O Resgate da Dimensão Política: o Novo Serviço Público e as novas correntes

Os modelos de administração pública convencionais descritos até aqui, aliados a modelos de desenvolvimento que despejam nas estratégias de alavancagem do mercado as expectativas de conquistar qualidade de vida têm como resultantes, conforme as correntes da Teoria Crítica74, “uma redução da esfera pública que redunda em uma despolitização geral da cidadania.” (DENHARDT, 2011, p.235).

A esfera pública, enquanto arena de concertação sofreu um verdadeiro esvaziamento em tempos recentes. (HABERMAS, 1984). O resgate dos principais modelos de desenvolvimento elaborado em tópicos anteriores levanta facetas desses fenômenos que

74 _{A Teoria Crítica, comumente relacionada à Escola de Frankfurt, pode ser vista como um contraponto à}

Teoria Tradicional, marcadamente cartesiana. As correntes teóricas críticas se distinguem, sobretudo, pela busca de maior proximidade entre teoria e prática, de modo que a ciência tenha mais relevância e impacto na realidade.

apontam esse esvaziamento como resultado direto, ou mesmo, como uma condição necessária à reprodução do liberal-produtivismo, que implica certos graus de conformidade e alienação político- social, especialmente, das classes trabalhadores e não incluídas pelo mercado.

O esvaziamento da esfera pública por parte dos representantes legítimos da comunidade (cidadãos e organizações civis) abre espaço para que outras forças, mais organizadas e com poder econômico, ocupem as instâncias democráticas que caracterizam a esfera pública contemporânea (como os poderes legislativos, os conselhos das diversas áreas e esferas, colegiados, observatórios sociais, audiências e consultas públicas, Mídia etc.). Podemos dizer que, apesar de uma transição notável nessa conjuntura, a esfera pública, nossa Ágora, ainda está enraizada nas forças de mercado (sobretudo das empresas transnacionais) e de classes profissionais com alto nível organizativo e de articulação (HABERMAS, 1984; DENHARDT, 2011).

Nesse processo, a agenda social, cuja construção cabe ao esforço de concertação do conjunto das forças políticas, mediado pela administração pública, acaba sucumbindo à agenda do mercado, de modo que as tarefas do poder político formal e da administração pública acabam se limitando a formular e implementar políticas públicas e estratégias pautadas para garantir a forma privada de utilização do capital por meio de contratos e instituições financeiras, jurídicas e seguradoras sólidas, facilitar o crescimento da economia e vincular a lealdade das massas a essas condições (HABERMAS 1984; DENHARDT, 2011).

A crise do modelo de desenvolvimento liberal-produtivista e a desilusão quanto às soluções socialistas criaram uma encruzilhada, que também põem em xeque o modelo de Estado e de administração pública até aqui empreendidos. Forças emergentes manifestas nos movimentos sociais, organizações internacionais, na proliferação de organizações civis de interesse público, instituições de controle social, redes sociais, economia civil, dentre outras instituições vem dando sinais de reocupação da esfera pública e fazendo frente, em alguma medida, ao poder econômico.

Essa nova realidade, que vem se caracterizando pela pluralidade de forças e atores atuando na esfera pública já não é compatível com modelos que promovam clivagem entre administração e política e que tenham na organização burocrática a sua única estratégia de produção do bem público. Logo, podemos observar, conforme coloca Salm (2010) que, sobretudo, nas duas últimas décadas, a administração pública tem se utilizado de diferentes estratégias para a produção dos serviços públicos.

Essas estratégias são executadas por diversas instâncias da sociedade, entre as quais se destacam as organizações burocráticas públicas e privadas, as organizações do terceiro setor, algumas também burocráticas, as associações comunitárias, os grupos não formais e os cidadãos. (SALM, 2010, p.2).

Estamos falando da ascensão de propostas mais alinhadas aos novos valores emergentes, a maior parte ainda em processo de definição conceitual, entre as quais se destacam correntes como a da Governança Pública (LÜCHMANN, 2007; HEIDEMANN e KISSLER, 2006), da Coprodução (BRUDNEY e ENGLAND, 1983; DOUSTON et al., 2009; SALM, 2010) da Gestão Social (DOWBOR, 1999; 2010; FISCHER, 1996; 2002) e do Novo Serviço Público (DENHARDT; DENHARDT, 2007). Essas abordagens se identificam, especialmente, pelos princípios estruturantes da democracia em contraponto às propostas anteriores da Administração burocrática e gerencialista, que têm por regra o autoreferenciamento na definição do interesse público.

O foco desses modelos emergentes está no reconhecimento de que o interesse público é o “resultado do diálogo sobre valores compartilhados” (DENHARDT; DENHARDT, 2003), o que torna os conceitos de comunidade, sociedade civil, cidadania, virtude cívica e participação centrais nas suas estratégias de ação. As propostas partem de uma ontologia que reconhece o homem também como ser político, capaz e ativo junto ao seu ambiente e, por isso, rejeitam a ideia de centralismo e elitismo, enfatizando a descentralização e a concertação local dos caminhos do desenvolvimento. Nesta perspectiva, o Estado passa a estar mais próximo dos cidadãos, viabilizando a participação direta e, consequentemente, a construção compartilhada do futuro, podendo levar em conta os valores que são próprios da administração pública democrática.

Na Europa e América do Norte, por exemplo, a insatisfação em relação à modernização da administração pública praticada até agora (no Brasil a modernização começou com atraso em relação aos países desenvolvidos) gerou condições para o surgimento e atratividade de novos modelos de gestão governamental como a Governança Pública (puclic governance) (KISSLER e HEIDEMANN, 2006), termo cujo entendimento não está completamente claro mas que envolve, segundo os mesmos autores, uma nova estruturação das relações entre instituições do Estado e organizações privadas e sem fins lucrativos (prestadores de serviços públicos) de um lado e os atores da sociedade de outro.

Conforme Löffer, (2001, p.212) a Governança Pública consiste em uma nova geração de reformas administrativas e de Estado, que têm como objeto a ação conjunta,

levada a efeito de forma eficaz, transparente e compartilhada, pelo Estado, pelas empresas e pela sociedade civil, visando uma solução inovadora dos problemas sociais e criando possibilidades de um desenvolvimento futuro sustentável para todos os participantes.

Em uma administração pública que se dispõe a orientar-se por um modelo de governança, o Estado tem o seu papel substantivamente transformado. De um Estado ativo, que provê os serviços demandados pela sociedade (ou definidos autonomamente dentro dos gabinetes) passamos a um Estado ativador, cuja estratégia distintiva é mobilizar os recursos, sobretudo, do setor privado e sociedade civil organizada, a fim de que auxiliem a Administração na prestação dos serviços públicos socialmente necessários. Há, na dimensão normativa, um propósito de também ativar as forças comunitárias a tomar parte na construção do bem público, por exemplo, através do engajamento em serviços comunitários, voluntariado, questões cívicas etc..

Outro conceito e prática que se aproxima da ideia de governança pública é a coprodução, que pode ser entendida como uma “estratégia para a produção de serviços públicos por meio do compartilhamento de responsabilidades e poder entre os agentes públicos, privados e cidadãos [...] ou para a prestação de serviços públicos em rede”. (SALM, 2010, p.1). Brudney e England (1983), colocam que a maior contribuição da coprodução é uma apreciação do papel que os cidadãos podem ter e têm no contexto atual para a produção do bem público. Eles contam a história de como a coprodução se iniciou de forma funcional na cidade de Detroit, Estados Unidos, que viu no engajamento dos cidadãos à prestação de serviços públicos uma forma eficiente de solucionar os problemas fiscais por que a cidade passou há algumas décadas. Os autores contam sobre como uma experiência de origem meramente econômica trouxe melhorias à prestação de alguns serviços e como esse processo trouxe efeitos colaterais positivos para a dimensão social, política e comunitária da cidade.

Tanto a coprodução como a governança pública se assentam sobre a ideia de produção do bem público em rede, envolvendo novos atores individuais e coletivos em novos arranjos organizacionais. Do mesmo modo, tanto um quanto o outro podem ser dirigidos a distintos fins: o da eficiência pura, por meio da simples delegação de serviços a organizações civis e empresas ou, o da transformação social, que pode fazer o mesmo, sem deixar de promover instituições e instrumentos de participação.

Prosseguindo na linhagem das novas estratégias de administração pública, temos a emergência, como teoria e prática, do fenômeno da gestão social, usada de modo corrente para identificar as mais variadas práticas sociais de atores governamentais, não-

governamentais e, mais recentemente, do setor privado por meio da responsabilidade social empresarial. (FRANÇA FILHO, 2007).

“O termo gestão social vêm sugerir que, para além do Estado, a gestão das demandas e necessidade do social pode se dar por via da própria sociedade, através das suas mais diversas formas e mecanismos de auto-organização, especialmente o fenômeno associativo.”. (FRANÇA FILHO, 2007). Pode-se falar da gestão social em nível mais amplo (macro), que se refere a essa porção da sociedade oferecendo serviços e cobrindo demandas sociais e um nível mais micro, que se reporta ao nível organizacional, podendo ser pensado como um tipo de orientação para a gestão organizacional que propõe uma subordinação da racionalidade econômico-instrumental a outras lógicas menos presentes no mundo organizacional como as lógicas sociais, políticas, culturais etc.. (TENÓRIO 1998; FRANÇA FILHO, 2007).

A Gestão Social se distingue tanto da gestão privada (estratégica), que corresponde à gestão das organizações que atuam no espaço do mercado com seu padrão de racionalidade inerente, quanto da gestão pública, presente nas instituições que compõe o Estado e que, usualmente, mas não necessariamente, se guiam por uma racionalidade técnico-instrumental. (GUERREIRO RAMOS, 1989; TENÓRIO 1998; FRANÇA FILHO, 2007). De seu lado, a gestão social corresponde ao modo de gestão que atua na esfera pública, mas não na esfera do Estado, menos ainda na esfera do mercado. A gestão social localiza-se dentro da esfera pública, especificamente, no espaço próprio da sociedade civil, onde os objetivos perseguidos são sociais e o econômico aparece, em geral, como um meio para perseguição dos fins, que são eminentemente coletivos.

Esse modus operandi que a gestão social vem construindo, sobretudo, por meio de projetos em parceria com o Estado, empresas e agências internacionais habita todas as dimensões do desenvolvimento e tem como um de seus distintivos a visão integralista do ser humano. Na perspectiva da gestão social, há uma preocupação de que as interfaces pessoal, familiar, cultural, social, econômica e ambiental da vida não aparecem fragmentadas (claro que isso se afirma apenas em termos gerais). Um projeto que envolva afirmação identitária da mulher tende a inserir nisso toda uma formação cívica, uma visão de sustentabilidade, uma capacitação para o mercado e assim em diante. O tratamento de crianças consideradas de risco social, tende a trabalhar não apenas a questão dos narcóticos e do crime, mas a educação social e econômica e o envolvimento da própria família.

Esses fenômenos (ou novos modos de promover o bem público) que se instalam na esfera pública tem conquistado muito espaço com seus instrumentos de minimização dos

problemas coletivos e de transformação das lógicas predominantes na gestão pública. As três estratégias até aqui colocadas buscam as mesmas coisas, têm fios condutores comuns e, às vezes se sobrepõe, podendo ser pensadas como teorizações de um mesmo fenômeno. Todas ainda carecem de maior estrutura teórica, conceitual e metodológica, fundamentais para seu desenvolvimento quantitativo e qualitativo.

Também é importante ressaltar que muitos autores enfatizam que essas perspectivas não pretendem reforçar o pressuposto normativo neoliberal que engendra uma substituição do Estado pela sociedade civil na promoção de serviços sociais. Em geral, a pretensão destas correntes é promover novas formas de gerir o público com a participação de novos arranjos institucionais e um envolvimento mais amplo da sociedade.

Observando essa conjuntura de “mudança estrutural na esfera pública”75, que caracteriza tanto os países desenvolvidos quanto os não desenvolvidos, embora em níveis de avanço diferenciados, e usando contribuições de outros autores no mesmo sentido, Robert e Janet Denhardt (2007) elaboraram (ou descreveram) um modelo de administração pública voltada eminentemente para o cidadão, que inclui preceitos e até instrumentos de correntes como a coprodução, gestão social e governança pública. Esse modelo heurístico é denominado Novo Serviço Público (NSP).

O Novo Serviço Público (NSP) é orientado, sobretudo, por teorias democráticas de cidadania76 (DENHARDT e DENHARDT, 2007). Preocupa-se, especialmente, com a conexão entre cidadãos e seus governos e promove abordagens alternativas de gestão e design organizacional, tendo origem em tradições mais humanísticas da teoria da administração pública como a fenomenologia, a teoria crítica e o pós-modernismo. (DENHARDT, 2011).

O modelo de homem subjacente ao NSP passa do indivíduo passivo, auto- interessado e autocentrado para um homem ativo cujo olhar pode ir além do interesse individual, alcançando o interesse público. “Esta interpretação da cidadania, é claro, cobra muito mais do indivíduo. Entre outras coisas, ela requer reconhecimento dos problemas políticos e, também, senso de pertencimento, interesse pelo todo e laços morais com a comunidade cujo destino está em jogo.”. (DENHARDT, 2011, p.255).

No entanto, a consecução, tanto do NSP quanto das demais abordagens orientadas para a cidadania e inovação na Administração Pública, requer significativos esforços e

75 _{Termo de Habermas.}

76 _{O modelo também se assenta sobre modelos de comunidade e sociedade civil, humanismo}

rompimentos paradigmáticos por parte dos governos. Mas, também requer uma profunda mudança de postura por parte dos indivíduos no sentido de que transcendam de uma postura de meros consumidores ou beneficiários do Estado assumindo seu papel legítimo de cidadão. Por sua vez, o governo tem papel de corresponder às necessidades e aos interesses dos cidadãos – e trabalhar com eles para construir uma sociedade civil. (DENHARDT, 2007).

Para Frederickson (1997), a interação e engajamento com os cidadãos é o que enobrece e dá propósito ao serviço público, tornando-o substancialmente distinto da administração privada. Caminhando neste sentido, o Novo Serviço Público é uma teoria de base comunitária, munida de substanciais bases epistemológicas77 e voltada à ação.

Na medida em que os sistemas sociais foram se tornando maiores e mais complexos, reduziu-se na sociedade o sentido e a experiência da comunidade. Esse fenômeno já era enfatizado por William Biddle (1972), no início da década de 1970. “A perda do sentido de vizinhança e de participação prejudica muitos dos valores da tradição democrática. [...] Com isso, há menos convicção [entre as pessoas] de que se devam ser leal, não somente ao bem comum, mas aos padrões de comportamento, aos cuidados pessoais e de fé”. (BIDDLE, 1972, p.15). Sem senso de pertencimento e lealdade ao seu local de origem, as pessoas ficam perdidas no anonimato amorfo das grandes populações. E, como consequência, tornam-se cada vez menos expansivas e dão menos contribuição às decisões que se ligam ao seu próprio destino ou ao destino comum. (BIDDLE,1972, p.15). Mas, paradoxalmente, podemos falar em recente despertar dos cidadãos que, por meio das redes, sobretudo, virtuais, iniciam uma reversão desse quadro.

Modelos de administração pública baseados em temas como cidadania e comunidade, de modo geral, ficam muito presos, à possibilidade real de construir e executar uma agenda legitimamente comunitária e sobre o que fazer onde não há senso de comunidade. Do ponto de vista da administração pública é importante pensar em qual é o papel dos governos em contextos de não-comunidade. Os “governos não podem criar comunidades. Mas, governos e líderes políticos podem configurar e respaldar o trabalho de base para a ação efetiva e responsabilidade cidadã.” (DENHARDT e DENHARDT, 2007). Os governos podem abrir as portas oferecendo conhecimento e propondo experiências sobre política e democracia de inúmeras maneiras. Há uma extensa produção científica nacional e internacional que revela impactos positivos de investimentos na comunidade,

que significa investimento em capacidade humana. O desenvolvimento dos territórios é proporcional ao aumento das capacidades humanas (SEN, 2000).

Entre investimentos massivos em educação e inclusão de temas transversais alternativos nos sistemas de ensino (como política, ética, sustentabilidade etc.) até estratégias de ampliação e consolidação de conselhos municipais e comunitários há uma infinidade de possibilidades objetivas para se reavivar o amálgama comunitário. Denhardt (2007) afirma que pelo envolvimento em programas de educação cívica e pela ajuda no desenvolvimento em larga escala de líderes comunitários, governos podem estimular uma renovação no senso de orgulho e responsabilidade cidadã.

Nós esperamos que tal senso de orgulho e responsabilidade evolua para uma maior vontade de estar envolvido em vários níveis, assim como todas as partes trabalhando juntas para criar oportunidades de participação, colaboração, desenvolvimento de comunidades. Essa participação, aliás, não deve estar limitada a definir programas e escolher prioridades orçamentárias, deveria se estender na implementação das políticas. (DENHARDT; DENHARDT, 2007, p. 93).

Assim, na visão de Denhardt e Denhardt (2007), há dois temas centrais que fundamentam o Novo serviço público: (1) promover a dignidade e o valor no serviço público e (2) reafirmar a democracia, a cidadania e o interesse público enquanto valores proeminentes da administração pública. Com base nesses temas estruturantes, os autores elaboraram sete princípios-chave para caracterizar e orientar a ação dos agentes públicos78, que são expostos no BOX 4. Esses princípios estão claramente rejeitando os tópicos da Nova Administração Pública de Osborne e Gaebler (1995).

A teoria do Novo Serviço Público se diferencia da discussão da administração pública convencional, sobretudo, por suas bases paradigmáticas. A linha cronológico- evolutiva dos modelos de governo mostra que a busca obsessiva por eficiência foi sendo substituída pelo aperfeiçoamento democrático e pela valorização dos métodos para tornar “mais públicas” as organizações estatais, como podemos observar no Quadro 3, que enfatiza os princípios fundamentais de três grandes modelos de administração pública: a Velha Administração Pública (patrimonialismo e burocracia), a Nova Administração Pública (New Public Management ou Gerencialismo) e o Novo Serviço Público.

O desafio de aprimorar a democracia vai ficando maior ao passo que as organizações públicas vão se tornando maiores e mais complexas. Quanto mais

78 _{O termo agente público refere-se a todos os profissionais que atuam na administração pública, desde}

cargos eletivos, passando por administradores e técnicos até prestadores de serviços. (BRUNO;DEL OMO, 2006).

centralizadas e distantes dos cidadãos elas se encontram, mais difícil se torna definir o interesse público e mais difícil se torna expressar os valores da sociedade por meio de suas ações e políticas públicas. Logo, há um espaço enorme a ser explorado pelo poder local, a esfera de poder que está mais próxima do cidadão.

Embora a agenda da cidadania já seja reconhecida como uma plataforma emergente por todos os níveis de governo é, também, na esfera local que esses princípios podem se transformar em ações que impactem a realidade mais decisivamente. O município é campo privilegiado para a promoção do desenvolvimento e para a aprendizagem democrática por conta da proximidade que a esfera local guarda dos cidadãos e das suas necessidades cotidianas. (MOURA, 1998). Daí, a sua escolha como lócus privilegiado para a promoção do desenvolvimento sustentável, sobretudo, por meio das novas estratégias de gestão pública democrática.

BOX 4 – Os sete princípios do Novo Serviço Público

a) Servir cidadãos, não consumidores: os servidores públicos não respondem meramente a demandas de consumidores, mas se concentram na construção de relações de confiança e na colaboração com e entre os cidadãos. O Novo Serviço Público procura estimular sempre mais gente a cumprir suas responsabilidades de cidadãos e procura fazer com que o governo seja especialmente sensível às vozes dos cidadãos;

b) Perseguir interesse público: o objetivo dos administradores públicos não é encontrar soluções rápidas guiadas por decisões individuais, eles não são árbitros do interesse público. Sua missão é promover a criação de uma agenda de interesses e responsabilidades compartilhada e buscar soluções para os problemas públicos consistentes com as normas democráticas, a justiça e a equidade;

c) Dar mais valor à cidadania e ao serviço público do que ao empreendedorismo: o interesse público é melhor servido por cidadãos e servidores públicos que estão comprometidos em fazer contribuições significativas para a sociedade do que por gestores empreendedores que atuam como se o dinheiro público fosse seu. O papel do administrador no novo serviço público não é “dirigir” consumidores, mas “servir” cidadãos;

d) Pensar estrategicamente, agir democraticamente: as políticas e os programas que atendem às necessidades públicas podem obter mais impacto se passarem a envolver cidadãos em todas as fases do processo, não apenas no apontamento de problemas e projetos prioritários, mas na implementação, avaliação e assim em diante;

e) Reconhecer que a accountability não é simples: do ponto de vista do Novo Serviço Público, a questão da accountability na administração é complexa; ela envolve um equilíbrio entre normas e responsabilidades concorrentes numa teia complicada de controles externos, padrões profissionais, preferências dos cidadãos, questões morais, direito público e, em última análise, interesse público. Em outras palavras, os administradores públicos são chamados a corresponder a todas as normas, valores e preferências concorrentes de nosso complexo sistema de governança;

f) Servir em vez de dirigir: no Novo Serviço Público, a liderança baseia-se em valores como compromisso,