Noção Geral

O conceito de “Administração Tributária” pode ser compreendido em dupla acepção: em sentido subjetivo e em sentido objetivo. “Em sentido subjetivo, compreende o aparelhamento burocrático mantido pelos entes autorizados a tributar, composto por múltiplos órgãos incumbidos da arrecadação e da fiscalização de tributos. Já em sentido objetivo, a Administração Tributária traduz atividade administrativa destinada a realizar a aplicação da lei tributária”. 158

Como parte da administração pública, a administração tributária está sujeita ao princípio da legalidade, isto é, os atos administrativos realizados sob esta função (tributária) devem observar os estritos termos da lei, o que afasta qualquer ato que seja praticado sem autorização expressa da lei ou que tenha caráter discricionário do agente fiscal. Neste sentido, ensina Hugo de Brito Machado159:

“Diversamente do que alguns afirmam, a atividade da fiscalização tributária é de caráter vinculado, no sentido de que nada fica inteiramente a critério dos agentes públicos que a executam. A legislação tributária deve disciplinar inteiramente a competência não apenas das autoridades da Administração Tributária, vale dizer, dos agentes públicos dotados de atribuições para decidir e para ordenar a atividade administrativa de fiscalização em sentido, como de todos os agentes públicos que executam essa atividade.”

158 _{Regina Helena Costa. Praticabilidade e Justiça Tributária – Exequibilidade de Lei Tributária e Direitos}

do Contribuinte. São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p. 97.

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Importante observar que, na administração pública, quando tratamos de atividade administrativa, devemos ter em mente que a competência tributária e a atividade tributária são coisas diversas. A competência tributária é a atividade autorizada pela Constituição Federal de criação e edição de normas jurídicas tributárias, cronologicamente anterior ao nascimento do tributo.

A competência tributária “é a possibilidade de criar, in abstrato, tributos, descrevendo, legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas160”. Em outra concepção, competência tributária pode ser conceituada como “uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar para a produção de normas jurídicas sobre tributos161_”.

A autorização constitucional de legislar em matéria tributária, conferida às entidades da Federação, também abarca a faculdade de aumentar tributo, minorá-lo, parcelar seu pagamento, isentá-lo, no todo ou em parte, remi-lo, anistiar as infrações fiscais ou até não tributar, desde que observadas as diretrizes constitucionais, em especial o princípio da legalidade (art. 150, I, da CF/88). A competência tributária está intimamente ligada ao Poder Legislativo, isto é, por se tratar da faculdade de legislar in abstrato para a criação de figuras tributárias, ela não sai da esfera do Poder Legislativo.

160 _{Roque Antonio Carrazza. Curso de Direito Constitucional Tributário. São Paulo: Malheiros, 2003, p.436.} 161 _{Paulo de Barros Carvalho. Curso de Direito Tributário, 15 ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 214.}

152 O exercício da competência tributária esgota-se na edição da lei162, que é o instrumento legal que descreve todos os elementos essenciais da norma jurídica tributária (hipótese de incidência, sujeito ativo, sujeito passivo, base de cálculo e sua alíquota).

Para o exercício efetivo da competência tributária, as pessoas jurídicas de direito público interno estão sujeitas a limites, o que nos permite afirmar que o exercício da competência é limitado; por isso, não devemos dizer que as pessoas políticas têm, no Brasil, poder de tributar, porque o poder de tributar quem detinha era a Assembleia Nacional Constituinte, que era soberana. Todavia, a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, o poder de tributar retornou ao povo163_{, e hoje o que existe são as}

competências tributárias.

A atividade administrativa tributária volta-se ao exercício posterior ao de criação do tributo e deve ser analisada nos limites prescritos pela legislação tributária, isto é, cabe à legislação tributária atribuir e delimitar a esfera de competência do órgão administrativo no processo de fiscalização e arrecadação de tributos. Vê-se que o princípio da legalidade é um dos princípios norteadores da administração pública e, neste sentido, ensina Hely Lopes Meirelles164 que

“a legalidade, como princípio de administração (CF, art. 37, caput), significa que o administrador público está, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos de lei e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso”.

Portanto, temos um marco que separa a atividade legislativa de criação e instituição de tributos da atividade executiva de fiscalização e arrecadação de tributos. A primeira

162 _{Veja-se, a respeito disso, que estamos falando de lei ordinária. Contudo, teremos outros institutos}

tributários: para criação ou alteração se exige a figura da lei complementar, como, por exemplo, os empréstimos compulsórios (art. 148, CF) e os impostos de competência residual da União (art. 154, CF).

163 _{É o povo quem detém o poder soberano, porque o exercício político efetivo pelos entes da federação}

deverá observar o consentimento do povo.

153 atividade é de competência do Poder Legislativo, que é o órgão, a Pessoa Política de direito público interno, o Estado; e a segunda refere-se à atividade direcionada ao Poder Executivo desta mesma Pessoa Política de direito público interno. E, no que se refere à criação das normas impositivas de obrigações acessórias, estamos convencidos de que somente lei em sentido estrito poderá instituí-las, cabendo às normas de direito administrativo a sua aplicação, fundadas especificamente na atividade de fiscalização e de arrecadação.