O marco legal do setor brasileiro de microfinanças

A grande expansão que o setor de microfinanças vem experimentando nos últimos anos no Brasil comprova o quanto a prática do microcrédito se tem mostrado atrativa para segmentos do setor financeiro e para os atores públicos e privados interessados no fomento do desenvolvimento local. Esse mesmo crescimento demandou uma intervenção governamental no sentido de regulamentar o setor, atribuindo a este um marco legal mais específico possível e, simultaneamente, viabilizar o crescimento do setor, propor diretrizes e implementar um modelo considerado como mais adequado pelo Governo Federal.

A constituição de um marco legal adequado aparece como um elemento fundamental para que as microfinanças cresçam e atendam às emergentes demandas por financiamento dos microempreendimentos, uma vez que a legislação vinculada a esse marco tem a capacidade e a funcionalidade de fornecer as diretrizes e os limites para o desenvolvimento das políticas públicas. A regulamentação vigente do setor não restringe inteiramente a participação dos atores, mas estabelece vias privilegiadas, apontando preferências por alguns caminhos, em detrimento de outros.

A regulamentação do setor de microfinanças também é responsável por atribuir funcionalidades específicas aos atores que o integram. A distribuição de papéis é

fundamental para o estabelecimento de um ambiente de especialização das instituições em cada uma das atividades necessárias ao funcionamento do setor.

Esse processo de especialização é, em princípio, favorável à profissionalização das instituições, o que tende a aumentar a eficiência dos serviços e a otimizar a operação de microcrédito. Evidentemente, essa “funcionalização” das instituições deve ocorrer paralelamente a uma política que fomente a articulação entre elas, de modo que se possam combinar serviços eficientes com ações integradas. A distribuição de funções visa também contemplar as diferentes perspectivas, pois convivem dentro do setor iniciativas de diferentes objetivos e metas, que precisam ter regulamentações específicas e um atendimento diferenciado pelas políticas públicas de desenvolvimento das microfinanças.

No Brasil, a regulamentação mais geral foi efetivada por meio de Medidas Provisórias, em especial a de nº 1.894-19, de 29 de junho de 1999, e, posteriormente, a MP nº 1.958-25, de 9 de dezembro de 1999, que, em fevereiro de 2001, foi transformada na Lei nº 10.194. Esses instrumentos legais fixam muito claramente as diretrizes a serem tomadas pelo Governo na política de desenvolvimento das microfinanças no País, uma vez que determinam as instituições que teriam acesso aos programas de fortalecimento do setor.

O Banco Central do Brasil – BACEN, também tem um papel importante na constituição do marco legal, já que é o órgão responsável pela regulamentação das instituições de caráter mais eminentemente financeiro, tais como as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor e os Bancos Comerciais. O Normativo do Banco Central de nº 002627, de 03 de outubro de 1999, determina como devem operar e que critérios contábeis devem seguir as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor que vierem a constituir-se, pavimentando a trilha para as iniciativas com fins lucrativos em um setor em que predominam as instituições que têm o superávit apenas como um meio de expansão da sua atuação.

De um modo mais pragmático, o marco legal no Brasil tem sido utilizado para definir que agentes terão acesso aos programas de Governo de fortalecimento do setor e também quais instituições serão isentas das limitações da taxa de juros prevista na lei da usura. Cabe, portanto, uma análise mais detalhada de como cada modalidade de instituição está sendo contemplada na legislação vigente e a tentativa de delinear os cenários que se

consolidam com as diretrizes e os papéis que vêm sendo estabelecidos pelo Governo Federal.

Uma pesquisa realizada em 2001, pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, identificou a existência de seis modalidades de instituições ou programas que atuam diretamente com a concessão de crédito popular no Brasil. São elas: as Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIPs), as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor, as ONGs (que podem ser subdivididas naquelas que trabalham unicamente com crédito e nas que, além do crédito, oferecem outros serviços), os programas governamentais, as cooperativas e as linhas de crédito especiais dos bancos comerciais. Cada modalidade possui uma natureza e uma funcionalidade específica contemplada de forma singular pelo marco legal instituído para o setor.

A origem das leis e normas que dispõem sobre as instituições é bastante diversificada, existindo material pertinente nas Medidas Provisórias, nos Normativos do Banco Central e nos relatos dos atos do Poder Legislativo, nos âmbitos federal, estadual e municipal.

Pela análise dessa legislação é possível fazer uma avaliação quanto às principais vantagens e limitações de cada tipo de instituição, assim como traçar um perfil do papel a ser desempenhado por cada uma no setor, a partir das diretrizes apontadas pelo marco legal vigente.

Vale lembrar, ainda, que existem outras instituições atuantes no setor de microfinanças, no chamado “segundo piso”, ou seja, no financiamento das instituições que concedem o microcrédito. Essa função tem sido desempenhada principalmente pelos bancos de desenvolvimento e por alguns programas de governo. Esses agentes, no entanto, não serão contemplados nesta análise, por não ofertarem diretamente o microcrédito e por apresentarem uma regulamentação bastante específica e diferenciada. Portanto, as modalidades referidas acima são:

a) ONGs – Organizações Não Governamentais

O setor brasileiro de microfinanças foi iniciado pelas organizações não governamentais, que tiveram também um papel fundamental na consolidação do microcrédito no País, estruturando as primeiras redes e em muito contribuindo para a difusão dessa atividade.

Entretanto, sob a denominação de organização não governamental está agregada uma grande diversidade de instituições, que apenas têm em comum ser de direito privado e sem fins lucrativos. O termo ONG, portanto, é pouco preciso, uma vez que, no senso comum, acabou por ser utilizado para relacionar instituições de naturezas e práticas bastante distintas.

A regulamentação elaborada para o Terceiro Setor foi instituída em 1999, criando uma nova titulação que, para ser obtida pelas ONGs, exige uma série de adaptações. O título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público, criado pela Lei nº 9.790, de 23 de março de 1999, foi posteriormente contextualizado no setor de microfinanças pela Medida Provisória nº 2.089-23, de 27 de dezembro de 2000, e pela Lei nº 10.194.

Essa legislação colocou as ONGs com o título de OSCIP, em uma posição de ampla vantagem sobre as demais ONGs sem a mesma titulação, ao facultar às instituições contempladas pela Lei nº 9.790 o acesso aos recursos destinados aos programas de fortalecimento do setor e isentá-las da lei da usura. A lei da usura figura no Decreto nº 22.626, de 7 de abril de 1933, que estipula juros máximos de 12% ao ano, consistindo a cobrança de juros usurários em crime contra a economia popular. Esta lei não se aplica às instituições integrantes do Sistema Financeiro Nacional, Sociedades de Crédito ao Microempreendedor e Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público.

O acesso aos recursos foi garantido pelo artigo 3º da Lei nº 10.194. Uma análise detalhada do texto desta lei, no entanto, revela, para alguns juristas, uma certa ambigüidade, uma vez que não há uma definição explícita acerca das sociedades de crédito referidas. Tanto se pode entender que estas seriam unicamente as SCMs quanto se pode interpretar que qualquer ONG de crédito que tenha como objetivo social exclusivo a concessão de crédito ao microempreendedor poderia estar contemplada pela lei.

Na Medida Provisória nº 2.089-23, responsável pela isenção da lei da usura, a situação se repete, não havendo também uma clareza quanto à natureza das sociedades de crédito mencionadas. Existe, no entanto, um consenso de que as ONGs estariam enquadradas na lei da usura e não poderiam praticar juros maiores de 12% ao ano, estando, portanto, legalmente, com a sua sustentabilidade bastante comprometida. A prática constatada por esta pesquisa é a de que tem havido uma grande tolerância por parte dos

órgãos fiscalizadores, o que vem permitindo às ONGs cobrar juros acima do limite da lei da usura e assim manter um padrão sustentável de operação.

Um outro ponto a diferenciar as ONGs com e sem titulação de OSCIP está na possibilidade de consolidar os termos de parceria. O termo de parceria é o mecanismo pelo qual a OSCIP se relaciona com o Poder Público, sendo um instrumento exclusivo das OSCIPs. Entende-se que há uma tendência a que cada vez mais as relações entre Estado e Terceiro Setor sejam estabelecidas preferencialmente pelo termo de parceria, o que levaria as ONGs sem título de OSCIP a serem excluídas de diversos programas do Governo. Até o momento, no entanto, ainda são relativamente poucos os casos em que a preferência por OSCIPs tenha provocado um maior prejuízo às outras ONGs, muito embora essa tendência pareça vir se consolidando progressivamente.

b) OSCIPs – Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público

Desde 1997, o Governo Federal, por meio do Conselho da Comunidade Solidária, vem discutindo um modelo de estruturação para o Terceiro Setor que resulte em um fortalecimento da sociedade civil como um todo (FERRAREZI & REZENDE, 2000). Surgiram, assim, a Lei nº 9.790, aprovada em 23 de março de 1999, e o Decreto nº 3.100, promulgado em 30 de junho de 1999, que estabeleceram a titulação de OSCIPs e o instrumento pelo qual estas se relacionam com o Poder Público: o termo de parceria.

O título de Organização da Sociedade Civil de Interesse Público é concedido pelo Ministério da Justiça por meio de um processo que foi, em um primeiro momento, de acordo com as ONGs consultadas, demorado e restritivo. O surgimento de OSCIPs tem se mostrado mais dinâmico, tendo sido deferidos, até o início de dezembro de 2000, 79 pedidos de qualificação de um total de 454, o que ainda é relativamente pequeno, se for considerada a dimensão total do Terceiro Setor brasileiro.

Uma das possíveis explicações talvez esteja no fato de a legislação estabelecida prever padrões administrativos tradicionalmente públicos para as OSCIPs, obrigando-as a ter uma elevada transparência. O patrimônio de uma OSCIP também deve estar permanentemente relacionado ao interesse público, devendo ser transferido a uma outra instituição, com a mesma qualificação, em caso de dissolução. Outro fator a ser considerado é a obrigação de, após o transcurso de dois anos da lei, as instituições do Terceiro Setor precisarem optar entre o título de OSCIP e a declaração de utilidade

pública, o mesmo valendo para o certificado de fins filantrópicos que, a partir de março de 2001, não poderá mais “coexistir” com o título de OSCIP em uma instituição (FERRAREZI & REZENDE, 2000). Considerando, assim, o rigor administrativo e a possível perda dos títulos e dos benefícios que estes trazem, a transformação em OSCIP talvez não se tenha mostrado tão atraente para muitas das organizações não governamentais brasileiras.

A Lei nº 9.790 serviu também como um divisor dentro do Terceiro Setor ao determinar que as modalidades de instituição poderiam vir a tornar-se uma OSCIP. Todas as associações criadas por órgão ou por fundação pública, cooperativas, partidos políticos e suas fundações, instituições religiosas, organizações sociais e organizações creditícias que tenham quaisquer tipo de ligação com o sistema financeiro nacional estão impedidas de obter a titulação de OSCIP, restringindo-se, assim, o universo de instituições que poderão relacionar-se com o Estado, pelo estabelecimento do Termo de Parceria.

O chamado Termo de Parceria, criado pela Lei nº 9.790, é a relação contratual que pode ser estabelecida entre o Estado e as OSCIPs. Se por um lado as OSCIPs estão submetidas a requisitos legais rigorosos, por outro elas usufruem de exclusividade nos concursos que forem estabelecidos na definição desse termo, o que pode propiciar às OSCIPs acesso à participação em programas dos quais estão excluídas as demais organizações do Terceiro Setor.

No setor de microfinanças, a criação das OSCIPs teve um grande impacto devido à acessibilidade aos recursos destinados aos programas, à isenção da lei da usura e à possibilidade de efetivar o termo de parceria, o que torna a Lei nº 9.790 um dos mais importantes elementos para se compreender o marco legal em implantação no País.

A julgar pela legislação vigente, a titulação de OSCIP seria praticamente a única via pela qual uma ONG poderia operar microcrédito de maneira sustentável.

c) SCM – Sociedades de Crédito ao Microempreendedor

Criadas pela Medida Provisória nº 1.894-19, de 29 de junho de 1999, como a via lucrativa para o setor de microfinanças, as Sociedades de Crédito ao Microempreendedor são disciplinadas pelo Conselho Monetário Nacional e fiscalizadas pelo Banco Central.

Como instituições vinculadas ao Sistema Financeiro Nacional, as SCMs estão sujeitas a muitas das exigências contábeis e operacionais impostas aos bancos comerciais.

A natureza financeira e lucrativa, no entanto, justifica as SCMs serem isentas da lei da usura, consistindo assim em instituições com boa sustentabilidade, uma vez que estão habilitadas a cobrar juros de mercado.

As exigências para as SCMs são de natureza diversa. O Banco Central, por meio do Normativo nº 002627, determinou uma série de parâmetros e os formatos que as SCMs devem ter, estabelecendo, entre outras coisas, um limite mínimo de patrimônio de 100.000 reais, o que inviabilizaria o surgimento de instituições de porte muito reduzido. Até julho de 2000, as SCMs que surgiram operavam no limite mínimo de patrimônio e capital.

As formas de capitalização também foram determinadas no Normativo nº 002627. As SCMs estão aptas a receber recursos de órgãos nacionais e regionais de desenvolvimento, orçamentos estaduais e municipais e fundos constitucionais, o que é viabilizado pelo fato de as SCMs serem consideradas pela Lei nº 10.194 como agentes aptos a receber aplicações de recursos financeiros dos programas de apoio ao setor. Existe, no entanto, uma proibição quanto à possibilidade de captação de recursos do público, o que resulta em um dos principais entraves para a expansão das microfinanças no Brasil.

A participação do setor público nas SCMs também está limitada. Apenas as transferências de recursos pelos meios mencionados são permitidas, sendo assim vetada a participação direta ou indireta do setor público no gerenciamento das sociedades de crédito ao microempreendedor.

Por último, deve-se ressaltar que as SCMs não podem desenvolver outras atividades que não estejam ligadas ao microcrédito, estando, portanto, sua atuação submetida a uma lógica minimalista, na qual o crédito consiste em um fim em si mesmo.

d) Bancos Comerciais – Linhas de Crédito Especiais

Os bancos comerciais têm uma atuação bastante significativa no setor de microfinanças nacional, como o caso do Banco do Nordeste, que abriga o CREDIAMIGO, o maior programa de microcrédito do País.

Como toda instituição integrante do Sistema Financeiro Nacional, esses bancos são fiscalizados pelo Banco Central e estão, evidentemente, livres da lei da usura. A

ausência de discussão sobre o marco legal dos bancos comerciais é justificada pelo fato de a legislação que rege as instituições financeiras tradicionais estar bastante consolidada, permitindo-lhes ofertar um grande número de serviços financeiros.

A participação dos bancos no setor, no entanto, é mencionada na Lei nº 10.194, estando estes agentes financeiros, públicos e privados, aptos a receber os recursos destinados aos programas de fortalecimento do setor.

e) Cooperativas de Crédito

A inclusão das cooperativas de crédito no setor de microfinanças é um tema controverso, uma vez que não há consenso quanto à adequação do tipo de serviços oferecidos por essas instituições ao conceito de microcrédito. Embora muitas cooperativas ofertem crédito em valores reduzidos e com finalidade produtiva, esse serviço está restrito aos cooperados e é apenas uma das modalidades de crédito trabalhadas pelas cooperativas, que, freqüentemente, também operam crédito para o consumo. As organizações cooperativas de crédito são regulamentadas pelo Banco Central e estão isentas da lei da usura, podendo, assim, operar com juros mais elevados.

f) Programas Governamentais

Os programas governamentais que efetivamente operam microcrédito são, em sua maioria, criados e gerenciados pelos governos municipais e estaduais, estando, portanto, seu marco legal vinculado, de modo geral, às leis dos Estados e dos Municípios. A Lei nº 10.194, no entanto, não menciona as iniciativas governamentais de atuação em primeiro piso e não as contempla como possíveis receptoras dos recursos destinados aos programas de fortalecimento do setor.

A partir das iniciativas de apoio institucional e financeiro às Instituições de Microfinanças – IMFs, e da regulamentação da indústria de microfinanças surgiram diversas organizações operadoras de microcrédito, de acordo com as modalidades acima. Uma pesquisa realizada pelo IBAM, com o apoio da Fundação Ford, identificou 110 IMFs operando no Brasil, até novembro de 2000.

Atualmente, a modalidade que mais cresce é a das Sociedades de Crédito ao Microempreendedor, em razão do apoio dos órgãos do Governo Federal, os quais

consideram essa modalidade a mais apropriada para o mercado brasileiro e com maior capacidade de expansão em curto espaço de tempo.

Quais seriam as diferenças entre estas Instituições Operadoras de Microcrédito – IOMs?

As diferenças entre SCMs, ONGs, OSCIPs, programas governamentais e sistema financeiro não são apenas de cunho jurídico. Os atores encontram-se separados, na verdade muito mais pelas visões que apresentam sobre as microfinanças do que simplesmente pela natureza jurídico-institucional que possuem. Embora vários fóruns de debate estejam sendo organizados de forma includente e democrática, permitindo a participação de todos os atores interessados, organizações e parcerias de atores específicos também estão surgindo, agregando aqueles elementos que possuem metas semelhantes.

Uma das diferenças entre IOMs captada pela pesquisa realizada pelo Instituto Brasileiro de Administração Municipal – IBAM, está na integração de serviços ao crédito para gerar um maior impacto na economia local e na qualidade de vida das comunidades atendidas. Embora a atividade do microcrédito tenha, em qualquer enfoque, a capacidade de fomentar o desenvolvimento econômico local em algum grau, não é o objetivo central de muitas das iniciativas estabelecidas no setor de microfinanças.

Os métodos utilizados no processo operacional do crédito e a integração entre concessão de crédito e outros serviços apresentam uma grande variação, conforme os objetivos almejados e a própria natureza da instituição operante. Ainda que a profissionalização e o rigor técnico sejam vistos como algo imprescindível em qualquer modalidade de instituição de microcrédito, os métodos e as exigências podem variar de acordo com a existência, ou não, de uma perspectiva de lucratividade.

A diferença das metas a serem atingidas tem levado ao estabelecimento de duas linhas de atuação e operação do crédito quanto à oferta de serviços de apoio. A primeira possui um caráter minimalista, uma vez que a concessão de crédito se torna um fim em si mesma, não sendo oferecidos outros serviços auxiliares, como capacitação do tomador, comercialização e assessoria, imprescindíveis para uma política mais ampla e eficiente na geração de emprego, trabalho e renda.

A outra linha de atuação integra à concessão de crédito outros serviços, no intuito de que o crédito e os empreendimentos financiados sejam impactantes no ambiente

comunitário, fomentando o estabelecimento de relações entre os atores locais que favoreçam a constituição de uma rede de desenvolvimento econômico local. Esta integração de serviços de apoio à produção pode ser realizada pela própria instituição de microcrédito ou por outras instituições que atuem em parceria com a IOM – Instituição Operadora de Microcrédito.

A maior parte das ONGs desenvolve programas de cunho desenvolvimentista, o que está, de certo modo, previsto, considerando que as ONGs costumam atuar visando a fomentação do desenvolvimento econômico das comunidades.

Os programas governamentais estão gerando um outro tipo de polêmica, pois operam muitas vezes com juros extremamente subsidiados, muito abaixo de mercado, investindo em uma forma que pode ser interpretada tanto como um desenvolvimentismo radical quanto como uma retomada das políticas assistencialistas. A criação do Banco Popular do Brasil, que empresta sem direcionamento e sem assessoria ao tomador, pode ser configurada na segunda hipótese. Porém, a Lei nº 11.110, de 25 de abril de 2005 (Anexo 2), que instituiu o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado – PNMPO, e que está sendo conduzido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES, com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, pode ser considerada um avanço na história do microcrédito brasileiro. Esta Lei considera o microcrédito produtivo orientado, o crédito concedido para o atendimento das necessidades financeiras de pessoas físicas e jurídicas empreendedoras de atividades produtivas de pequeno porte, utilizando metodologia baseada no relacionamento direto com os empreendedores no local