PROFISSIONAL DA ARQUITETURA NO BRASIL
5.3 O “DECRETÃO” E O EXERCÍCIO DAS PROFISSÕES TECNOLÓGICAS NO BRASIL
O decreto não traz surpresas ou grandes inovações, exceto pelo seu caráter multiprofissional. Ele foi a conseqüência natural, em forma e conteúdo, do amadurecimento do processo de regulamentação das profissões tecnológicas em curso no país nas cinco décadas anteriores à sua edição.
No essencial, seus dispositivos vão ao encontro das medidas legais que o antecederam e com elas se harmonizam, tanto aquelas que regulamentaram as profissões tecnológicas em alguns estados, como as de âmbito federal concernentes às outras duas profissões liberais que, à época, já se encontravam regulamentadas: a dos advogados e a dos farmacêuticos. Esse decreto também acompanha em muitos aspectos a legislação dos demais países que, mais ou menos por essa época, regulamentaram as profissões liberais em seus territórios, sobretudo no que respeita às condições para o registro e o uso do título profissional, bem como no que se refere à criação de órgãos de fiscalização do exercício dessas profissões157.
Entretanto, as semelhanças param por aí. Duas particularidades desse marco regulatório se destacam a priori:
a) a criação de um único órgão – ou, melhor dizendo, sistema – multiprofissional de controle e fiscalização das profissões de engenheiro, de arquiteto e de agrimensor;
b) a precaríssima qualidade da definição das competências ou atribuições de cada uma dessas profissões, desde sempre induzindo a critérios de subjetividade quanto ao entendimento sobre os limites de cada uma delas, resultando em sobreposição ou “sombreamento” de atribuições entre duas ou mais dessas profissões.
A análise que se segue pretende demonstrar que o Decreto nº 23.569/33 constituiu a regulamentação possível, dadas as circunstâncias sociais e políticas daquele momento: estrutura de ensino e formação profissional, organização das
157
profissões e mercado de trabalho da área tecnológica, organização e capacidade de influência das associações de classe e canais de interlocução com os agentes públicos, tanto no Executivo, como no Legislativo e na mídia. Pretende-se demonstrar, igualmente, que o modelo de marco regulatório que dele emergiu não teria sido uma opção dos agentes que conduziram o processo de regulamentação, mas o resultado do equacionamento possível das diversas e complexas questões então presentes.
Conforme se poderá ver a seguir, em linhas gerais o decreto segue os princípios já consagrados em relação ao tema da regulamentação profissional, muito se assemelhando à legislação adjacente, seja a doméstica ou a internacional, particularmente no que respeita às condições para o registro de títulos profissionais e para o consequente acesso ao exercício das profissões.
Com o nome oficial de Decreto Federal nº 23.569, de 11 de dezembro de 1933, traz em sua ementa a descrição: “Regula o exercício das profissões de engenheiro, de arquiteto e de agrimensor”, deixando claro, em seu cabeçalho, que se trata de um ato158em que o “[...] Chefe do Governo Provisório da República dos
Estados Unidos do Brasil, na conformidade do Art. 1º do decreto nº 19.398, de 11 de novembro de 1930, resolve subordinar o exercício das profissões de engenheiro, de arquiteto e de agrimensor às disposições seguintes.” (DOU, 1933).
Em termos de estrutura formal, o decreto constitui-se de cinqüenta e três artigos, distribuídos em seis capítulos, assim denominados: Capítulo I – Dos
profissionais de engenharia, arquitetura e agrimensura, com nove artigos; Capítulo II
– Do registro e da carteira profissional, com oito artigos; Capítulo III – Da
Fiscalização, com dez artigos; Capítulo IV – Das especializações profissionais, com dez artigos; Capítulo V – Das penalidades, com sete artigos; e Capítulo VI –
Disposições gerais, com nove artigos. O citado decreto foi publicado no Diário Oficial
da União em 15 de dezembro de 1933, data em que entrou em vigor, subscrito por Getúlio Vargas, Joaquim Pedro Salgado Filho e Washington Ferreira Pires.159
Em seu Capítulo I – Dos profissionais de engenharia, arquitetura e
agrimensura, onde define quem pode ser considerado engenheiro, arquiteto ou
158 Não se trata de uma lei aprovada pelo Congresso Nacional – o qual, aliás, havia sido dissolvido,
três anos antes, pelo referido Decreto nº 19.398/30 – e sancionada pelo presidente da República, mas de um ato individual do chefe do Governo Provisório de um regime de exceção, que viria a regular o exercício das profissões tecnológicas pelos trinta e três anos seguintes.
159
agrimensor e, consequentemente, pode exercer as respectivas profissões, o decreto busca respeitar as situações vigentes até a data de sua edição. Pode-se, de certa forma, dizer que ele veio harmonizar a normativa em vigor, dando fundamento legal à situação já existente. Não cria fato novo, apenas regulamenta uma situação estabelecida ou um processo em curso. É neste sentido que acima se afirmou que o decreto em nada surpreende, se revelando uma consequência natural do processo de regulamentação que vinha se constituindo nas cinco décadas precedentes. Esta é, sem dúvida, a melhor de suas características, a parte de “boa lei” que ele contém.
Tal lei estabelece que o exercício das profissões de engenheiro, de arquiteto e de agrimensor passa a ser permitido somente: aos diplomados pelas escolas ou cursos de Engenharia, de Arquitetura ou de Agrimensura, oficiais da União Federal, ou equiparados aos mesmos; aos diplomados por instituições correlatas estrangeiras, após curso regular e válido para o exercício profissional no país de origem, desde que tenham revalidado160 os seus diplomas, de acordo com a
legislação federal do ensino superior; ou aos agrimensores que, até a data da publicação desse decreto, tivessem sido habilitados conforme o Decreto nº 3.198, de 16 de dezembro de 1863. (DOU, 1933, Art. 1º).
Esse é o tratamento padrão adotado pelas diversas normas regulamentadoras criadas naquele momento histórico, que visavam garantir, exclusivamente aos profissionais diplomados, o direito ao exercício daquelas profissões. Contudo, à época da aprovação da lei, havia muitos casos de profissionais “práticos” atuando nessas profissões – que em muitas situações, sobretudo nos estados onde ainda não havia instituições de nível superior que ministrassem os cursos considerados, chegavam a ser em maior número que os diplomados –, e isso precisava ser devidamente tratado. Assim, através de seu Artigo 3º, o decreto estendeu o direito ao exercício profissional àqueles indivíduos não diplomados, mas apenas licenciados161 pelos estados e pelo Distrito Federal, que provassem, com as competentes licenças, o exercício das mesmas funções à
160
Pelo disposto no Artigo 4º do decreto, a exigência de revalidação dos diplomas obtidos no exterior seria dispensada no caso dos profissionais que provassem perante o Conselho Regional que, à data da publicação desse decreto, já exerciam a profissão no Brasil e, além disso, registrassem seus diplomas no prazo de seis meses a partir da referida publicação. (DOU, 1933).
161 Tais licenças permitiriam o exercício profissional exclusivamente na Unidade da Federação onde
cada uma delas foi concedida, ao contrário do diploma acadêmico que conferia ao seu detentor atribuição em todo o país. Além disso, o decreto não estendia os mesmos direitos de exercício profissional aos portadores de licenças concedidas pelas prefeituras municipais, muito comuns naquela época.
data de sua publicação, isto é, 15 de dezembro de 1933. Entretanto, limitou este direito aos “práticos”, então chamados “arquitetos”, “arquitetos-construtores”, “construtores” e “agrimensores”, excluindo desse dispositivo os engenheiros. (DOU, 1933). Desse modo, o profissional que, antes da edição do decreto, exercesse a profissão na condição de engenheiro não diplomado, ou “engenheiro prático”, não se beneficiaria desse direito e, assim, não mais poderia continuar na profissão como engenheiro.
Exceção a tal regra, contudo, quando um profissional não diplomado se encontrava na condição de funcionário público 162 ou empregado particular, ocupando cargo para o qual se exigissem conhecimentos de engenharia, de arquitetura ou de agrimensura, ele se beneficiaria desse direito, mesmo em se tratando da profissão de engenheiro. Note-se, porém, que, de acordo com o Artigo 2, tal profissional poderia continuar a exercer o cargo de engenheiro, mas sem poder ser promovido ou removido para outros cargos relacionados a qualquer uma dessas mesmas profissões. (DOU, 1933).
É possível que o legislador, ao tratar dessas questões, tivesse já em mente considerar como mais complexa que as demais a profissão de engenheiro, que, nessa perspectiva, exigiria habilitações que somente poderiam ser obtidas através do ensino acadêmico e científico. O já referido Acórdão de 17 de abril de 1935 do Supremo Tribunal Federal corroborou essa linha de raciocínio, ao negar provimento ao recurso de um interessado em obter um registro de “engenheiro licenciado” com quinze anos de atividade profissional, confirmando a validade do dispositivo legal.
Esse seria o primeiro dos dispositivos do decreto a caracterizar um tratamento diferenciado para com os engenheiros, de um lado, e os arquitetos e os agrimensores, do outro. Tal dispositivo, desde então, se revelara inapropriado sob qualquer perspectiva, pois, se era consenso que o processo de regulamentação de todas as profissões tecnológicas se alicerçara na crescente complexidade que as mesmas alcançaram em face do desenvolvimento técnico-científico e da consolidação do ensino acadêmico, então de tal processo deveria resultar a exigência de iguais condições para o exercício dessas profissões. Tanto quanto para
162
Conforme o parágrafo único do artigo 2º desse decreto, tais profissionais deveriam, tão logo quanto possível, ser transferidos para outros cargos e funções de igual remuneração, onde não se exigissem a habilitação técnica estabelecida no marco regulatório.
a engenharia, com o surgimento de novos materiais e novas tecnologias construtivas, o domínio dessas questões se tornou indispensável no ambiente da arquitetura e isso, conforme se tornou amplamente aceito, somente poderia ser obtido através do ensino acadêmico regular.
A flexibilização que permitiria o exercício profissional àqueles que já faziam uso dele à data da edição do decreto, seria uma solução de contingência para não prejudicar direitos adquiridos anteriormente ao mesmo, devendo ser aplicada a todos os profissionais em atividade em todas as profissões naquele ato regulamentadas, algo que, no que diz respeito aos engenheiros, escapou à disciplina dessa lei.
Assim, de todos os dispositivos do decreto, esse foi o mais submetido a contestações judiciais nos anos seguintes à sua edição, por ser o que mais interesses contrariava, sobretudo da parte dos profissionais não diplomados.163 Todavia, como já foi dito, a jurisprudência logo confirmou a sua validade, consagrando o entendimento pela aceitação do mesmo.
A partir de então, pelo que dispôs o Artigo 5º, ficou estabelecido que somente teriam valor jurídico e somente poderiam ser aceitos pelas autoridades competentes os trabalhos de engenharia, arquitetura e agrimensura que fossem executados por profissionais habilitados de acordo com o disposto no referido decreto (DOU, 1933). E, de acordo com o Artigo 6º, em cada situação considerada, o trabalho deveria vir sempre acompanhado do nome, antecedido do título profissional de seu autor, que, sobre o mesmo, deveria apor sua assinatura. (DOU, 1933). Já o Artigo 7º determinava ainda o decreto, que placas alusivas aos profissionais responsáveis pelos projetos, obras ou outros serviços de engenharia, arquitetura ou agrimensura, deveriam ser afixadas em local visível, durante todo o período de duração dos mesmos.164 (DOU, 1933).
163
De tão polêmico, esse dispositivo viria a ser modificado pouco mais de dois anos depois pela Resolução nº 12 do CONFEA, de 24 de maio de 1936, que determinou que os profissionais em questão passassem a ser chamados de “licenciados” em projetos de construções civis, em projetos e execução de construções civis ou em execução de construções civis, proibindo-lhes a designação de arquitetos.
164 Estranhamente este se revelou um dispositivo muito contestado e bastante descumprido do
decreto. Considerado por alguns como uma imposição descabida e até inútil, é visto por muitos outros, todavia, como um poderoso veículo de divulgação do profissional e de seu trabalho, o qual, permanecendo frequentemente por longos períodos às vistas dos transeuntes, se constitui numa espécie de “propaganda” de alta eficácia, inexistente na maioria dos demais ramos profissionais.
Mais importante ao interesse social, todavia, é o disposto no artigo 8º do decreto. Ao exigir que qualquer pessoa jurídica, que viesse a atuar num dos ramos das profissões então regulamentadas, tivesse como encarregado de sua área técnica um profissional habilitado de acordo com a regulamentação, ele abre caminho para a posterior criação da figura do responsável técnico e da anotação de responsabilidade técnica, dispositivos, em tese, de grande importância para a garantia da qualidade e para a responsabilização pelos serviços e obras no âmbito das profissões em comento.
No Capítulo II – Do registro e da carteira profissional, o decreto dispôs que, para poder exercer qualquer uma dessas profissões, todos os profissionais deveriam previamente registrar seus títulos ou diplomas junto ao Ministério da Educação e Saúde Pública e, em seguida, obter seu registro profissional no Conselho Regional da jurisdição onde se achasse o local de sua atividade.165 Sem tal registro, seria considerado ilegal o exercício da profissão, cabendo ao profissional punição através de multa, conforme estabelecem os Artigos 10, 11, 16 e 17. (DOU, 1933). Uma vez registrado, o profissional fazia jus a uma carteira profissional, em modelo padrão, que passaria a ser o documento de identidade profissional para todos os fins, vindo a ser a substituta do diploma, a servir de carteira de identificação e a ter fé pública, nos termos do disposto nos Artigos 14 e 15 do decreto. (DOU, 1933).
O supracitado registro teria validade para o exercício da profissão somente na área jurisdicionada pelo Conselho Regional considerado. De acordo com o Artigo 12, quando o profissional mudasse de jurisdição por prazo superior a noventa dias, deveria fazer visar sua carteira no Conselho Regional a que o novo local de seus trabalhos estivesse jurisdicionado. (DOU, 1933).
O decreto não estabeleceu prazo para os profissionais efetuarem os seus registros, exceto para aqueles que tivessem se diplomado no exterior. A estes foi concedido um tempo de seis meses para tal procedimento sem a necessidade de revalidação dos diplomas, desde que comprovassem estar no exercício da profissão no Brasil na data de sua publicação, isto é, 15 de dezembro de 1933. Passado esse prazo, os supracitados profissionais teriam que submeter seus diplomas à revalidação no Brasil. Para os diplomados no país ou para os não diplomados não
165
No caso do profissional ser portador apenas de uma licença concedida por um dos estados ou pelo Distrito federal, esta deveria ser registrada diretamente no Conselho Regional de sua jurisdição.
havia prazo para o registro. Entretanto, enquanto não o houvesse providenciado o profissional não poderia gozar do direito ao exercício da profissão.
Também no que respeita a esse capítulo, o decreto refletiu o padrão de regulamentação experimentado tanto no cenário internacional das profissões tecnológicas, como no ambiente doméstico das outras profissões já regulamentadas.
Mas é no Capítulo III, Da Fiscalização, que o decreto realmente inovou. Primeiro: ele estabeleceu, através de uma única lei, a regulamentação de todas as profissões tecnológicas, à exceção da agronomia, que já havia sido regulamentada por um decreto anterior, o de nº 23.196/33. Mesmo assim, incluiu um dispositivo – o Artigo 37 – que permitia aos agrônomos atuarem como agrimensores.
Segundo: para exercer o controle e a fiscalização de todas essas profissões ele criou (através dos Artigos 18 e 19) um único órgão, o Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura (Confea), ao qual se integraram os correspondentes Conselhos Regionais (Crea), caso único nas experiências de regulamentação profissional havidas na época de sua edição, tanto no Brasil como no exterior166.
Pelo Artigo 20 do decreto, o Confea seria de âmbito nacional e teria sede na capital federal. Seria constituído de dez membros, da seguinte forma: a) um presidente, designado pelo Governo Federal; b) três representantes das instituições de ensino então consideradas “padrões federais” – um engenheiro, indicado pela Escola Politécnica do Rio de Janeiro, outro engenheiro, indicado pela Escola de Minas de Ouro Preto, e um engenheiro-arquiteto ou arquiteto, indicado pela Escola Nacional de Belas Artes; e c) seis engenheiros ou arquitetos, representantes das associações de classe que tivessem adquirido personalidade jurídica pelo menos seis meses antes da edição do decreto, de modo que, pelo menos, dois desses membros pertencessem a cada uma dessas categorias.167 (DOU, 1933). Todos
166 A esse respeito ver Subseção 5.4 desta tese, onde se mostra que a experiência internacional
consagrou o entendimento de que a regulamentação profissional deve ser feita através de leis específicas para disciplinar o exercício dessas profissões e criar um órgão de controle para cada uma delas.
167 Teria sido essa a forma adequada de compor o conselho? Aparentemente sim, visto que essa
composição se fundamentava na suposta representatividade das entidades de classe das profissões tecnológicas. Contudo, havia uma dificuldade: independentemente da denominação que ostentassem tais entidades, estas não eram puras, mas mistas, conforme já exposto na Subseção 3.3.2. O Clube de Engenharia do Rio de Janeiro não congregava apenas engenheiros, mas também arquitetos e outros profissionais diversos; do mesmo modo, o Instituto de Engenharia de São Paulo, o Instituto Central de Arquitetos e o Sindicato Nacional dos Engenheiros, todos eles tinham uma composição mista nos seus quadros societários. Parece mais crível que cada uma dessas entidades
teriam mandato de três anos, de caráter meramente honorífico, havendo a renovação anual de um terço dos membros, em obediência ao que dispõe o Artigo 21 do mesmo decreto. (DOU, 1933).
De acordo com o Artigo 22, o Confea teria como atribuição controlar o exercício das profissões tecnológicas a nível nacional, competindo-lhe todos os atos necessários para este fim, nos termos do referido decreto (DOU, 1933), e contando com o auxílio dos Crea, que lhe eram subordinados e exerciam o mesmo controle no nível local,168 conforme determinam os Artigos 25 e 26. (DOU, 1933).
Particularmente interessante é o disposto no Artigo 23 do decreto, que trata das atribuições do presidente do Conselho Federal. Nele se revela todo o caráter centralizador e autoritário do Estado brasileiro e de suas instituições àquela época. Esse presidente do Confea, além de ser indicado pelo presidente da República, tinha poder quase absoluto sobre o conselho, o que incluía a prerrogativa de suspender qualquer decisão oriunda do mesmo da qual discordasse. Nesse caso, o ato de suspensão vigoraria até um novo julgamento do caso, num prazo de até quinze dias e, somente se seu veto fosse derrubado por maioria de dois terços, a decisão inicial entraria em vigor. Isto é, na prática nada acontecia sem o beneplácito do presidente do conselho ou do governo que o patrocinara.
Tanto o conselho federal como os regionais seriam autarquias, que gozavam de organização autônoma e independência administrativa e financeira, ainda que mantivessem um traço de ligação com o Governo Federal que indicava o presidente do Confea, cuja nomeação seria feita através do Ministério do Trabalho. (RIOS FILHO, 1956). Por outro lado, enquanto órgãos autárquicos, suas contas seriam subordinadas ao controle público, através do Tribunal de Contas da União, conforme determinava a legislação do país.
Outro dispositivo do decreto que parece estranho para quem o olha de um prisma da atualidade é o que trata das fontes de receita do Conselho Federal e dos representasse mais os seus associados, fossem engenheiros, arquitetos ou agrimensores, do que as profissões da engenharia, da arquitetura e da agrimensura. Eram mais entidades dos profissionais do que das profissões. Deste modo, a base da organização da estrutura regulatória resulta questionável, assim como a composição do órgão de controle e fiscalização profissional.
168 Inicialmente foram instalados oito Crea, cada um deles com jurisdição sobre uma ou mais
unidades da federação, a critério do Confea, ao qual competia aprovar os regimentos internos e fixar a composição dos mesmos, tanto quanto possível em semelhança à sua própria. (CONFEA, 1934-B). Todos os Crea teriam como principal função fiscalizar o exercício das profissões de engenheiro, de arquiteto e de agrimensor nas áreas sob sua jurisdição, inibindo e punindo as infrações aos dispositivos esse decreto. (DOU, 1933, Art. 25 a 27). De acordo com esta lei, competia ainda ao Confea, quando entendesse necessário, instalar outros Crea nos termos nela definidos.