Princípio da Legalidade Tributária

O nosso trabalho abordará as obrigações tributárias acessórias a partir da interpretação dos enunciados prescritivos do Código Tributário Nacional, com a finalidade de demonstrarmos a figura das obrigações tributárias inseridas e relacionadas em todo nosso ordenamento jurídico.

Para tanto, antes de mergulharmos no conjunto de enunciados de prescrição infraconstitucional, é mister analisarmos as normas de ordenação hierárquica superior, que por sua vez fundamentarão a construção de normas inferiores, isto é, as normas impositivas de obrigações tributárias acessórias.

19 _{Paulo de Barros Carvalho. Op. cit., p. 144.} 20

Importante esclarecer que os princípios constitucionais aqui estudados, pelo menos sob o nosso ponto de vista, são os que têm aplicação direta ao tema do nosso estudo, o que decerto não afasta os demais princípios constitucionais expressos e implícitos no Texto Constitucional. Portanto, trata-se apenas de uma opção metodológica.

35 O art. 5º, II, da Constituição Federal de 1988 consagra o princípio genérico da legalidade, segundo o qual “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

E, a partir da análise deste artigo, já poderíamos inferir que, de acordo com sua prescrição, a imposição de obrigação tributária, a partir da instituição e majoração de tributos, bem como a veiculação de normas impositivas de obrigações acessórias, só poderão ser realizadas, por lei em sentido estrito, ou seja, já seria o mencionado artigo constitucional suficiente para impedir que alguém fosse coagido a recolher qualquer quantia a título de tributo ou devesse fazer, não fazer ou tolerar alguma coisa em prol da arrecadação e fiscalização de tributo sem a prévia prescrição em lei.

Contudo, estamos diante de um princípio genérico e insuficiente para assegurar ao contribuinte a garantia que decorre de princípio específico, que exigiria, para cada instituição ou majoração de tributo e veiculação de obrigação tributária acessória, enunciado prescritivo veiculado em instrumento emanado do Poder Legislativo.

Neste sentido, como forma de assegurar os direitos específicos dos contribuintes, a Carta Constitucional foi além, estabelecendo em seu artigo 150, I, ser vedado a qualquer das pessoas políticas de Direito Público Interno “exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça”. No direito tributário, este princípio ganha um grande reforço com o princípio previsto no artigo 5º, II, pois delimita o campo de atuação do legislador, obrigando as pessoas políticas de direito público, ao introduzirem instrumento normativo veiculador de obrigação tributária, que o façam por meio de lei, de modo a evitar abusos por parte da Administração Tributária responsável pela aplicação efetiva das normas jurídicas ao caso concreto.

36 Vê-se que o princípio da legalidade tributária requer lei formal, ou seja, lei em sentido estrito, para significar norma jurídica emanada do Poder Legislativo, como órgão de representação do povo. A Constituição Federal, ao reforçar a exclusiva competência do Poder Legislativo como responsável pela introdução de novas regras de comportamento no sistema jurídico, consagrou a ideia de que é o próprio povo quem tributa a si mesmo, ao consentir que ele mesmo, o povo, participe do pagamento dos gastos públicos. E esse consentimento é expresso por intermédio dos seus representantes no Legislativo, que são os parlamentares, que, ao aprovar a lei que institui ou majora tributo, estão expressando o consentimento do eleitor em contribuir, nos termos da lei aprovada, para o custeio dos

gastos públicos21.

Para Alberto Xavier22, o princípio da legalidade tem aplicação diversa no Direito Administrativo e no Direito Tributário. No Direito Administrativo, o princípio da legalidade contenta-se com uma simples reserva relativa, porque todo comportamento da Administração deve estar fundamentado em lei, mas a lei não tem que fornecer necessariamente o critério de decisão no caso concreto, então o legislador pode confiá-lo à livre valoração do órgão de aplicação do direito – o administrador. Contudo, no Direito Tributário a exigência é de uma reserva absoluta da lei:

“No Direito Tributário, o princípio da legalidade revestiu sempre um conteúdo bem mais restrito. Com vista a proteger a esfera de direitos subjetivos dos particulares do arbítrio e do subjetivismo do órgão de aplicação do direito – juiz ou administrador – e, portanto, a prevenir a aplicação de “tributos arbitrários”, optou-se neste ramo do Direito por uma formulação mais restritiva do princípio da legalidade, convertendo-o numa reserva absoluta de lei, no sentido de que a lei, mesmo em sentido material, deve conter não só o fundamento da conduta da administração, mas também o próprio critério da decisão no caso concreto. Se o princípio da reserva de lei formal contém em si a exigência da lex scripta, o princípio da reserva absoluta coloca-nos perante a necessidade de uma lex

stricta: a lei deve conter em si mesma todos os elementos da decisão no caso concreto, de tal modo que não apenas o fim, mas também o conteúdo daquela decisão sejam por ela diretamente fornecidos. A decisão do caso concreto

21 _{Cf. José Artur Lima Gonçalves. Op. cit., p. 86.}

22 _{Cf. Alberto Xavier. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. São Paulo: Revista dos}

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obtém-se, assim, por mera dedução da própria lei, limitando-se o órgão de aplicação a subsumir o fato na norma, independentemente de qualquer livre valoração pessoal.”

O princípio da legalidade prescreve que somente lei em sentido estrito tem caráter disciplinador das condutas impositivas tributárias. O que significa afirmar que não deve ser confundida com norma jurídica em sentido lato, como a expressão “legislação tributária”, que compreende as leis, os tratados e as convenções internacionais, os decretos e as normas complementares que versem, no todo ou em parte, sobre tributos e relações jurídicas a eles pertinentes (art. 96 do Código Tributário Nacional).

A exigência de lei em sentido estrito pela Constituição Federal reforça a ideia de que a Administração Pública somente poderá exigir qualquer tributo nos limites autorizados em lei, e, com relação aos contribuintes, a recíproca é verdadeira: não há possibilidade de se exigir dos administrados o cumprimento de qualquer exigência que não esteja prescrita em lei.

Os tributos validamente instituídos deverão seguir o processo legislativo prescrito pela Constituição Federal e deverão conter materialmente todos os critérios da hipótese e do consequente da regra matriz de incidência tributária, tais como: os aspectos material, espacial e temporal da hipótese, bem como os aspectos pessoal e quantitativo do consequente da regra matriz de incidência tributária.

A exigência de edição de lei em sentido estrito, ou seja, normas positivadas que tenham sido objeto de um processo de aprovação perante o Poder Legislativo, afasta qualquer tentativa no sentido de exigir do contribuinte o cumprimento da obrigação tributária descrita em ato normativo editado unilateralmente pelos Chefes do Poder Executivo, como, por exemplo, a edição de decretos, portarias, regulamentos, etc.

38 Neste sentido, não é dado ao Poder Legislativo transferir ao Poder Executivo a sua função de enunciador de normas jurídicas, ou seja, em respeito ao princípio da legalidade, é proibido conceder o poder de editar normas de tributação a qualquer órgão da Administração Pública. A Administração Pública deve se submeter aos ditames da legalidade, porque, diferentemente do que ocorre com os particulares, que podem fazer tudo que não é proibido por lei, a Administração Pública está obrigada a cumprir o que estiver previamente prescrito em lei.

Diante das considerações trazidas até aqui, podemos concluir que a Administração Pública e seus agentes só poderão agir dentro dos limites prescritos em lei, e esta por sua vez deverá guardar com a Constituição Federal consonância para sua validade, no que se refere ao pleno exercício do Poder Legislativo. Não se admite qualquer discricionariedade ou subjetivismo por parte da Administração Pública, que está obrigada a observar os critérios eleitos por lei como típicos e capazes de fazer incidir na norma jurídica de tributação.

A seguir trataremos do princípio da tipicidade tributária, no sentido de demonstrar a sua aplicação em conjunto com o princípio da legalidade, a fim de demonstrar a rigidez do nosso sistema constitucional tributário quando o assunto é o exercício do processo legislativo de instituição ou veiculação de obrigação tributária.