O município como lócus do desenvolvimento no Brasil: os desafios da gestão

Enquanto a teoria do desenvolvimento endógeno mostra importantes benefícios do desenvolvimento a partir do local, a prática mostra faces ainda muito problemáticas da descentralização da administração pública no Brasil. Sem desconsiderar os avanços alcançados até aqui, o estudo e debate dos desafios são fundamentais para que os próprios avanços não se percam.

Muito embora “as iniciativas municipais sejam mais realistas economicamente, mais pertinentes e mais orientadas às necessidades da população local” (ANDION, 2009, p.187), “os resultados práticos desta descentralização ainda estão longe de configurar uma significativa autonomia decisória no âmbito subnacional, notadamente nos municípios” (FILIPPIM e ABRÚCIO, 2010, p.3).

A enormidade de desafios que os municípios enfrentam faz com que a maioria deles tenha um papel pouco relevante nas mudanças de regras do jogo em termos de definição de prioridades, estratégias e mecanismos de desenvolvimento adotados nas diferentes regiões do país. (ANDION, 2009, p.204). Estamos falando de uma descentralização modesta e inacabada, segundo Dowbor (2001) e Ziulkoski (2000), respectivamente. “Ao poder local fica relegado o papel de executor de fragmentos, nem sempre compreensíveis, desses projetos [nacionais]” (FILIPPIM, 2005). O poder público municipal é, em grande medida, mero receptor de recursos para aplicação vinculada em programas federais e estaduais cujo impacto na realidade é desconhecido, o que deixa muitas dúvidas sobre a influência que a administração municipal, dentro dos padrões observados, tem exercido no desenvolvimento local.

Abrúcio e Franzese (2011) apontam que a forma desorganizada como grande parcela dos encargos federais e estaduais acabou sendo assumida pelos municípios, gerou uma série de desajustes fiscais e institucionais, muitas vezes com pouca cooperação das outras instâncias federativas. Segundo Daniel (2001), esse processo contribuiu para a construção de um padrão autárquico de municipalismo onde os prefeitos se tornam os atores fundamentais da dinâmica local, defendendo a autonomia de seu município em um tom de quase isolamento das demais unidades federativas, “ignorando que alguns problemas têm solução apenas em âmbitos mais abrangentes como o microrregional, estadual, ou mesmo federal.” (ABRUCIO e FRANZESE, 2011, p.7).

Boisier (1999) questiona e responde, de forma crítica, como é possível um desenvolvimento sustentado em nações ou regiões marcadas pela desigualdade. Segundo ele, quando as populações que vivem em locais de maior retrocesso percebem a diferença da sua qualidade de vida em relação a dos demais territórios, o processo natural é a migração massiva, de modo que o desequilíbrio (ruim para o local mais desenvolvido) volta a se instaurar.

Boisier (1999) também destaca que os desenvolvimentos locais e regionais dependem criticamente de dois atores-chave: o Estado Nacional e a região (ou o local). A ênfase de Boisier (1999, p.334) não fica nem na exacerbação do poder local/regional, tampouco na imposição do centralismo. A ideia, pelo contrário, é de que um desenvolvimento sustentado depende da articulação do local com as instâncias governamentais superiores tanto quanto as políticas estruturais dependem das capacidades endógenas dos territórios para se concretizar. A relação de dependência é mútua, o localismo não é uma panaceia (até pelos seus imensos desafios) e o desenvolvimento é visto, sobretudo nos países com intensas desigualdades, como um processo híbrido entre governo central forte e valorização do local, inclusive por meio de recursos que materializem essa valorização.

Esta consciência da necessidade de cooperação e articulação pode ser, conforme Martins (1998), um dispositivo fundamental para se superar um dos grandes limites da ação local, que é transformar localmente questões de raiz estrutural, como o desemprego e a pobreza, por exemplo.

Seguindo este raciocínio podemos dizer que a primeira lição a ser assimilada pelos municípios, sem contradizer a ideia do desenvolvimento local, é que a sustentabilidade das suas ações, políticas e projetos de desenvolvimento, dificilmente ocorrerá sem a incorporação do espírito associativo, tanto em relação aos municípios vizinhos quanto em relação às articulações intergovernamentais com União e estados. Alguns estudos como os de Abrúcio (2001 e 2011) mostram que o ideal colaborativo, sobretudo por meio dos consórcios e parcerias intermunicipais, dá sinais de vitalidade no Brasil nas duas últimas décadas.

Outra linha de desafios à gestão municipal nasce da falta de recursos85 decorrente, especialmente, do formato de repartição tributária anteriormente discutido. Embora a escassez de recursos não possa ser usada como “justificativa para a fraca ação dos

municípios em prol do desenvolvimento” (FILIPPIM, 2005), ela gera uma série de dificuldades para a gestão, dentre as quais se destaca a falta de qualificação dos quadros funcionais, fruto da incapacidade dos municípios para atrair e manter profissionais de alto desempenho que possam liderar projetos estruturantes e promover modernização administrativa (RÉUS et al., 2010). Esse problema, por si, é suficiente para desencadear inúmeros outros e limitar o impacto das ações municipais, uma vez que a capacidade humana instalada tem peso substantivo na qualidade de gestão (LEME, 2005; LUBAMBO, 2011).

Em obra que relata pesquisa sobre a gestão municipal a partir de quatro cidades brasileiras, Guimarães Neto e Araújo (2002, p.58) descrevem que, nos casos em estudo (Santos, Recife, Porto Alegre e Fortaleza), os principais fatores limitantes encontrados foram: (i) a intensa defasagem entre demanda e oferta de políticas públicas (dada a defasagem entre as necessidades e os meios que os gestores têm para agir); (ii) a persistência de formas assistencialistas e clientelistas que deformam o gerenciamento de programas locais; (iii) os limites às parcerias entre atores locais por conta da disputa de espaço político; (iv) a visão conservadora das elites envolvidas nas questões locais.86

Guimarães Neto e Araújo (2002) destacam também que as cidades latino- americanas, em relação às cidades europeias, consideradas as mais avançadas em termos de promoção do desenvolvimento local, começaram a ocupar muito tarde a posição de promotoras do desenvolvimento. Comparados os níveis de atuação dos continentes, temos ainda um longo caminho de evolução. No caso europeu, por exemplo, as grandes cidades buscam responder a, pelo menos cinco grandes objetivos: a) organizar nova base econômica; b) ampliar e melhorar a infraestrutura urbana; c) melhorar a qualidade de vida da cidade; d) promover integração social; e) assegurar governabilidade. Confrontados com essa realidade, os resultados da pesquisa no Brasil revelam que a atuação dos municípios brasileiros (mesmo os de grande porte, como foi o caso) ainda são muito modestos em abrangência e resultados. (GUIMARÃES NETO e ARAÚJO, 2002, p.55).

Ainda para estes autores, dois pontos distintivos das regiões europeias mais avançadas no que toca o desenvolvimento endógeno foram (i) a estratégia de reconstrução

86 _{Sobretudo no sentido de pensar estratégias que não permitem a ascensão social das populações mais}

pobres, na lógica de que “para quem não tem nada, qualquer coisa está boa”. A pesquisa citada descreve o caso da elaboração de um projeto para redução do desemprego em uma das cidades por meio de formação profissional. Alguns setores da sociedade envolvidos no processo achavam que os cursos, já que eram para pessoas de baixa renda, tinham de ser “apropriados” à sua condição social, como cursos de padeiro, mecânico etc..

do sentido da cidade e da cidadania (ii) a promoção de um sentimento de pertencimento ao local87 e (iii) a definição de um futuro comum ou de um plano estratégico, pactuado entre os principais atores públicos e não públicos. No Brasil, as experiências recolhidas mostram que o que predomina são as intervenções mais parciais e menos abrangentes e ousadas. (GUIMARÃES NETO e ARAÚJO, 2002).

Do mesmo modo, a falta de cultura de planejamento e de gestão com indicadores contribui para a atuação centrada, muitas vezes, em ações e políticas periféricas com pouco impacto sobre as problemáticas centrais das localidades. Pesquisa de Saldanha, Peixoto e Estrada (2006), realizada em um COREDE88 do Rio Grande do Sul com 28 municípios, embora com pequena amostragem, dá pistas de como a dimensão do planejamento é ainda pouco desenvolvida nessa esfera subnacional. Dos 28 municípios pesquisados, apenas dois utilizam instrumentos de planejamento além dos exigidos por lei. Em relação à aplicação de avaliação de desempenho dos servidores, essencial para a qualificação da gestão, dos 28 casos estudados, apenas um tem a prática estabelecida. Quanto à existência de Plano Diretor municipal, ferramenta básica para a gestão e obrigatória para municípios com mais de 20.000 habitantes, apenas cinco o possuíam no ano da pesquisa, 2006.

Outra linha de argumentação sobre os desafios da recente descentralização brasileira refere-se à necessidade de imposição ou estímulo de instrumentos capazes de garantir um mínimo de democratização das decisões locais a fim minimizar a influência das oligarquias tradicionais nas esferas de tomada de decisão. (DOWBOR, 2OO1). As legislações têm evoluído muito em relação a essa temática, sobretudo, pelo atrelamento de transferências financeiras à criação de instâncias democráticas, em geral, os conselhos paritários. Entretanto, permanece o desafio de qualificar a representação e a capacidade técnica dos participantes destes espaços democráticos que continuam, muitas vezes, reproduzindo os mesmo cenários oligárquicos, já que são comumente indicação do prefeito. (ANDION, 2009).

Se descentralização implica jogar responsabilidades para níveis inferiores de governo – livrar-se da carga – isto pode ser feito de maneira relativamente rápida. [De certo modo foi o que houve no Brasil]. Mas se implica o reforço da democracia - descentralização com empoderamento

87_{Em tempos de perda de identidade e tendências massificantes, a estratégia de revalorizar a cultura local}

e o sentido de pertencimento tem se mostrado, segundo os autores, um estimulante projeto coletivo mundo afora.

– levará algum tempo, recursos consideráveis e uma extensa construção de capacidades. A verdadeira democracia – construída sobre os fundamentos da participação ativa da população nos assuntos locais e nacionais – não acontece da noite para o dia. (NAÇÕES UNIDAS, 2000, p.59).

A formulação de política pública no âmbito local possibilita que o investimento público seja melhor direcionado. Todavia, corre-se o risco de que esses recursos favoreçam segmentos oligárquicos, que ainda imperam com força em níveis locais. Nunes (1996, p.34) aponta que a proximidade do poder é no mínimo ambígua, pois é também o lugar da reprodução do poder discricionário das oligarquias locais. Assim, o nível de desenvolvimento político ou cívico das populações, bem como sua autonomia, principalmente em relação às elites, parece ter profunda influência na capacidade local de autotransformação. (COSTA e MACEDO, 2005).

Por fim e conscientes de não ter esgotado a totalidade de desafios presentes nas agendas municipais, citamos a pesquisa de ANDION (2009, p.200), BOX 5, baseado nos trabalhos de CAMARGO, 2004; ARRETCHE, 1999; FARAH, 2000; FARAH e BARBOZA 2001; BROSE, 2002; TOMIO, 2002; FAURÉ, 2005, que busca uma maior compreensão desses desafios por meio de um levantamento geral sobre os efeitos da descentralização municipalista brasileira, 20 anos após sua implantação.

BOX 5 – Desafios da Descentralização Municipalista Brasileira

a) Multiplicação exponencial do número de municípios que são criados sem a mínima condição de

sustentabilidade no longo prazo, muitas vezes com base em critérios políticos. Conforme estudo de Camargo (2004) 80% dos municípios brasileiros não produzem nenhum recurso orçamentário próprio e 60% deles têm pelo menos 85% do seu orçamento proveniente de transferências do estado e da União;

b) Grande fragilidade das esferas institucionais de governança nos municípios. A maioria dos

conselhos são formados por indicação dos prefeitos e não dispõem de capacidade técnica, administrativa e financeira para exercer a sua função de reguladores das políticas públicas (FAURÉ, 2005). Esse quadro é ainda mais crítico nas zonas rurais que compreendem mais de 80% dos 5.565 municípios brasileiros;

c) Falta de continuidade administrativa;

d) Forte influência dos padrões patrimonialistas (mandonismo, clientelismo, autoritarismo) na esfera

municipal;

e) Falta de articulação entre níveis de governo, entre os poderes e entre os setores da administração

pública no âmbito local. Faltam canais de comunicação e definição clara das competências de cada um, pois existem vácuos. As iniciativas se multiplicam, mas sem uma devida articulação entre elas. Como explica Camargo (2004) a federalização dos municípios levou a uma maior complexificação das relações intergovenamentais (federalismo anárquico), tendo em vista a triangulação entre união, estados e municípios. Isso dificulta os acordos, sobretudo considerando a influência de aspectos políticos partidários;

f) Natureza assimétrica do federalismo brasileiro, configurando fortes desigualdades espaciais e

regionais. Segundo Camargo (2004) a região Sudeste concentra 65% da renda nacional;

g) A falta de recursos e habilidades técnicas nos municípios pequenos; h) As fortes desigualdades intra-regionais.

Com isso, a autora conclui que :

[...] a descentralização (entendida como transferência de responsabilidades e autoridade para os níveis inferiores de governo e também para a sociedade civil) não se produz automaticamente, por “decreto”, é necessário a construção progressiva de novos arranjos institucionais e sua prática, gerando novos aprendizados em termos de exercício democrático. (ANDION, 2009, p.201).

Por outro lado, é fundamental, ao discutir desenvolvimento local e descentralização, levar em conta os contrapontos do centralismo que, sobretudo em países marcados por intensas desigualdades regionais, tem o papel de promover condições mínimas de igualdade entre estados e regiões, visando a um equilíbrio, a um ponto de partida igualitário a todos.

Os grandes projetos nacionais são importantes para promover um mínimo de equilíbrio entre as regiões, mas, à luz dos estudos realizados sobre o tema até aqui, não são eficazes sem uma contrapartida local. (ARRETCHE, 2011, p.16).

Considerando que “nem todos os municípios possuem força para se levantar pelo próprio cadarço” (DOWBOR, 2001, p. 232), é decisivo que determinadas políticas estruturantes para todo o país continuem existindo, mas buscando contribuir para a efetivação da descentralização por meio de incentivos à formação de capacidade humana para liderar os processos endógenos de desenvolvimento. (DOWBOR, 2001).

Apesar dos enormes desafios ainda presentes em nossa descentralização municipalista concluímos que ela representou um importante avanço rumo a um desenvolvimento mais sustentado. Sobretudo, por levar importantes decisões de interesse público para mais perto das pessoas criando um espaço para o desenvolvimento político, inovações e fortalecimento da esfera pública.

Entretanto, não podemos negligenciar as vozes de estudiosos que afirmam que o nosso processo descentralizador ainda está inconcluso e que espera por um amadurecimento maior da sociedade civil. Até lá, a disseminação massiva de pequenas revoluções locais e regionais capazes de resgatar da inércia político-administrativa e econômica em que se encontram considerável parte dos municípios catarinenses e brasileiros pode ser uma importante estratégia de mudança incremental em rede.

Nesse contexto, tem relevância a divulgação das iniciativas locais que têm dado certo em termos de inovação na esfera pública. “Há milhões iniciativas de pequena escala pelo mundo afora, mas ainda são pessimamente coordenadas e aproveitadas pelos governos

centrais”. (DOWBOR, 2001, p.8). Sem o objetivo de copiar modelos e reproduzir a lógica do desenvolvimento estruturalista dos sistemas tradicionais, a ideia é incentivar a criatividade e busca de novas soluções para os velhos problemas, abusando dos arranjos institucionais para reforçar as iniciativas e incluir o máximo de atores em projetos coletivos.

Foi nesse sentido que a Fundação Getúlio Vargas desenvolveu o Programa Gestão Pública e Cidadania, onde são divulgadas e premiadas as melhores práticas de inovação na esfera pública municipal. Essas inovações se dão tanto no processo de formulação quanto de implementação das políticas. Segundo Farah (2007) essas políticas são novas justamente porque adotam novas abordagens e perspectivas, sobretudo, por romper com a atitude assistencialista, típica do Brasil e América Latina, e por incorporarem uma visão de sustentabilidade e prevenção. São novas políticas que incluem novas parcelas da população antes não representadas onde passa a imperar uma visão de “direitos” na prestação de serviços públicos, substituindo a perspectiva de “favores” do Estado. (FARAH, 2007).

O trabalho de identificar e disseminar esse tipo de iniciativa é nobre e é, sobretudo, estratégico em um contexto onde os recortes e arranjos locais caminham em direção ao protagonismo dos processos de desenvolvimento. Fazer chegar aos gestores e agentes públicos locais a existência de experiências vivenciadas por seus pares pode ser um importante estímulo ao empreendimento de novas políticas e projetos em nossos municípios, que carecem tanto de inovação para alcançar melhores resultados dentro do seu quadro limitado de recursos para gestão.

2.3.6 Atributos do Município Sustentável

A partir deste conjunto de informações levantadas e comparações realizadas até aqui temos condições de delinear um modelo de análise que nos permita, mais à frente, observar os dados sobre o desenvolvimento nos municípios catarinenses e realizar algumas reflexões sobre os caminhos e tendências percebidas em nosso estado.

Buscando integrar as dimensões do Ecodesenvolvimento trazidas por Sachs (2001) às características consideradas essenciais ao Novo Serviço Público e demais estratégias de gestão democrática (governança, coprodução etc.) e aos principais desafios da gestão pública municipal brasileira discutidas até aqui, propomos o modelo de análise demonstrado no Quadro 6.

O objetivo deste modelo é consolidar, a partir da revisão de literatura e de todos os processos envolvidos no desenvolvimento deste trabalho, características e instrumentos distintivos de um município sustentável. Os pontos que compõe este modelo de análise foram sendo levantados ao longo dos últimos três anos nos quais foi construída a matriz de indicadores do SIDMS e a pesquisa bibliográfica que antecedeu o trabalho.

Ressaltamos, no entanto, que a ideia da construção desta matriz, que realiza o segundo objetivo específico do trabalho, está na proposição de uma primeira versão de listagem de atributos do município sustentável, que deverá ser posteriormente aperfeiçoada, tanto pela autora, como por outros autores interessados, por meio de novas pesquisas, reflexões e discussões.

Um quadro semelhante a este deu origem à matriz do Sistema apresentada no Capítulo 3. Neste sentido, é fundamental destacar que se trata de uma matriz “ideal”, ou seja, o objetivo é que ela funcione como um quadro orientador para definição de políticas locais e construção de sistemas de indicadores municipais, mas sabemos que ainda não é possível encontrar dados para formar indicadores correspondentes a grande parte dos aspectos aí levantados. No entanto, todos os quesitos passíveis de se transformar em indicadores/variáveis (todos os que tinham disponibilidade de dados) foram considerados, como poderemos ver no próximo capítulo no Quadro 8.

Quadro 6 - Matriz de Atributos do município sustentável

89_{Sistema Único de Assistência Social.}

Dimensões e subdimensões

do desenvolvimento

sustentável

Atributos do município sustentável e da efetivação do poder local

Sociocultural (Subdimensões: Educação, Saúde,

Cultura, Habitação etc)

- Envolvimento da comunidade na educação, saúde e assistência social por meio de conselhos e parceria em projetos;

- Políticas de saúde preventiva e incentivo ao esporte e lazer;

- Gestão proativa e eficiente, buscando expandir cobertura e qualidade dos programas federais como o Bolsa Família e o Estratégia de Saúde da Família;

- Iniciativas locais: desenvolvimento de programas sociais próprios e complemento aos programas federais e estaduais quando necessário;

- Incentivo e proposição de projetos e atividades culturais, esportivas e de lazer; - Criação e manutenção de espaços públicos de convivência comunitária, esporte, cultura e lazer (praças, quadras, centros desportivos e recreativos, espaços para caminhadas, ciclovias, jardins botânicos, hortos etc.);

- Políticas de valorização do patrimônio material, imaterial e identidade local;

- Projetos especiais de atenção às famílias mais pobres e manutenção do Cadastro Único do SUAS89 _atualizado;

- Infraestrutura de serviços básicos nos bairros mais pobres;

- Ocupação do solo controlada evitando/minimizando as consequências da formação de bolsões de pobreza e especulação imobiliária.

Político- institucional (Subdimensões: Gestão Pública, Participação Social, Finanças Municipais)

- Autonomia financeira: níveis de arrecadação própria que permitam investimento em ações e obras estruturantes. Cobrança dos tributos de sua competência e da dívida ativa. Atualização das bases de cobrança tributária, combate à sonegação e fiscalização educativa, a fim de aumentar a arrecadação e não onerar os bons pagadores;

- Saúde financeira: enquadramento na LRF.

- Efetividade dos conselhos: garantir que os conselhos sejam paritários e expandir o instrumento para além das áreas obrigatórias;

- Cultura de planejamento: existência de planejamento estratégico municipal, plano diretor e planos setoriais detalhados para todas as áreas de atuação da prefeitura, não se limitando aos planos obrigatórios. Preferencialmente, envolver a comunidade na elaboração;

- Cultura da avaliação: prática da avaliação da gestão e das políticas implementadas, sobretudo por meio de indicadores (objetivos e subjetivos1);

- Institucionalização de espaços de participação popular: orçamento participativo, consultas públicas, fóruns de discussão para plano diretor e outros assuntos etc.; - Capital social: envolvimento dos cidadãos, organizações civis e empresas nas instâncias de participação e em parcerias para projetos e políticas públicas;

- Articulação intermunicipal: participação em consórcios, colegiados e projetos de interesse regional;

- Transparência e accountability: uso de instrumentos para disponibilização de toda informação de interesse público. Existência de Ouvidores que deem retorno ao