O Controle da Administração Pública pelo Parquet

A função do Ministério Público de controlar a Administração Pública não foi prevista expressamente pelo ordenamento jurídico. Até 1988, ao parquet cabia a proteção da mesma Administração Pública que hoje ele fiscaliza. Na realidade, o papel hoje do Ministério Público frente à Administração Pública resulta menos de uma escolha legislativa e mais da forma como evoluiu a sua atuação e o modo através do qual a sociedade o vê.

Paulo Gustavo Guedes Fontes, em monografia sobre a matéria, relata86 _{a evolução}

que houve até a Constituição Federal de 1988, da seguinte forma:

Saliente-se, contudo, que mesmo antes da Constituição de 1988 o Ministério Público já gozava de alguma independência perante o Executivo. Essa independência se exprimia com nitidez na forma como a instituição intervinha no mandado de segurança e na ação popular. Nessas ações, intervindo como fiscal da lei, o membro do Ministério Público sempre foi livre para manifestar-se contrariamente à Administração, na defesa da ordem jurídica.

[…]

Essa independência explica a inclusão do Ministério Público, em 1985, no rol de legitimados par a propositura da ação civil pública. E seu bom desempenho no exercício das novas atribuições influenciou, por sua vez, nas escolhas do constituinte em 1988.

O Ministério Público iniciou, nessa curta exploração evolutiva, com a atribuição precípua de fiscal da lei e órgão acusador em processos criminais. Cabe a ele se manifestar em Mandados de Segurança e Ações Populares (duas ações que visam, precipuamente, o controle de atos administrativos), na qualidade de defensor do ordenamento jurídico, agindo de forma imparcial, apesar de ter dentre as suas funções a defesa judiciária do Poder Público.

Esse exercício imparcial da condição de custos legis, privilegiando a ordem jurídica em detrimento do interesse estatal, trouxe o parquet ao rol de legitimados para o manejo da Ação Civil Pública. Ademais, a lei optou com inclui-lo também como fiscal da lei nas ACP que não forem por ele propostas, bem como o concedeu o poder de instaurar, com exclusividade, o Inquérito Civil Público, já que, dentre os entes legitimados, à época, era ele o 86

FONTES, Paulo Gustavo Guedes. O Controle da Administração pelo Ministério Público. 1ªed. Belo Horizonte: Del Rey, 2006. p. 63-64

mais apto a fazer melhor uso desse instrumento, pois não era parcial como a Administração Pública, mas se submetia a um regime jurídico de direito administrativo, ao contrário do que ocorre com as associações.

Além disso, a lei, desde sua promulgação, conferiu ao Ministério Público o poder de requisitar de pessoas públicas ou particulares documentos, informações ou perícias87_{, sob}

pena de a omissão configurar o crime previsto no Art. 11 da Lei nº 7.437/8588_{, o que, em}

conjunto com os demais fatores já listados, tornou o parquet o principal usuário dessa ação, de modo a redefinir, por completo, as atribuições daquele órgão, bem como a sua percepção pela sociedade.

Esse fato motivou o Constituinte a conceder ampla independência ao Ministério Público e a incluir, dentre suas atribuições, a defesa dos interesses difusos e coletivos e o controle da administração pública.

Realmente, dispõe a Constituição Federal, em seus Arts. 127 e 129, II e III que:

Art. 127. O Ministério Público é instituição permanente, essencial à função jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: [...]

II - zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Públicos e dos serviços de relevância pública aos direitos assegurados nesta Constituição, promovendo as medidas necessárias a sua garantia;

87 _{Paulo Gustavo Guedes Fontes (ob. Cit. p. 67) ensina que: “Se as características desse instrumento processual}

que é a ação civil pública alargaram as possibilidades do controle jurisdicional da Administração, esse efeito foi sem dúvida ampliado em função das peculiaridades do seu principal utilizador. Com efeito, o Ministério Público é um órgão do Estado independente do Poder Executivo. É dotado de garantias e de poderes consideráveis para assegurar a defesa dos interesses difusos e coletivos, como o inquérito civil, no curso do qual o membro da instituição pode requisitar documentos, exames e perícias. Essa posição institucional explica em parte porque a ação civil pública é hoje muito mais utilizada pelo Ministério Público do que pelas associações, também legitimadas a fazê-lo. Pode também explicar por que a ação popular não conheceu o mesmo sucesso da ação civil pública, apesar de sua importância e de ter precedido esta última em vinte anos. O cidadão, apesar das disposições garantindo seu direito a obter da Administração os documentos necessários ao ajuizamento da ação popular, não tem os poderes e garantias conferidos aos membros do Ministério Público; por outro lado, a ação popular, para cuja propositura todo cidadão possui legitimidade, serviu com frequência a disputas políticas e eleitorais, o que lhe angariou certo descrédito.”

88

Art. 10. Constitui crime, punido com pena de reclusão de 1 (um) a 3 (três) anos, mais multa de 10 (dez) a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTN, a recusa, o retardamento ou a omissão de dados técnicos indispensáveis à propositura da ação civil, quando requisitados pelo Ministério Público.

III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos;

[...]

O Ministério Público passou a ter a responsabilidade expressa de tutelar os interesses da população e o fez e continua fazendo a contento. Ele se tornou uma espécie de

Ombudsman89_{, ou seja, um órgão responsável por receber as reclamações dos cidadãos e agir}

em defesa de seus interesses. Um elo entre o Estado e o Particular, apresentando-se como uma instituição apta a realizar um controle amplo e cuja capilaridade permitia um contato mais próximo com o povo.

Todos esses fatores contribuíram para o Ministério Público alcançasse a posição e o prestígio que hoje possui e, em razão disso, ele passa a ser a instituição mais apta a realizar o controle judicial de eficiência da Administração Pública.