O ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL

Esta corrente enfatiza os mecanismos que permitem a regulação interna das interações sociais dentro de redes e seus efeitos nas crenças e preferências dos indivíduos. A abordagem neoinstitucional parte do princípio de que, embora os acordos corruptos não possam ser realizados por meio de sanções legais, várias regras informais e verbais, cláusulas contratuais e convenções podem regular o intercâmbio vicioso entre o agente e o corruptor, criando uma rede paralela com mecanismos de governança próprios, que rotinizam e institucionalizam a corrupção.

Parte do que foi dito no item anterior (enfoque cultural) define a perspectiva neoinstitucional. O conceito de barreiras normativas pretende, precisamente, dar conta do quadro institucional informal em que ocorrem as trocas entre agente e corruptores. Nesse contexto, as reformas anticorrupção voltam-se às estruturas ocultas de governança que regem

28 _{Diz a autora, refutando as hipóteses funcionalistas e referindo-se ao caso italiano: ―Especialmente políticos de}

negócios parecem surgir em tempos de transformação dos partidos políticos, especialmente na crise dos partidos de massa. O aumento da corrupção não parece estar relacionado à substituição de uma classe política burguesa por outra formada pelas classes mais baixas, mas sim com a influência em declínio de uma classe política (muitas vezes de origens trabalhadora) com motivações ideológicas fortes e a entrada na política de um grupo (da classe média), que acredita que a política não é nada mais do que um negócio como qualquer outro‖ (DELLA PORTA, 1996, p. 25). Não dispomos de dados sobre a formação dos partidos no Brasil que permitam a mesma análise sobre o caso brasileiro.

esses intercâmbios. Sem isso, o que se tem são ações pontuais, que desmantelam um nó da rede de corrupção, mas não a rede como um todo: ―Somente quando as regras oficiais são complementadas por instituições, iniciativas de baixo para cima, tendem a produzir os resultados e tornar a regulação anticorrupção mais eficaz‖ (VANNUCCI, 2015, p. 2).

Os acordos corruptos não podem contar com a regulação legal. Por definição, eles acontecem no campo da incerteza, do segredo, da falta de transparência. A relação agente- corruptor pressupõe a possibilidade constante de quebra de confiança. A lógica de maximização individual dos ganhos coloca os sujeitos em um jogo em que cada um pode, a qualquer momento, tentar tirar melhor proveito do esquema. Nesse cenário de natureza hobbesiana, a autossustentação de redes de corrupção seria inviável. Assim, o intercâmbio corrupto é regulado por regras informais e não escritas, mecanismos de fiscalização, cláusulas contratuais e convenções com incentivos e sanções a elas vinculados que, paulatinamente, imprimem forma e estabilidade aos terrenos em que essas práticas ocorrem. Os impactos dessa ―evolução‖ são culturais, sociais e econômicos: barreiras morais contra a corrupção são fragilizadas e são criadas novas e mais rentáveis oportunidades de negócios ilícitos, em bases de negociação mais seguras para os envolvidos.

Uma vez que certa textura organizacional e ―adaptação cultural‖ à corrupção se desenvolveu, os códigos informais e as estruturas de governança proporcionam mecanismos internos de estabilidade e de fiscalização de negócios ilegais em áreas específicas da atividade pública, reduzindo a incerteza entre parceiros em relacionamentos que aparecem mais lucrativos e menos moralmente censuráveis. Esta coevolução de incentivos e valores culturais, por outras palavras, é uma via de mão dupla: o patrimônio da corrupção no passado produz retornos crescentes nos períodos subsequentes, fornecendo normas informais, aprendizado de habilidades especializadas, escudos organizacionais e outros mecanismos de proteção contra intrusão externa pelas autoridades e fricção interna entre atores corruptos (Della Porta e Vannucci, 2012, 219-22). Ao longo do tempo, a prática informalmente regulamentada de corrupção influenciam outras variáveis econômicas e culturais, pois neutralizam barreiras morais e criam oportunidades mais rentáveis, enraizadas em procedimentos formais e processos decisórios. (VANNUCCI, 2015, p. 19)

Na rede de corrupção operam mecanismos de controle que vão desde a já mencionada internalização de normas (fonte de sentimentos como culpa e sofrimento psíquico ou de orgulho e senso de dever) a sanções relacionadas aos códigos de conduta endógenos. Entre as ameaças possíveis está o ostracismo e, por conseguinte, a exclusão do ―mercado de oportunidades‖ da corrupção. Se as normas em questão são compartilhadas pelos partners, há mais lealdade e confiança, menos mecanismos de controle, e o benefício (ou ausência de

custo) moral da corrupção é ampliado. Vale notar que o grupo, assim, como afinidades ideológicas, étnicas, religiosas e políticas, podem funcionar como valor e referencial de lealdade alternativo ao Estado ou à coisa pública. O sentido de comunidade tem, portanto, um lugar destacado: quanto mais esse senso de comunidade se distancia do ―público‖ – ou, dito de outra forma, do Estado como suposto representante do interesse comum –, e quanto mais os valores entre o Estado e as comunidades específicas forem incongruentes, mais frágeis as barreiras subjetivas contra a corrupção: ―a troca corrupta pode ser julgada como funcional para a realização de propósitos de longo prazo de atores e organizações (especialmente partidos políticos com uma forte orientação ideológica) com os quais o agente e/ou corruptor se identifica ou é inclinado altruisticamente‖ (VANNUCCI, 2015, p. 20).

Filgueiras (2008) considera que a abordagem neoinstitucional está tão imersa no paradigma econômico quanto o enfoque cultural do ―custo moral‖. Para ele, houve uma ―colonização‖ da teoria política pela linguagem econômica, limitada à lógica do cálculo de custos e recompensas, ao jogo entre meios e fins, que se reflete na teoria da corrupção. A ênfase nos sistemas de incentivo e o alicerce na teoria econômica são vistos pelo autor como pontos em comum entre as abordagens neoinstitucionalistas e a teoria da modernização: ―ao considerar apenas os sistemas de incentivo, a teoria política abandona uma perspectiva moral do problema da corrupção‖ (FILGUEIRAS, 2008, p. 304).

Parece-nos, entretanto, que essa última crítica é injusta, se considerados esforços como o de Vannucci de ampliar o conceito de ―custos morais‖ para a noção mais relacional e intersubjetiva de barreiras normativas. Para Vannucci, o enfoque neoinstitucional pode e deve ser articulado com uma abordagem macro, observando a distinção entre ações individuais e suas consequências sociais, as condições facilitadoras e os efeitos coletivos das práticas irregulares. Isto porque ―a configuração mais ou menos estável de regras informais e de mecanismos de execução pode regular os padrões de corrupção sistêmica, tornando seus equilíbrios mais resistentes às reformas políticas e ao processo judicial‖ (VANNUCCI, 2015, p. 5). Uma política anticorrupção eficaz levaria em consideração esses processos evolutivos, desestimulando o engajamento individual em negócios ilícitos por meio de várias frentes: desmantelamento das redes de corrupção e suas estruturas organizativas; diminuição das oportunidades de ganhos; desincentivos materiais; reforço social à ideia de ―integridade‖ (reconhecimento versus estigma); barreiras morais; estímulo à formação de forças anticorrupção na arena política (―um forte movimento anticorrupção vindo de baixo‖); canalização da pressão da opinião pública para a integridade (VANNUCCI, 20015, p. 24).

Desse modo, o autor destaca a importância da consciência, crítica e resistência contra a corrupção por parte da sociedade civil. No horizonte ético, está o resgate de um conceito de ―público‖ e de ―bem comum‖.

Nos últimos anos, os movimentos sociais que denunciam práticas cleptocráticas, políticos corruptos e empresários, desenvolveram um quadro explicativo radicalmente diferente. Consequentemente, também o conjunto de ferramentas políticas ampliou. A luta contra a corrupção é um componente básico de um esforço mais amplo dos cidadãos para se opor à deterioração da qualidade dos processos democráticos. Para aumentar a resistência contra a corrupção, é necessário restabelecer ou descobrir novos mecanismos de responsabilização e transparência que permitam um controle mais eficaz dos cidadãos sobre os governantes. Isto implica a revitalização de uma concepção de política não pretendida como uma técnica, mas como uma contribuição para a realização do bem comum. Experiências e experimentos que aumentam as oportunidades de participação dos cidadãos nas políticas públicas, nas fases de formulação, tomada de decisão e implementação, aumentam a informação disponível ao público, difundindo uma ampla consciência e conhecimento que na concepção "tecnocrática" da política são - por crenças ideológicas ou "má conduta intencional" - mantidas ciosamente escondidas. (VANNUCCI, 2015, p. 25)

A prevenção e controle da corrupção, portanto, precisa fugir do âmbito burocrático e estatal e estender-se à sociedade civil, incluindo a mídia e outras instâncias de representação e ação, como ONGs e movimentos sociais. Torna-se central, na qualificação dos processos democráticos, a ideia de accountability – mecanismos de fiscalização, controle e responsabilização, por parte dos cidadãos, sobre as ações dos seus representantes (ANASTASIA, SANTANA, 2008, p. 307).

Tomando emprestada a definição de democracia de Bobbio mencionada anteriormente, Anastasia e Santana (2008) lembram que as instituições políticas precisam organizar as condições requeridas para o exercício da responsividade e da responsabilidade do poder público (ANASTASIA, SANTANA, 2008, p. 308). O conceito de accountability, segundo a sistematização das autoras, pressupõe: a capacidade dos cidadãos de inscreverem suas demandas na agenda pública; dos representantes eleitos de traduzirem tais demandas em políticas públicas; da burocracia estatal de converter estas políticas em resultados; dos governados de avaliar tais resultados e atribuir responsabilidades aos governantes por suas ações ou omissões (ANASTASIA, SANTANA, 2008, p. 309).

Há, portanto, o princípio de que a participação direta melhora a qualidade da democracia, incorrendo em mais transparência e contribuindo para o controle da corrupção.29 Para além do processo eleitoral, a accountability seria aprimorada pelo treinamento oferecido pela participação de base, ―capacitando os cidadãos a avaliar a conexão entre as esferas pública e privada e a intervir no desempenho dos representantes, estimulando com isso o refinamento das instituições‖ (GRIGOLI, 2014, p. 122).

[...] as instituições políticas devem estar organizadas de forma a possibilitarem o exercício continuado do controle dos governantes pelos governados, transformando a democracia, para a maioria dos cidadãos, em um jogo interativo, jogado em múltiplas arenas e em contextos decisórios contínuos. Isso requer, ademais dos mecanismos de accountability horizontais (checks and balances), a institucionalização de instrumentos que facultem o exercício do controle público (accountability vertical) dos governantes pelos governados nos interstícios eleitorais, como, por exemplo, as Comissões de Participação Popular, as casas legislativas, ou os Conselhos Temáticos de Políticas Públicas, vinculados ao Poder Executivo (ANASTASIA e SANTANA, 2008, p. 311).

As autoras enxergam a corrupção em uma dupla face, como expressão e consequência de déficits democráticos e de representatividade, num processo circular em que a presença desses déficits leva à corrupção, esta os acentua e assim sucessivamente. Desse modo, na dinâmica democrática, o impacto da corrupção é ainda mais grave que seus efeitos econômicos, ao corroer as bases da confiança, vulnerabilizar os fundamentos legítimos de participação e banalizar a ideia de interesse comum, gerando uma visão cínica do espaço público (ANASTASIA e SANTANA, 2008, p. 309). No mesmo caminho, Avritzer e Costa (2004) e Avritzer (2008) sublinham que a corrupção corrói não apenas a forma de governo (dimensão institucional), mas também a esfera pública (dimensão discursiva) e sua função de mediação entre o Estado, o sistema político e o mundo da vida. Nessa perspectiva, a atual descrença nas instituições políticas e democráticas no Brasil estaria relacionada tanto à insatisfação com políticas sociais e econômicas quanto com a percepção de que a ―classe

29 _{TRANJAN (2016, p. 36) afirma existir uma perspectiva normativa sobre a ―participação cidadã‖ no Brasil.}

Segundo o autor, ―há uma estreita literatura que continua a esperar que a participação dos cidadãos irá transformar radicalmente as instituições representativas, fazendo-as mais verdadeiramente democráticas. Essa visão, baseada em uma postura normativa acerca da superioridade da participação direta em comparação a outras formas de participação, escolhe ignorar o fato de que inciativas nesse sentido ocorrem no Brasil há 30 anos e ainda não há qualquer sinal de que resultaram em uma mudança profunda no sistema representativo. [...] O impacto da participação cidadã na tomada de decisões públicas é uma questão mais empírica que normativa: pode ou não promover profundas mudanças em uma sociedade – assim como pode ou não melhorar a qualidade das instituições representativas. [...] Os mecanismos para participação direta de cidadãos devem ser tratados como espaços representativos adicionais. Partindo dessa premissa, pesquisadores devem examinar o que de fato esses mecanismos fazem, como desafiam, complementam ou reforçam a instituição política vigente e seus processos.‖

política‖ (materializada nos partidos e nos representantes eleitos) trai a prerrogativa de representar os interesses dos cidadãos. Tanto em Filgueiras (2009) quanto em Vannucci (2015) e Avritzer e Costa (2004), a saída remonta a Habermas, aludindo a processos deliberativos e à construção de consensos sobre o bom governo:

[...] essas significações são derivadas de um processo hermenêutico realizado na esfera pública, de acordo com consensos normativos estabelecidos deliberativamente, os quais definem conteúdos substantivos de valores – no plano da moralidade política – e sua contraparte normativa da corrupção. (FILGUEIRAS, 2009, p. 398).

A concepção de democracia deliberativa de Habermas (1997) pode ser interpretada como uma tentativa de dissolver a contradição básica entre o modelo republicano da vontade geral (interesse público) e o liberal (centrado no interesse privado). O autor parte do princípio de que as decisões políticas não podem ser situadas no Estado, mas tomadas por aqueles que estão submetidos a elas, por meio de debates públicos entre cidadãos autônomos e iguais (GRIGOLI, 2014, p. 119). Fundamentada na ética do agir comunicativo, a democracia deliberativa habermasiana pressupõe que a racionalidade – através da escolha pública dos melhores argumentos – pode construir consensos democráticos. Em uma abordagem mais tardia, Habermas se aprofunda na institucionalização dos processos pelos quais tais consensos podem ser construídos, e define critérios e procedimentos para o diálogo público. A democracia e as regras do jogo democrático são (ou devem ser) uma construção social e coletiva. O pressuposto básico desse modelo é a possibilidade de que todos que possam estar implicados no tema em questão tenham as mesmas chances de opinar, a partir do acesso às mesmas informações e sem risco de repressão ou sanções.

Segundo Grigoli (2014), o modelo deliberativo se fortaleceu no Brasil após o fim da Ditadura Militar. Com a transição democrática, houve ―a formação e o fortalecimento de movimentos sociais e experiências associativas em torno de questões ligadas a gênero, etnia, infância e juventude‖ (GRIGOLI, 2014, p. 116). No caso do Brasil, entretanto, a democracia participativa e deliberativa gerou um impasse: o modelo de participação institucional implementado nas últimas décadas, sobretudo nos governos oriundos da esquerda, entrou em crise. Ao mesmo tempo, alardeia-se a crise da democracia representativa com a descrença nos partidos, mas a esperança continua sendo depositada, em parte, na moral de um representante que irá restabelecer a integridade do sistema (isto será visto nos discursos dos grupos de protesto pesquisados).

Por fim, uma última observação. Embora a dimensão moral e a ética pública sejam consideradas na abordagem neoistitucional, permanece uma lacuna apontada por Filgueiras (2008): a dos valores e traços culturais que compõem a própria ideia de corrupção. Para o autor, a consequência da abordagem econômica é ―a naturalização do conceito de corrupção pela lógica dos interesses e de seus equivalentes funcionais delimitados pelo Direito‖ (FILGUEIRAS, 2008, p. 305). Acrescenta-se a isso a importância da dimensão discursiva de noções como ―bem comum‖ e ―interesse público‖, o que significa pensar esses conceitos como construções políticas e sociais. Abordaremos estas questões no capítulo a seguir, tratando a corrupção como ―objeto do discurso‖ – agora entrando, finalmente, na análise do caso brasileiro.