2. O GOVERNO FHC E AS TENTATIVAS DE COMBATE AO CLIENTELISMO.
2.2. O diagnóstico do governo FHC do legado no ensino superior brasileiro
Embora tenha passado por um período de estagnação na década de 80, o sistema de ensino superior volta a crescer na década de 90, principalmente na sua segunda metade (Sampaio, 2000), período abordado em nosso estudo. A partir daí, o sistema de ensino superior expande-se consistentemente com o incentivo do Estado, ou seja, a educação é vista como estratégica para o novo governo que, assim, orientou e possibilitou um movimento de mudança e reforma do sistema educacional. Já no programa de governo em 1994, estava explícito o diagnóstico sobre o que precisaria ser feito:
o país terá de avançar – e muito – na reforma da educação e nos estímulos à ciência e tecnologia para que tenha condições de forjar um novo modelo de desenvolvimento, que gere empregos de qualidade superior, impulsione inadiáveis transformações sociais e alcance presença significativa na economia mundial (Cardoso, 1994, p.15)
Ou, dito de outra forma, alguns anos depois, em um relatório de avaliação dos resultados das políticas educacionais daquele governo,
a ampliação das oportunidades educacionais, acompanhada pela busca da equidade das condições plenas de atendimento e ensino, traduz, por um lado, o compromisso democrático de garantir a todos os brasileiros condições plenas de participação na vida pública; por outro, a necessidade de integrarmos nosso país aos setores mais dinâmicos da economia mundial, impulsionada pelo avanço do conhecimento. (Ver “No caminho da qualidade na educação”, 2002, p.24)
Assim, nota-se que o governo FHC tinha como diretriz a expansão do acesso à educação, pois via nesta expansão tanto um meio de pagamento de uma dívida secular de democratização do acesso ao ensino em todos os seus níveis quanto um capital essencial para a integração do Brasil à economia mundial em um contexto de sociedade globalizada, a chamada sociedade do conhecimento93. E somente através da melhoria dos indicadores educacionais o país conseguiria se inserir nesse cenário mundial94. Sendo tal o pressuposto e tendo-se em vista os criticados números do país em relação ao acesso ao ensino superior (Souza, 1999 c) e, ainda, devido à prioridade dada ao ensino fundamental95, o que geraria uma demanda ainda maior para o ensino superior em alguns anos, a expansão deste sistema era tida como premente (Souza, 2003 b).
Além do mais, como se viu no Capítulo 1, uma outra transformação, por assim dizer mais geral, andava ao lado das mudanças do ensino superior brasileiro: a Reforma no Aparelho do Estado96, também conhecida como Reforma Gerencial (Bresser Pereira e Spink, 1998). De modo que as mudanças no 3º grau, implementadas pelo governo FHC, tais como o
92 Como pode se observar na reportagem de cada da Revista Exame de 3 de abril de 2002 “O meganegócio da
educação”, por Cynthia Rosenburg.
93 Conforme disse Jocimar Archangelo “para qualquer projeto de desenvolvimento de um país, principalmente
quando se fala agora na sociedade do conhecimento, é preciso ter uma mão de obra qualificada (...). É preciso qualificar a população para poder enfrentar os desafios que aí estão” (entrevista em 01 de outubro de 2003).
94 De acordo com Archangelo “o percentual de alunos no ensino superior brasileiro é muito inferior ao de nossos
vizinhos, Argentina, Uruguai e Chile, isso sem pensar nos Estados Unidos. Quando Fernando Henrique assumiu tínhamos 1 milhão e 600 mil alunos nas faculdades Estabeleceu-se uma meta de governo de 3 milhões de alunos até 2006, número superado já em 2001” ( 2003).
95 É importante frisar que a prioridade na educação era dada ao ensino fundamental e não ao ensino superior:
“dar prioridade ao Ensino Fundamental. Esta era a primeira diretriz” (explicou Jocimar Archangelo em entrevista á autora em 01 de outubro de 2003). O ensino fundamental passou a dar acesso a 97,5% (conferir dado e ano) das crianças entre 7 e 14 anos. No segmento de 1ª a 4ª série a expansão entre 1994/1999 foi de certa de 4,7%, no entre 5ª e 8ª série expandiu-se 27% no mesmo período. No ensino médio a expansão foi vertiginosa no mesmo período: 57%. (Souza, 1999b).
Provão e o sistema de avaliação e informação a que ele está ligado97, estariam de acordo com a filosofia da reforma administrativa em curso98. De acordo com o ex-Ministro da Educação Paulo Renato Souza,
o que nós pretendíamos na Educação era descentralizar as ações, estabelecer uma política de cooperação com os estados e os municípios e reservar ao governo federal não o papel de executor, mas o papel de formulador da política, de orientador da política e da entidade que estabelece normas, inclusive do ponto de vista da distribuição eqüitativa dos recursos. Então, ao governo federal é reservado, claramente, um papel estratégico de orientação do sistema. Isso em geral, em relação à educação. A partir daí derivaram muitas medidas de descentralização, o próprio FUNDEF [Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério99] e, em todas as ações, nós sempre tínhamos como orientação não realizar diretamente, mas induzir os demais agentes a realizar. Eu acho que tivemos muito êxito nesse aspecto. Isso foi uma coisa muito clara, (...) e isso foi seguido ao longo do tempo. Então, o governo federal [agiu] sempre como um orientador100.
Esse novo papel do Estado brasileiro com relação à educação se confirma, ainda, em um relatório de avaliação das políticas públicas educacionais ao final dos oito anos do governo FHC: “o Ministério da Educação procurou liderar as transformações do sistema de educação de nosso país, evitando desenvolver diretamente as ações educativas, promovendo
96 Ver Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Brasília : Presidência da República / Câmara da
Reforma do Estado, nov. 1995
97 Analisados no Capítulo 4.
98 Confirmado por Bresser Pereira em entrevista em 10 de dezembro de 2003. Como disse ele “eu entendo que
tenha tudo a ver [com a Reforma Gerencial], ainda que eu nunca tenha, quer dizer, eu não fui consultado quando pela Maria Helena e pelo Paulo Renato, quando fizeram o Provão, mas digamos, está de acordo com toda a filosofia da Reforma da Gestão Pública” .
99 Nota da autora: O FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério) foi instituído pela Emenda Constitucional n.º 14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei n.º 9.424, de 24 de dezembro do mesmo ano, e pelo Decreto nº 2.264, de junho de 1997. O FUNDEF foi implantado, nacionalmente, em 1º de janeiro de 1998, quando passou a vigorar a nova sistemática de redistribuição dos recursos destinados ao Ensino Fundamental. Segundo o MEC “A maior inovação do FUNDEF consiste na mudança da estrutura de financiamento do Ensino Fundamental no País(1ª a 8ª séries do antigo 1º grau), ao subvincular a esse nível de ensino uma parcela dos recursos constitucionalmente destinados à Educação. A Constituição de 1988 vincula 25% das receitas dos Estados e Municípios à Educação. Com a Emenda Constitucional nº 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da arrecadação global de Estados e Municípios) ficam reservados ao Ensino Fundamental. Além disso, introduz novos critérios de distribuição e utilização de 15% dos principais impostos de Estados e Municípios, promovendo a sua partilha de recursos entre o Governo Estadual e seus municípios, de acordo com o número de alunos atendidos em cada rede de ensino”. Disponível em http://www.mec.gov.br/sef/fundef/funf.shtm; Acesso em 20 de fevereiro de 2004.
sua execução pelos estados, pelos municípios, pelo Terceiro Setor e pelas próprias escolas”. (Avaliação e Informação como Instrumento de Política Pública, 2002, p.2) 101.
Agora, explicitada a mudança no papel do Estado com relação a educação, cabe entender que essa reorientação que ocorre no período é essencial, de um lado, para se compreender o diagnóstico do novo governo e, de outro, as políticas pensadas para a educação superior neste cenário no qual o Estado passa a ser não apenas um provedor, mas, sobretudo, um orientador do sistema, que não realiza diretamente, porém induz os demais agentes a realizar. Tinha-se, ainda, como pressuposto, que havia uma escassez de recursos do Estado para se promover a expansão do ensino superior predominantemente pelo setor público e que, portanto, seria necessária uma forte parceria com o setor privado e com a sociedade civil organizada (Cardoso, 1994; Souza 1999 c). Entretanto, como notava, à época, o próprio ex-Ministro da Educação, expandir o ensino superior com qualidade contando com parceiros que, conforme diagnosticado por ele próprio, tinham como característica uma qualidade discutível, não era missão simples (Souza, 1999c). Para isso, seria necessário montar toda uma estrutura que propiciasse a expansão sem perda da qualidade, o que direcionou uma série de medidas relacionadas à avaliação. Entretanto, antes de chegar nelas e, especialmente, no instrumento de avaliação que é o foco deste trabalho, o Provão, passa-se por uma exposição do diagnóstico que o governo FHC tinha do ensino superior quando do início do seu governo para, posteriormente, compreender-se as medidas que utilizou para tentar alcançar seus objetivos.
Primeiramente, a necessidade de expansão era tida como premente diante do valor estratégico que se dava à educação no governo102. Neste cenário, tendo-se em conta que o
101 Sampaio (2000) , ao tratar das relações que os Estados estabelecem com os setores de serviços essenciais da
sociedade, e pensando especialmente na relação dele com os sistemas de ensino superior, coloca que “essa relação pode ser expressa como um continuum que compreende desde o papel de FINANCIADOR, direto e indireto, MODELADOR, quando disciplina modelos e formatos com objetivo de dar organicidade ao setor, até o papel de FISCALIZADOR do funcionamento do sistema no provimento de um bem público, detalhando normas legais e procedimentos burocráticos” (2000, p.120, grifos da autora). Ela afirma que o Estado, no caso do Brasil, em sua relação com o sistema de ensino superior, “por meio do Ministério da Educação e do Desporto e órgãos administrativos assessores, desempenhou – e desempenha – basicamente três funções: financia o segmento público federal; propõe, como sempre, o modelo de ensino superior que pretende dar organicidade ao sistema em seu conjunto; e fiscaliza, por meio de diferentes órgãos consultivos e deliberativos, o funcionamento do sistema segundo as normas estabelecidas”(2000, p.120). Segundo ela, ainda, pode-se identificar, ao longo da história do ensino superior no país, períodos em que o Estado privilegiou mais uma dessas funções do que outras. Em nota de rodapé, Sampaio acrescenta que o financiamento do sistema de ensino superior no Brasil, ocorre por meio de recursos federais e estaduais no setor público e por meio de recursos privados, por meio de mensalidades pagas pelos estudantes, no estabelecimentos não oficiais. (Sampaio, 2000).
102 A meta de expansão para o ensino superior no Brasil foi exposta alguns anos depois no Plano Nacional de
Educação (PNE) em 2000, com a inclusão de 30% dos jovens de 18 a 24 anos no sistema de ensino superior. Hoje são aproximadamente 9% (2.100.000) (ENC 2003 – Resumo Técnico, 2003).
sistema de ensino superior era extremamente modesto para as dimensões e necessidades do país (Souza, 2003 b), a prioridade era expandir: “em 1995, o grande desafio em relação ao ensino superior era garantir a expansão e a diversificação do sistema com a qualidade necessária” (Avaliação e Informação como instrumento de Política, 2002, p.15). Contudo, para que a expansão se desse, era necessário mudar a regulação, ou melhor, flexibilizar, desregulamentar. Como disse o ex-Ministro da Educação:
O sistema estava “engessado”, do ponto de vista da regulação, (...) o sistema não se expandia, havia uma forte demanda reprimida pela expansão e nós pretendíamos algum tipo de desregulamentação. Mas nós também pretendíamos que essa desregulamentação não fosse absoluta e não viesse sem um processo de avaliação. Então, em relação ao ensino superior, claramente, a orientação foi criar um sistema de avaliação e estabelecer normas mais flexíveis para a regulação do setor, de forma que ele pudesse se expandir. O exemplo mais clássico é o dos Centros Universitários103.
Logo, percebia-se a necessidade de um sistema de avaliação para acompanhar a desregulamentação e o processo de expansão do ensino superior de modo a garantir a manutenção e melhoria da sua qualidade: “nosso desafio era garantir um maior grau de homogeneidade e, ao mesmo tempo, permitir sua expansão [do ensino superior] rápida para atender nossas necessidades de desenvolvimento104.” (No caminho da qualidade na Educação, 2002, p.19). Pretendia-se, também, que, à medida que surgissem novos cursos, aqueles de má qualidade desaparecessem, melhorando, então, o conjunto105 (Souza, 1999a).
A heterogeneidade do sistema dizia respeito ao fato de que se tinham instituições de ensino com níveis muito diferentes de qualidade: ilhas de excelência, segmentos razoáveis, mas uma grande parte das instituições era muito mal vista pela sociedade (Souza, 1995). Em outras palavras, havia instituições, tanto no setor público quanto no privado, comparáveis às
103 Entrevista concedida por Paulo Renato Souza à autora em 06 de janeiro de 2004.
104 Em Cardoso (1994) foram destacadas as ações da nova administração para criar um sistema de informação e
avaliação educacional. Dentre as metas específicas destacavam-se: “Informatizar o sistema de dados estatísticos educacionais para racionalizar a utilização dos recursos físicos e humanos; implementar um sistema nacional de avaliação das escolas e dos sistemas educacionais para acompanhar a consecução das metas de melhoria da qualidade do ensino; implantar um sistema de avaliação das universidades brasileiras, de forma a estimular a produção acadêmica coletiva e individual dos professores(...); divulgar amplamente os resultados do sistema nacional de avaliação”. (Avaliação e Informação como instrumento de política publica, 2002, p.3).
105 Como defendeu Archangelo “eu acredito muito que a quantidade propicia melhor qualidade. Se tivermos um
milhão de pessoas para fazer um determinado tipo de curso, provavelmente vá tirar ali um maior número de pessoas com boa qualificação do que se tivesse cem mil. Este crescimento me parece muito importante” (entrevista em 09 de outubro de 2003).
melhores do mundo, porém o sistema como um todo não era competitivo (Souza, 2003 a). Como declarou Souza, “nós tínhamos no ensino superior brasileiro, coisas de primeiro mundo e coisas de quarto mundo! O problema do ensino superior brasileiro não era a má qualidade, era a heterogeneidade na qualidade106”.
A questão da qualidade se agravava, segundo ele, no setor privado, onde se concentrava, e ainda se concentra, a maior parte dos estudantes. Em 1995, o diagnóstico era o de que “60% de todos os alunos universitários de graduação freqüentam instituições privadas, boa parte delas de qualidade altamente discutível” (Souza, 1995). Assim, havia um “enorme clamor nacional contra o ensino privado de má qualidade” (2003 a). Muitas dessas instituições, principalmente as que deveriam se incluir na categoria “particular” em sentido estrito (possibilidade criada posteriormente pelo Ministro Paulo Renato Souza), foram criadas
majoritariamente em um momento no qual o modelo para a expansão do sistema dava-se por meio de entidades comunitárias e se proibiam entidades com fins lucrativos, mas como as
regras não as comportavam, originou-se um sistema com distorções incríveis107. O resultado desse processo é que grande parte dessas instituições se beneficiara de um sistema de privilégios108, cartorial, com benefícios fiscais intermináveis (sob a máscara de serem instituições sem fins lucrativos), e hoje são organizações familiares, organizações tradicionais atrasadas (estrutura empresarial e organizacional atrasada) e que ganharam muito dinheiro na base da reserva de mercado109. Além da qualidade discutível, têm pouca participação da comunidade acadêmica e muitas das suas decisões são baseadas quase que exclusivamente na lucratividade (escolha dos cursos, locais de funcionamento, número de alunos por turma etc.)110.
No caso do setor público, que, segundo o governo, contava com algumas das melhores instituições do sistema, o problema não era primordialmente a qualidade, mas a burocracia, o corporativismo, o alto custo e a ineficiência no uso do recurso público (No caminho da qualidade na Educação, 2002, p.3; Bresser Pereira, 2000). Além do mais, a
106 Entrevista em 06 de janeiro de 2004.
107 Entrevista concedida por Paulo Renato Souza à autora em 06 de janeiro de 2004.
108 Em entrevista em 06 de janeiro de 2004, Paulo Renato Souza comentou que “então se pegamos os grandes
empresários da educação brasileira, são donos de entidades sem fins lucrativos”.
109 Entrevista concedida por Paulo Renato Souza à autora em 06 de janeiro de 2004.
110 Conforme mencionou Souza (1999 c), a iniciativa privada “só se fixa onde o poder de compra é maior,
orientando-se por essa lógica também na hora de oferecer a formação, o que explica sua concentração nas regiões metropolitanas e a oferta de poucos cursos [ i.e. pouca variedade de cursos] com maior procura”.
universidade pública brasileira estaria marcada pela idéia do monopólio111, não seria competitiva em termos de qualidade, tanto nacional quanto internacionalmente, e viveria uma crise de legitimidade perante a sociedade (Bresser Pereira, 2000). De acordo com Paulo Renato Souza, as instituições tradicionais consideravam-se de elite e não queriam ser cobradas por resultados112.
Assim, na perspectiva do governo, era necessário que se mexesse no sistema de educação superior e o papel do sistema de avaliação seria importante para, de um lado, “servir de base para o processo de credenciamento de instituições, permitindo a expansão do ensino superior em bases sólidas e objetivas; e [de outro] promover uma mudança significativa na parte ruim desse ensino, tornando-o mais homogêneo em termos de qualidade”. (Souza 2003a).
Enuncia-se aí, com a idéia de credenciamento das instituições, a necessidade de informações sobre o sistema, fundamental para se ter noção da sua qualidade. E havia, justamente, a percepção de que faltavam informações objetivas que pudessem aferir as discrepâncias do sistema de ensino superior e estimular a sua diminuição (Avaliação e Informação como instrumento de política pública, 2002, p.3), principalmente de informações objetivas acerca da qualidade dos cursos de graduação113. Apesar dos vários indicadores que eram utilizados, como número de professores, alunos, funcionários, quantidade de pesquisa, entre outros, percebia-se a falta de um indicador que propiciasse um conhecimento sobre a
qualidade do sistema de modo rápido e claro, que não deixasse dúvidas e margem para interpretações subjetivas, e por fim, que efetivamente apontasse para a aprendizagem: “o que interessa saber é, finalmente, o que o aluno apreendeu”(Souza, 1995). Para Souza (1995), era
necessário contar com o “resultado de exames dos alunos que permitam uma medição simples e objetiva desta variável essencial à avaliação dos cursos de graduação”.
Ainda, a necessidade de informações objetivas sobre o sistema de ensino superior e a sua qualidade, segundo Souza, era ligada a outro problema então diagnosticado: a pressão política, o lobby, a formação de cartéis e outros injustos benefícios a instituições de má
111 De acordo com Bresser Pereira, em entrevista em 10 de dezembro de 2003, “porque o Estado é por definição
monopolista, isso é muito importante. Então uma entidade que é puramente estatal, que eu chamo de exclusivamente de Estado, ela é por definição monopolista”. Ainda, segundo ele “mas por que a universidade estatal é incompatível com uma universidade autônoma e competitiva? Porque uma universidade estatal é uma universidade de funcionários públicos” (Bresser Pereira, 2000).
112 Entrevista em 06 de janeiro de 2004.
113 “No ensino superior a situação era ainda pior. As informações sobre o sistema, a cargo da Secretaria de
Ensino Superior, apresentavam enormes lacunas, além de uma defasagem que as tornavam inúteis para efeitos de formulação de políticas. A avaliação sistemática do ensino de graduação era inexistente”. (Avaliação e Informação como instrumento de política publica, 2002, p.3)
qualidade muito presentes no mercado educacional brasileiro114. Era, assim, essencial estabelecer um sistema de indicadores que pudesse oferecer um contraponto objetivo às enormes pressões políticas para a transformação de instituições de ensino superior em universidades (Souza 2003a). Segundo ele,
A febre por transformação de faculdades em universidades, que vem assolando o país, constitui-se numa tentativa de ganhar a autonomia garantida pela Constituição e com isso a possibilidade de livrar-se da supervisão governamental e de expandir quase sem limites os seus cursos de graduação. O poder público precisa contar com instrumentos objetivos de avaliação para coibir os abusos e proteger a população contra a verdadeira exploração que, infelizmente, ocorre em muitas instituições (Souza, 2003 a).
A formação de cartéis, com reservas territoriais de mercado e constituição de “cartórios” com poder de emitir diplomas de ensino superior, por prazo ilimitado e sem avaliação de qualidade era uma preocupação central (2003 a). Diagnosticava-se que o sistema de credenciamento de instituições e de autorização de cursos era burocratizado e não se tinha instrumentos para que se tomassem decisões com critérios objetivos. (Avaliação e Informação como instrumento de Política, 2003). Além disso, como o processo de credenciamento de novas instituições era burocrático e cartorial, isso gerava um sistema sem competição e de baixa qualidade, com reservas de mercado que significavam enormes lucros para os empresários da educação. E como o credenciamento de instituições e de autorização de cursos estaria sob a responsabilidade do Conselho Nacional de Educação (CNE), que passava a funcionar como uma espécie de agência do Estado na regulação do sistema (Nunes, 2002), “uma avaliação objetiva da graduação [é] condição indispensável para que o novo CNE evite