendo, conforme prefigurada pelo ordeiiameiito, ser também requerida e idêntica manifestação de vontade coiistitutiva do Chefe de Estado. Perfeccionado o ato legislativo, segue-se, encerrando o procedimento, uma fase da eficácia, pela qual a lei, já perfeita, poderá enfim uma eficácia omnes. Observa-se que, parte dos Estados de tradição românica, essa última fase nas duas subfases da promulgação e da

BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., 247 e ss.

GALEOTTI, teoria legislativo.

publicação, enquanto, especialmente naqueles Estados anglo-saxões, o seu desenvolvimento se verifica de forma mais simples e rápida.

A fase constitutiva, como ensinara de via de regra se concretiza em um ato complexo, à medida que mais de uma são as manifestações de vontade dos órgãos legislativos que devem fundir-se, conjuntamente, para determinar o da lei for- mal. Apenas hipótese de que o seja unicameral, ou que apenas uma das Câmaras efetivamente delibere sobre o projeto e a outra se limite a um papel consultivo, e que ao Chefe de Estado não seja reconhecida unna participação constitutiva no procedimento, o ato normativo questão poderá apresentar-se como ato simples. O que não impede, como no caso italiano, que frequentemente se reconheça ao Chefe de Estado, na fase de aquisição da eficácia, uma procedimental específica, de caráter meramente executivo, pois essencialmente de controle político sobre a atividade legislativa das Câmaras, sucessiva à verda- deira e própria pronúncia legislativa, enquanto vem a configurar-se como condição suspensiva da eficácia do ato legislativo já perfeito. E entre tais atividades não pertinentes à formação propriamente dita, em sentido técnico e restrito, do ato legislativo, já constituído, e que funcionam como condições suspensivas e preliminares à aquisição de sua eficácia, encontra-se a que habitualmente é reconhecida ao Chefe de Estado nas Repúblicas não presidencialistas, quando, sem qualquer dúvida, não se lhe reconheça qualquer participação na verdadeira e própria fase constitutiva da lei. Poder de controle que comumente se encontra compreendido na genérica expressão poder de veto.

Logo, é possível a constatação de que a lei formal se constitua, em um primeiro momento, e com isso se apresente perfeita, enquanto dotada de todos os elementos constitutivos requeridos, embora apenas venha a produzir todos os seus efeitos jurídicos e se tornar eficaz. Em razão disso, a intervenção dos órgãos primeiro cômputo, em uma análise jurídica, minimamente rigorosa, deve ser notadamente diferenciada daquelas outras participações que, das mais diversas formas, tenham lugar apenas no

Assim é que Biscaretti critica Maier por ignorar totalmente a estrutura do procedimento legislativo, ao afirmar que exerceriam uma função legislativa todos os órgãos aos quais a Constituição atribuísse uma participação no final do procedimento legislativo, fosse essa participação constitutiva ou de mero controle, pois os efeitos jurídicos seriam os mesmos, a virtualidade da paralisação da

lei, impedindo que essa gerasse seus efeitos próprios, ou seja, adquirisse

Mas, como afirma Biscaretti, "di fronte allaccennato cumulo di argomentazioni (in cui i essatti síntrecciano in modo quasi inestricabile imprecisi o addirittura é necessário retomar as considerações iniciais sobre o procedimento legislativo e a sua enucleação científica em fases. A conhecida distinção entre ato jurídico perfeito e ato jurídico eficaz, ou seja, aquele ato ju- rídico já completo, dotado de todos os seus elementos constitutivos, mas ainda não produtor de todos os seus efeitos jurídicos, e o ato que finalmente adquiriu, através, por exemplo, de um controle ulterior, do seu registro e de sua notificação publica, um caráter obrigatório, erga omnes, torna de tal forma clara a exigência de sua aplicação ao procedimento legislativo, graças à natureza científica e ao poder explicatório e de orientação da interpretação normativa para a solução de efetivos problemas jurídicos concretos, que dispensaria maiores comentários. E assim, aceitável deve resultar igualmente a distinção entre a participação do Chefe de Estado que signifique contribuição efetiva à formação da lei em sua fase constitutiva, e aquela que, ao contrário, se apresente como um mero ato de controle ou exame posterior da lei já perfeita, implicando apenas a possibilidade de suspensão transitória do início da eficácia da mesma, mediante a exigência de uma nova deliberação parlamentar simples ou qualificada, ou, ainda, de uma decisão a propósito do corpo eleitoral. Na hipótese de resultado positivo, cumprida a condição suspensiva, a lei adquire a sua eficácia própria. Assim é que aqui nos encontraríamos, no caso da segunda eventualidade, já à margem da fase constitutiva, fase de de sua eficácia.

E nesse passo, Biscaretti faz intervir o seu argumento decisivo contra a tese de Maier, considerando que, se, de um ponto de vista de grosseiro pragmatismo, a recusa de sanção e o veto, em um certo sentido bastante genérico, produzem os mesmos efeitos práticos - ou seja, a não-entrada em vigor da lei, como reiteradamente afirma Maier - por intermédio de uma indagação jurídica mais penetrante e cientificamente refinada, não poderemos deixar de constatar que, na primeira hipótese (a recusa de sanção), a lei não se encontra nem mesmo constituída - por ser contrária a manifes- tação de vontade do Chefe de Estado, que, se se somasse àquela

DI RUFFIA. cit., 249 e ss.

parlamentar em um único ato complexo, transformaria o mero projeto de lei em lei própria e verdadeira -, enquanto que, no segundo caso (a oposição de um veto), a lei já perfeita não teria podido encontrar continuidade procedimento em direção à aquisição de sua eficácia, terceira e última fase de sua produção, ficando subordinado o curso posterior do procedimento ao advento de uma determinada condição, a reaprovação parlamentar ou o êxito positivo de um referendum popular.

E, ao contrário do que afirma Maier, tal distinção não decorre de mera exigência doutrinária sem qualquer efeito prático, uma vez que é manifesto que, sob vários de vista, (no que se refere, por exemplo, ao controle extrínseco de constitucionalidade da lei e à questão que motivou todo o presente trabalho, ou seja, a indagação a respeito dos efeitos da sanção aposta a projeto de lei resultante da não observância de cláusula assecuratória da iniciativa privativa daquele que sanciona; aos critérios do exercício do poder em exame pelo Cliefe de Estado e às várias jurídicas decorrentes dessas distintas atividades), essa distinção pode determinar bem diversas avaliações jurídicas dos comportamentos singulares em

A seguir Biscaretti, procede a um rico e exaustivo exame não só das Constituições já analisadas por Maier, mas complementa a pesquisa anterior e procede à entre aquelas participações do Chefe de Estado no legislativo, às quais é encomendado caráter constitutivo da lei, e as que se consubstanciam em mera atividade de controle, exterior à função legislativa propriamente dita, o que nos de norte para o exercício desenvolvido no primeiro capítulo.

A título de coiiclusão, Biscaretti busca proceder à determinação dos veto e sanção. Com o objetivo

de obter uma maior precisão e científica,

diríamos, com relação à complexa e variada matéria da participação constitutiva do Chefe de Estado de formação da lei, é que o autor sublinha a conveniência do emprego do termo veto

para designar apenas aquelas atividades, iiormativamente previstas, em que o Chefe de Estado caso, sempre republicano) desenvolve um simples poder de e de controle, nos confrontos com a atividade legislativa, desenvolvida, a rigor, pelas Câmaras. por outro lado, o termo sanção para aquela participação do Soberano e a expressão

BISCARETTI DI RUFFIA. Op. cit., p. 254. 194

para a dos Presidentes de República, sempre que se pretenda conservar, a respeito da matéria, uma distinção

extrínseca, para designar a atividade desenvolvida por esses Chefes de Estado no procedimento legislativo à qual seja atribuída natureza propriamente constitutiva da lei, ainda que, em seguida, resulte igualmente acolhida a possibilidade de uma renovada manifestação simples ou qualificada da Vontade Parlamentar, ou, ainda, uma adequada interpelação popular (referendum, ou novas eleições), que, verificadas, permitam a superação da negativa de sanção ou de aquiescência, possibilitando à lei igualmente formar-se, mesmo que prescindindo da participação superada do Chefe de Estado.

Dessa forma é que, em relação à classificação de Maier, propõe, no que se refere aos vetos, agora em sentido técnico e restrito, a seguinte série categorial: a) o veto absoluto, ainda que Em nossa pesquisa, não nos foi possível identificar um único exemplo, o caso da Constituição do Chile de 1833 referido por Maier, como vimos, enquadra-se melhor na categoria da sanção, cuja denegação teria efeito meramente suspensivo, e os da Albâiiia de 1925 e da de 1950, na verdade, para usar os termos de Biscaretti, configurariam hipóteses de aquiescência não superável; b) o veto qualificado; c) o translativo; e d) o reduzido ao simples poder de pedir uma nova

deliberação parlamentar. Biscaretti suprime da classificação de Maier, o chamado veto suspensivo, pois, na realidade, todas as hipóteses históricas e a ainda atual configuram casos de sanção, e não de veto; revestindo-se, de fato, de natureza diversa.

verdade, Biscaretti sugere o termo "assenso", italiano, para

guar a atividade do Presidente da República no proce-

dimento legislativo, derivado da palavra inglesa Na tradução

optamos pelo termo "aquiesciência" detrimento do equivalente

"assentimento", que decorreria naturalmente da mera tradução literal,

pois o primeiro além de guardar o mesmo significado é

familiar e usual à Constitucional luso-brasileira. Todavia,

adotaremos, nesse particular, a distinção sugerida, pois afirma o próprio Biscaretti essa foi forjada apenas para

s'intenda riguardo, una distinzione, esteriore", que

julgamos oportuna, tendo vista que o sanção é tradicional-

mente corrente em nossos textos constitucionais e que, em inglês, o termo "assent" sempre foi utilizado para desiguar o mesmo referente,

como por exemplo na expressão "Royal precisamente o que

sempre designamos pela expressão equivalente "Sanção régia".

Por outro lado, Biscaretti oferece uma série categorial relativa à sanção ou à qualificando-as como: a ) não superáveis - a regra antiga, mas exclusiva, no que se refere às Monarquias Constitucionais, ainda existente, em algumas das atuais Monarquias Parlamentares, contudo, esvaziada de qualquer coiiteúdo volitivo ou discricionário da do Soberano, consoante o entendimento da melhor doutrina e à comprovação da prática constitucional nesses países; b) superável por uma renovada deliberação parlamentar por qualificada; c) superável por deliberação parlamentar de legislatiira sucessiva; d) superável por consulta direta ao corpo eleitoral, e e) su- perável por simples reaprovação parlamentar.

Conclui, enfim, Biscaretti a participação do Chefe de Estado no procedimento de da lei em todos os Estados contemporâneos de Democracia clássica é adequada à forma hoje genericamente assumida desse que pode ser informada por outro princípio que não o democrático, afirmando a prevalência da vontade popular e a de sua representação pluralista, sempre destinada, em última análise, a Se, por acaso, for possível o retorno a uma certa prtvalêncin da chefia de Estado, certamente essa poderia ocorrer mais facilmente em um Estado republicano, devido ao caráter representativo do mesmo, que ainda poderia, até certo ponto, permitir-lhe a canalização eficaz da vontade popular em detrimento das próprias Câmaras, no pressuposto de uma interpretação unitária da vontade da Nação.

Ocorre, em suma, reconhecer que a exigência moderna de que o Estado resulte governado pela da maioria dos cidadãos encontrou, enfim, para Biscaretti, a geral e realização própria Direito Positivo que nos diversos ordenamentos constitucionais, o procedimento de da

2.6 A

comprovação doutrinária dos postulados