A sub-escala de fronteira é comumente reconhecida como espaço diferenciado, que além de possuir as mesmas determinações políticas, econômicas e culturais da demais partes do território nacional, as áreas fronteiriças contam, também com a influência das estruturas sociopolíticas do país vizinho que acabam influenciando nas decisões tomadas pela comunidade local e entes estatais. Portanto, as interações desempenhadas no espaço fronteiriço, segundo BRASIL (2005), “não são as mesmas ao longo do extenso limite internacional” (p. 144). Objetivando promover novos arranjos na configuração do espaço fronteiriço brasileiro foi demandado um conjunto de ações no desenho de diversos programas, projetos e planos para fortalecerem a sub-escala da faixa de fronteira brasileira.
O primeiro passo para a definição dos instrumentos de desenvolvimento regional, foi o reconhecimento dos diversos subespaços brasileiros, cujos resultados repercutem na faixa fronteiriça, institucionalizada nos instrumentos de desenvolvimento regional. Um desses instrumentos nas agendas políticas brasileiras foi a Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR)63, cujo objetivo era “a redução das desigualdades de nível de vida entre as regiões brasileiras e a promoção da equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, que devia orientar os programas e ações federais no Território Nacional” (BOLETIM REGIONAL, 2010a, p. 8). A redação de seus artigos versa que, a estratégia do instrumento
63 A Política Nacional de Desenvolvimento Regional, concebida pelo Ministério da Integração Nacional, veio
institucionalizar mecanismos e instrumentos indispensáveis para a consolidação de uma revolução silenciosa que o país vem experimentando nos últimos anos, por meio da qual, conceitos como inserção social e econômica, valorização do potencial endógeno ou a própria expressão “desenvolvimento regional” ganham concretude e importância no cenário nacional (MI, 2009, p. 5).
caberia a: redução das desigualdades regionais, estimular e apoiar processos e oportunidades de desenvolvimento regional em múltiplas escalas.
Entre as áreas consideradas prioritárias para os programas de desenvolvimento regional a escala da faixa de fronteira brasileira é considerada como uma sub-região estagnada dentro da tipologia de política pública. A PNDR atentou-se para a redução das desigualdades regionais, como um dos objetivos do Plano Plurianual (PPA)64 2000-3003 e 2004-2007. A mesma atenção se estende ao Plano Plurianual 2008-2011, que também priorizou a redução das desigualdades regionais. Para tanto, de acordo com a PNDR, as agendas de ação dialogam com as escalas de intervenção e com ações organizadas nas múltiplas escalas, que se estendem da supranacional a local, passando pela nacional, macrorregional e sub-regional (BRASIL, 2007).
Os instrumentos políticos visam dar uma nova modelagem ao espaço da fronteira brasileira na tentativa de elevar o fortalecimento econômico da população fronteiriça, através do desenvolvimento regional. O desenvolvimento da região fronteiriça pretendeu diminuir o estabelecimento dos fluxos de produtos ilícitos nos pontos mais isolados do limite internacional, a exemplo do recorte da fronteira internacional do estado de Mato Grosso, cuja área facilita a prática das redes criminosas, no tráfico de produtos entorpecentes e dos contrabandos. Para diminuir os contrastes socioterritoriais entre as regiões brasileiras e ampliar a inserção de uma pauta de desenvolvimento territorial na faixa de fronteira, deve-se estabelecer ações comuns com os vizinhos sul-americanos para estabelecer convergências socioterritoriais.
Na pauta de integração transfronteiriça, os interesses do governo brasileiro passam a ser intensificado na propositura de ações para a faixa de fronteira continental brasileira, que possibilita o fortalecimento das relações entre os vizinhos sul-americanos. Nessa concepção, a fronteira internacional deixa de ser concebida com objetivo único para os interesses e para as estratégias de segurança do Estado. O espaço da fronteira como uma escala sub-nacional passa a ser concebida como um espaço vivido para a reprodução de ações que converge para o fortalecimento da identidade territorial.
Na nova concepção da definição de programas de governo a faixa de fronteira brasileira passa a ser instrumentalizada pelas agendas políticas com o intuito de fortalecer as regiões de fronteira e seus subespaços. As ações foram propostas nos programas dos PPAs e conduzido pelo Ministério da Integração Nacional, tendo como data de início em 1999, cujo
64 Plano Plurianual é o planejamento estratégico do Governo Federal brasileiro que define os objetivos, diretrizes
instrumento legal versava na Lei do PPA 2000-2003. O Programa Desenvolvimento Social da Faixa de Fronteira no PPA 2000-2003,
[...] tinha como objetivos gerais fixar o homem na região, integrando-o ao resto do País, mediante a presença do Estado nas regiões fronteiriças e promoção da melhoria da qualidade de vida daquelas populações, era previsto que o mesmo mantivesse sua característica de instrumento de repasse para municípios da faixa de fronteira. Haja vista que os diversos municípios da faixa de fronteira apresentam graus variáveis de necessidades e demandas, o Programa vem se consolidando como um instrumento das políticas de integração nacional do Ministério (PPA 2000-2003).
Dentro do PPA 2004-2007, batizado de Brasil para Todos, foi publicado em 2005, o documento do PDFF65, com o objetivo de levantar os aspectos e particularidades da faixa de fronteira e de apresentar propostas para as áreas que necessitam de ações políticas e de gestão de programas para a área fronteiriça. A definição dos objetivos do programa seria a oportunidade de adquirir a “competitividade necessária ao desenvolvimento sustentável da faixa de fronteira brasileira e integrado com os países da América do Sul, buscando soluções conjuntas que promovam a integração fronteiriça e elevem a condição de vida do cidadão residente na faixa de fronteira” (BRASIL, 2005, p. 256). O PDFF é o único programa do Governo Federal voltado para o atendimento exclusivo aos 588 municípios que compõem a faixa de fronteira brasileira.
Os objetivos definidos no programa foram: Promover o desenvolvimento da faixa de fronteira por meio de sua estruturação física, social e econômica, com ênfase na ativação das potencialidades locais e na articulação com outros países da América do Sul; Promover a convergência das políticas públicas setoriais na faixa de fronteira; Articular a soberania nacional com o desenvolvimento regional; Formular e promover a implementação das potencialidades endógenas; Articular investimentos em infraestrutura econômica para apoiar o processo de integração nacional; Estimular investimentos em arranjos e cadeias produtivas prioritários para o desenvolvimento sustentável de regiões menos dinâmicas. Para tanto, a base territorial da faixa de fronteira foi definida em arcos: Norte, Central e Sul (BRASIL, 2005). O programa visa a participação e o controle social para a criação de um sistema apropriado de redes locais para a disseminação de informações e a institucionalização de
65 O PDFF tem como objetivo promover a retomada do processo de desenvolvimento na Faixa de Fronteira, por
meio de investimento em ações comprometidas com: i) estruturação e dinamização de arranjos produtivos locais; ii) apoio à implantação de infraestrutura complementar de saúde; iii) apoio à geração de empreendimentos produtivos; iv) organização social e do associativismo na Faixa de Fronteira; v) formação de agentes para o desenvolvimento integrado e sustentável na Faixa de Fronteira. Esse programa abrange 588 municípios, em 11 unidades da Federação (BRASIL, 2005).
instâncias de articulação e integração dos atores locais. O modelo de gestão deveria articular com outros órgãos do Governo brasileiro e com países vizinhos na busca de soluções para problemas da fronteira e para complementação e convergência de políticas públicas nos territórios, respeitando a especificidade de cada país.
Na publicação do relatório anual de avaliação do plano plurianual (PPA) 2004-2007, publicado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos ano base de 2005, versa que:
Este programa, cujo esboço integra, sob controle e participação social, diversas políticas convergentes executadas em várias instâncias públicas e privadas, anuncia a inclusão de uma área territorial de aproximadamente 2.357.850 km², abrangendo 588 Municípios em 11 Estados e uma população estimada em 9.557.977 habitantes, em uma perspectiva de desenvolvimento econômico menos concentrado, promotor da superação das desigualdades intra e inter-regionais a partir do aproveitamento das potencialidades locais. A estruturação da base física e econômica da Faixa de Fronteira é condição, portanto, de integração nacional, de inclusão social, de sustentabilidade do desenvolvimento e de afirmação da soberania nacional. (BRASIL, 2006a, p. 25).
Na reestruturação do programa em 2005, um dos resultados relatado foi a elaboração pelo Grupo de Trabalho Interfederativo (GTI), do documento-base para proposta de integração da faixa de fronteira, coordenado pelo Ministério da Integração Nacional. O documento visou o desenvolvimento e a articulação de ações de integração fronteiriça com os países limítrofes, bem como à coordenação federativa das ações governamentais. Como resultado do documento, destacou-se a implementação de novo modelo de gestão das políticas públicas que convergem para ações na área da faixa de fronteira brasileira e para a criação da Comissão Permanente para o Desenvolvimento e a Integração da faixa de fronteira (CDIFF) (BRASIL, 2010). A essa comissão coube “a atribuição de gerenciar as atividades do Governo Federal na região fronteiriça, a comissão facilitará a articulação com os governos locais e núcleos regionais, contribuindo para o aperfeiçoamento da gestão das políticas públicas para o desenvolvimento integrado da faixa de fronteira” (BOLETIM REGIONAL, 2010, p. 36).
A busca de ações de integração transfronteiriça dentro do escopo do programa é identificada pela articulação de estratégias territoriais e pela coordenação de ações que visam o desenvolvimento de iniciativas necessárias à atuação do Governo brasileiro. Isso ocorre do apoio ao desenvolvimento da área, com perspectiva ao fortalecimento da escala fronteiriça pelas políticas públicas, cujos objetivos elaboram a integração com os países vizinhos sul-
americanos, visando a melhoria da qualidade de vida e da sustentabilidade do cidadão fronteiriço com a alocação de recursos necessários para atender as ações do programa (BOLETIM REGIONAL, 2010).
O programa relaciona a origem e a alocação dos recursos para a efetivação das ações de fortalecimento da escala fronteiriça brasileira. Observa-se a polaridade na definição das siglas das fontes de recursos que permitiam financiar as diretrizes do PDFF:
1. Recursos do Tesouro Nacional alocados ao PDFF no âmbito do PPA – Plano de Ação e Emendas Parlamentares;
2. Recursos do Tesouro Nacional alocados para as mesorregiões da Faixa de Fronteira: Alto Solimões, Vale do Rio Acre, Grande Fronteira do Mercosul e Metade Sul do Rio Grande do Sul;
3. Outros recursos do Tesouro Nacional para programas com incidência na Faixa de Fronteira brasileira;
4. Recursos referentes à contrapartida dos Estados e Municípios; 5. Financiamento do Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO);
6. Financiamento de Agências Oficiais de Crédito: BNDES, CEF, BB, BNB, BASA, FINEP, entre outros;
7. Financiamento do Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional previsto na Reforma Tributária.
A relação das fontes de recursos que deveriam ser destinadas para ações na faixa de fronteira brasileira, mostrou-se densas no PDFF. Contudo, a destinação dos recursos para atender ao recorte, correspondente ao Centro-Oeste brasileiro, relacionada no programa, apresentou pouca definição de recursos para ações específicas relacionadas a temática fronteiriça (quadro 3). A pouca destinação de investimentos na parte que compreende ao Centro-Oeste é verificada na relação do relatório anual de avaliação do plano plurianual de 2004-2007, ano base de 2006, que informou os recursos liberados para cada ação especificada no programa. Conforme evidencia a relação no quadro de demonstrativo da destinação de recursos para os investimentos no programa de fronteira para toda a base territorial da faixa, nos estados fronteiriços da região Centro-Oeste.
A relação no quadro 3 mostra a distribuição dos recursos pelos períodos de 2008 a 2011, destinados as ações do programa da faixa de fronteira para os estados do Centro-Oeste. Os Recursos destinados para a maioria das ações se apresentam no período,
significativamente pequenos, como para a ação de Formação de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e Sustentável na Faixa de Fronteira. Ações importantes para o desenvolvimento da faixa de fronteira, como a ação de Apoio à Geração de Empreendimentos Produtivos na Faixa de Fronteira, obtivera menos recursos que outras ações do programa, e que pode dinamizar e ampliar o mercado de trabalho. Ações mais efetivas poderiam atuar na fixação dos jovens nos municípios fronteiriços mais distantes.
Quadro 3 – Recursos programados para ações para a faixa de fronteira dos Estados do Centro Oeste. ACÕES 2008 2009 2010 2011 Total Apoio à Geração de Empreendimentos Produtivos na Faixa de Fronteira - 160.000 160.000 700.000 1.020.000 Apoio a Implantação da Infra-Estrutura complementar, Social e Produtiva na Faixa de Fronteira. 500.000 500.000 350.000 2.300.000 3.650.000 Estruturação e Dinamização de Arranjos Produtivos Locais na Faixa de Fronteira. 600.000 400.000 400.000 1.790.000 3.190.000 Formação de Agentes para o Desenvolvimento Integrado e Sustentável na Faixa de Fronteira. -- 49.950 49.643 217.090 316.683 Organização Social e do Associativismo na Faixa de Fronteira. -- 100.000 100.000 450.000 650.000 TOTAL 1.100.000 1.209.950 1.059.643 5.457.090 8.826.683
Fonte: Relatório anual de avaliação: ano base 2006. Em R$ 1,00.
Conforme a relação do quadro 3, os maiores volumes de recursos destinados a área fronteiriça do centro-oeste foram para as ações de: Apoio a Implantação da Infra-Estrutura complementar, Social e Produtiva na Faixa de Fronteira e para a ação de Estruturação e Dinamização de Arranjos Produtivos Locais na Faixa de Fronteira, distribuídos pelos períodos: 2008, 2009, 2010 e 2011, e o montante de recursos foi na ordem de, R$ 3.650.000 e R$ 3.190.000, para cada ação. Outro aspecto a ser considerado, deve a destinação de recursos para a dinamização de Arranjos Produtivos Legais, servirem mais a atender ao levantamento e estudo de caso na faixa de fronteira, voltada para o recorte fronteiriço que corresponde ao estado de Mato Grosso do Sul, elevado no PDFF.
A propositura do PDFF e de seus subprogramas ao eleger recortes para ações mais densas de desenvolvimento dos municípios da faixa de fronteira, deixa de equalizar os recursos por toda extensão da fronteira brasileira. No documento, um exemplo de eleição recortes diferenciados na faixa de fronteira, trata-se das cidades gêmeas, a essa base territorial coube a destinação de recursos diferenciados e de densas ações para ampliar os processos integrativos entre os vizinhos, devidos suas vinculações históricas e culturais próximas. Isso mostra que a destinação dos recursos dentro da região Centro-Oeste partia das escolhas de determinados espaços fronteiriços, em virtude de especificidades levantadas no PDFF.
Na destinação e distribuição de recursos para as ações de desempenho de atividades de manutenção dos efetivos de segurança e do desenvolvimento das ações no limite internacional brasileiro apresenta contrastes ainda maiores, no que tange ao quantitativo de recursos para os programas. Na ação de “Demarcação de Fronteiras e Intensificação da Presença das Forças Armadas nas Áreas de Fronteira” exemplifica bem as diferenças nos programas de governo, sendo que, consumiu R$ 2.283.309 no exercício de 2011, e na ação de “Intensificação da Presença das Forças Armadas nas Áreas de Fronteira”, foi destinada R$ 7.482.720 em 2011 (aspas nossas). No quadro 4, foram relacionados os recursos destinados para cada ação pelos exercícios de 2008, 2009, 2010 e 2011.
Quadro 4 – Distribuição de recursos para manutenção das atividades no limite internacional brasileiro.
Ações 2008 2009 2010 2011 Total
Demarcação de Fronteiras. 2.000.000 2.068.600 2.184.978 2.283.309 8.536.887 Intensificação da Presença das
Forças Armadas nas Áreas de Fronteira.
6.560.082 6.852.150 7.160.498 7.482.720 28.055.450
TOTAL 8.560.082 8.920.750 9.345.476 9.766.029 36.592.337
Fonte: Relatório anual de avaliação: ano base 2006. Em R$ 1,00.
Dos recursos programados para as duas ações relacionadas no quadro 4, evidencia que apesar da mudança na postura do Brasil, nas décadas de 1990 e 2000, em relação a sua fronteira continental, sobretudo com a publicação do PDFF. Mesmo com os apontamentos para fortalecimento das relações transfronteiriça apresentados na publicação do PDFF, no período, havia uma conivência na destinação de recursos para a manutenção das atividades de segurança. Dentre os exemplos de ações na fronteira continental brasileira que abarcou significativo quantitativo de recursos destacam-se os projetos especiais. Esses projetos
chegaram a superar o montante de recursos destinados para os demais programas em toda extensão da faixa de fronteira brasileira. Conforme a distribuição dos recursos para o programa de Manutenção da Infraestrutura Instalada nos Pelotões Especiais de Fronteira da Região do Calha Norte, foram superiores as todas as ações o PDFF no mesmo período. Os valores66 para a ação foram relacionados no quadro 5, foram divididos pelos períodos correspondentes:
Quadro 5 – Recursos destinados para os Pelotões Especiais de Fronteira da região do Programa Calha Norte.
Exercícios (anos) Recursos 2008 12.000.000 2009 12.540.000 2010 13.104.300 2011 13.693.994 TOTAL 51.338.294 Fonte: BRASIL, 2007.
Os valores destinados aos Pelotões Especiais de Fronteira da Região do Calha Norte, são superiores em comparativo aos recursos destinados as ações e programas relacionados no quadro 4. Na definição dos recursos para os programas de Intensificação da Presença das Forças Armadas nas Áreas de Fronteira e na Demarcação de Fronteiras, cujas ações abrangem a totalidade da extensão da faixa de fronteira brasileira, tiveram repasses menores em comparação aos recursos destinados ao programa Pelotões Especiais de Fronteira da região do Programa Calha Norte. Outra especificidade do programa de Pelotões Especiais de Fronteira da região do Programa Calha Norte é que se concentra somente na área da faixa de fronteira norte. Apesar da faixa da fronteira norte apresentar especificidades reconhecidas de região de fronteira, como vasta extensão isolada, baixa taxas demográficas, baixo desenvolvimento regional, entre outras situações na área amazônica esses aspectos são ainda mais relevantes devido a extensão da fronteira amazônica que eleva a necessidade de programas diferenciados como o programa Calha Norte.
O interesse estatal ao debruçar nas ações de segurança e na ampliação de efetivos de segurança na fronteira amazônica, explicitados nos objetivos do Calha Norte resolve, pontualmente, as questões relativas a segurança e aprofunda contrastes na extensão da faixa de fronteira, visto que a presença dos efetivos não fortalecem aspectos como a socioeconomia
do conjunto da população fronteiriça. Do conjunto de programas e de ações que compõe o PPA 2008-2011, verificou-se que o Governo Federal possuía apenas um programa, com localizador específico para programas da Faixa de Fronteira, o PDFF. O exemplo levantado foi no orçamento para o ano de 2009, cujos recursos destinados a temática fronteiriça correspondeu a 2,6% do orçamento do MI, totalizando o montante de R$ 337.766.462,00. Destaca-se que mais de 90% dos recursos relacionados foram originários de emendas parlamentares. Os demais programas e ações para os estados fronteiriços não são especificados para o desenvolvimento de ações diretas as áreas de fronteira, o que dificulta a identificação e individualização dos recursos para o tema.
Os recursos destinados a programas relacionados nos quadros 4 e 5, o tratamento das ações de segurança fronteiriça tem quantitativo de recursos diferenciados em relação aos programas de desenvolvimento e do fortalecimento da população fronteiriça, o que aponta o relativo interesse do Estado brasileiro na temática de desenvolvimento socioeconômico fronteiriço. Com a implementação do PEF, o quadro de distribuição dos recursos para as áreas de desenvolvimento regional e de manutenção das ações de segurança na faixa de fronteira internacional brasileira tendem ampliar os contrastes ainda mais.
Quanto a avaliação da efetividade das ações, o PDFF tem apresentado resultados não satisfatórios no que tange a destinação de emendas parlamentares, conforme levantado na publicação do relatório anual de avaliação – ano base 2005.
O alcance dos resultados em 2005 pode ser observado de duas maneiras distintas. Por um lado, os resultados alcançados com recursos do plano de ação do Ministério são avaliados de forma positiva, superando a expectativa no tocante à execução física e apresentando um bom desempenho quanto à financeira. No entanto, quando verificamos os resultados referentes às ações de emendas parlamentares, percebe-se que a execução foi realizada muito abaixo do previsto, o que é inerente ao processo. Como a origem de recursos do programa de Desenvolvimento da Faixa de Fronteira é majoritariamente de emendas parlamentares, a sua avaliação é classificada como “abaixo do esperado”. (BRASIL, 2006a, p. 26, aspas do autor).
Em análise do PDFF no período, identificou-se que as ações no recorte da faixa de fronteira brasileira, por parte do Governo Federal, segundo o levantamento do relatório anual de avaliação em 2005, apresentou resultados positivos no que tange a execução física e financeira. No desdobramento da destinação dos recursos para as regiões, os contrastes são significativos, como para a base territorial do Arco Central. No contexto da distribuição de recursos, a área do recorte da fronteira do estado de Mato Grosso foi pouco contemplado na