O sistema multilateral de comércio do GATT à OMC

No imediato pós Segunda Guerra mundial, no espectro ocidental do globo, um sistema de cooperação internacional na área econômica de caráter multilateral tripartite é gestado. Em 1944, no famoso hotel Bretton Woods, em New Hampshire nos Estados Unidos (EUA), foi decidido que sob o sistema da Organização das Nações Unidas (ONU) seriam criadas três organizações internacionais com o intuito de coordenar a cooperação em três áreas: financeira; desenvolvimento e reconstrução; e comércio internacional (HERZ, HOFFMANN, Ibid).

A primeira área seria abarcada pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), responsável pelos arranjos cambiais e estabilização monetária; a segunda pelo Banco Mundial ou Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD), responsável, em conjunto com a Organização de Cooperação para o Desenvolvimento Econômico (OCDE), por gerir os recursos destinados à reconstrução da Europa devastada pela guerra e mais tarde por programas de financiamento ao desenvolvimento nos países pobres e em desenvolvimento.

No campo do comércio internacional, houve a tentativa de se criar a Organização Internacional do Comércio (OIC), tendo a ONU convocado reunião em Havana, Cuba, em 1946 com esta finalidade específica. Este empreendimento fracassou, pois, um dos principais arquitetos da organização e o responsável pelo maior volume de comércio do globo na época, os Estados Unidos, não pôde ratificar o acordo de criação do organismo devido à forte oposição de seu Congresso (TOYE, 2012).

As negociações em Havana produziram, no entanto, uma solução parcial para este problema. Foi criado um pequeno secretariado para a organização que mesmo a despeito de sua não efetivação em organismo internacional propiciou um fórum (dimensão do mercado) de discussão multilateral na matéria.

Dessa forma, em 1947 foi assinado o Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio (GATT), responsável por levar a cabo, mesmo que de forma não institucionalizada, as negociações comerciais multilaterais, que objetivavam há época principalmente a desconstrução das barreiras quantitativas ao comércio internacional, na forma de quotas e outras restrições, além de reduções tarifárias (ZEILER, 2012).

O surgimento do GATT não como uma organização internacional, mas como um mecanismo de um regime incompleto e, portanto, pouco institucionalizado foi paradoxalmente de importância central para o sucesso do próprio regime (BARTON

et al., 2008). Por se basear muito mais em princípios gerais do que em normas e regras bem definidos, basear seu processo-decisório como regra no consenso entre todas as partes, além de congregar um coletivo de atores com grande convergência temporal de preferências liberalizantes, a dimensão de mercado do sistema pôde avançar rapidamente.

Os dois principais princípios orientadores do sistema alicerçado pelo GATT e ainda hoje prevalecentes são (TREBILCOCK et al., Ibid):

a) Princípio da não-discriminação – este é o principal princípio fundador do sistema multilateral de comércio e implica que no âmbito do sistema os atores não devem discriminar concessões de forma diversa entre os membros e que bens nacionais e estrangeiros devem ter o mesmo tipo de tratamento. Pode-se observar este princípio consolidado em duas importantes regras do sistema:

i) Cláusula da nação mais favorecida (GATT 19471_{/Art. I):. cada parte} contratante tem a obrigação dar o mesmo tratamento (mais favorecido) dispensado a uma parte específica a todas as demais partes do sistema. Esta cláusula é fundamental para garantir os efeitos sistêmicos das negociações e especialmente importante para membros com menor poder de barganha, pois, torna automática a extensão dos benefícios negociados por grandes importadores e exportadores. A presente cláusula, portanto, atua de forma a prevenir a ocorrência de discriminação entre as partes contratantes do acordo geral.

ii) Cláusula do tratamento nacional (GATT 1947/Art. II):. as partes contratantes devem dar aos produtos importados o mesmo tratamento dispensado aos produtos nacionais. Após a internalização da mercadoria no mercado doméstico, o produto importado não pode receber tratamento menos favorável do que aquele dispensado ao produto similar nacional. De forma geral, esta cláusula proíbe a discriminação entre produtos nacionais e importados. O produto estrangeiro deverá receber o mesmo tratamento que o similar nacional no que concerne às leis, regulamentos ou

1 _{The General Agreement on Tariffs and Trade (GATT 1947). Disponível em}

requerimentos que afetem sua venda interna, oferta, aquisição, transporte, distribuição e uso.

b) Princípio da reciprocidade – este é um princípio transversal de todo o sistema e basilar nas relações internacionais. De forma geral a reciprocidade é a base sobre a qual os países estabelecem suas relações. Especificamente no sistema multilateral de comércio, a reciprocidade é caracterizada em dois sentidos, um positivo e um negativo.

Na vertente positiva, o princípio visa reduzir o estímulo ao comportamento carona que poderia ser gerado pela cláusula da nação mais favorecida, limitando o incentivo para que os membros procurem apenas se beneficiar de concessões negociadas por terceiros. É esperado que os membros, assim, sejam proativos e apresentem concessões equivalentes (em termos financeiros).

Do lado negativo, o princípio da reciprocidade autoriza a suspensão de benefícios obtidos por um membro quando este membro deixa de cumprir com seus compromissos. Este aspecto será melhor discutido em nossa abordagem sobre a solução de controvérsias no sistema.

A operação destes princípios alinhada com a inédita convergência de preferências dos principais membros na direção de liberalização do comércio, permitiu que, a despeito das normas e regras frouxas do sistema, o regime se adensasse. Foi esta ambiguidade que permitiu que a apesar de mudanças eventuais nas preferências dos membros e das divergências provocadas nas práticas comerciais destes, os mesmos não se afastassem tanto do normativo do sistema dada sua flexibilidade (Id, Ibid).

Assim, guiando-se muito mais pelos aspectos principiológicos, as partes puderam avançar na dimensão de mercado do sistema, trocando concessões de acesso a seus mercados mesmo com divergências pontuais de práticas comerciais. O acordo estabelecido em 1947, inicialmente modesto, foi sendo gradualmente modificado e ampliado por sucessivas Rodadas de negociação multilaterais (ZEILER, Ibid).

As cinco primeiras Rodadas do GATT trataram prioritariamente de concessões tarifárias entre as partes e se desenvolveram de forma bastante rápida: Genebra (1947), Annecy (1951), Genebra (1956) e Dillon (1960). Estas rodadas

concentraram-se muito mais na dimensão de mercado do sistema. As três Rodadas seguintes, no entanto, avançaram na institucionalização do sistema e trouxeram novos temas para agenda: Kennedy (1964), Tóquio (1973) e Uruguai (1986).

A Rodada Kennedy, ocorrida entre 1964 e 1967, foi emblemática. No início das negociações da rodada foi instituído o “Tratamento Especial e Diferenciado” para os países em desenvolvimento (GATT/Parte IV)2_{. Esta Rodada marcou o} ingresso da Comunidade Econômica Europeia (CEE) como parte do GATT e representante do bloco europeu. A CEE se tornaria um dos principais negociadores do sistema com grande poder de barganha rivalizado apenas pelos Estados Unidos. Adicionalmente, os protocolos3 estabelecidos na rodada adensaram a cobertura do regime de comércio multilateral em novas áreas (BARTON et al., Ibid; ZEILER, Ibid; TREBILCOCK et al., Ibid).

A Rodada Tóquio, realizada entre 1973 e 1979, por sua vez avançou fortemente na direção da maior institucionalização do regime, ampliando sensivelmente seu arcabouço normativo. Foram negociados novos acordos, conhecidos como Tokyo Codes4_{, tais como: códigos de regulação de procedimentos} alfandegários, barreiras não-tarifárias, valoração aduaneira, licenciamento de importações, barreiras técnicas, compras governamentais, subsídios e direitos compensatórios, e antidumping (BARTON et al., Ibid; ZEILER, Ibid; TREBILCOCK et al., Ibid).

2_{GATT PART IV – Trade and Development. Disponível em}

<https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/part4_e.pdf>. Acesso em setembro de 2015.

3_{1964-1967 Trade Conference Protocols. Disponível em}

<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/kennedy_e.pdf>. Acesso em setembro de 2015.

4_{Tokyo Round Codes: Antidumping – Disponível em}

<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_adp_e.pdf> e <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_scm_e.pdf>; Balance-of-Payments – Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_bop_e.pdf>; Civil Aircraft Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_air_e.pdf>; Customs Valuation - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_val_e.pdf>; Developing Countries - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_safe_e.pdf> e <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_enabling_e.pdf>; Differential and more

favourable treatment - Disponível em

<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_enabling_e.pdf>; Dispute Settlement - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_notif_e.pdf>; Government Procurement - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_gpr_e.pdf>; Import Licensing - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_lic_e.pdf>; Safeguards - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_safe_e.pdf>; Subsidies - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_scm_e.pdf>;

Technical Barriers to Trade - Disponível em

<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_tbt_e.pdf>; Arrangement regarding Bovine Meat - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_abm_e.pdf>; e International Dairy Arrangement - Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_dai_e.pdf>. Acesso em setembro de 2015.

Além de se avançar a liberalização do sistema com uma redução tarifária média de 30% sobre a tarifa consolidada de produtos industriais. Durante esta Rodada foi também instituída a Cláusula de Habilitação5 _{que permitia a flexibilização} da Cláusula da nação mais favorecido na formação de arranjos de comércio preferencial e integração regional entre países em desenvolvimento.

Finalmente, em 1986 é lançada em Punta del Este a Rodada Uruguai, a mais longa e complexa rodada de negociações sob o GATT. Nesta altura o GATT já contava com 123 países-membros (partes contratantes), correspondendo a uma grande diversidade de preferências e visões de mundo (ROLLAND, 2012).

O principal objetivo desta rodada era incorporar ao disciplinamento multilateral do GATT áreas até então ausentes do acordo, os chamados “novos temas”, tais como: serviços, comunicações, investimentos e propriedade intelectual. Além de uma agenda latente sobre temas ainda não bem equacionados pelos acordos como padrões técnicos, sanidade, agricultura e barreiras não-tarifárias

(PREEG, 2012).

O Quadro 1.1 a seguir nos permite ter uma clara visão do aumento do escopo do sistema tanto no número de países-membros quanto do volume de comércio afetado pelas negociações e da evolução dos temas. A partir da Rodada Kennedy o aspecto meramente tarifário das discussões no GATT começa a ser suplantado, com adensamento do regime:

Quadro 1.1: Rodadas multilaterais de comércio do GATT

Ano Rodada Questões temáticas

principais Comércio afetado de países Número

1947 Genebra I Tarifas 10 bilhões 23

1949 Annecy Tarifas n. d. 13 1951 Torquay Tarifas n. d. 38 1956 Genebra II Tarifas 2,5 bilhões 26 1960-1961 Dillon Tarifas 4,9 bilhões 26

5_{Diferential and more favourable treatment, reciprocity and fuller participation of Developing Countries.}

Disponível em <https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/tokyo_enabling_e.pdf>. Acesso em setembro de 2015.

1964-1967 Kennedy Tarifas e medidas

antidumping. 40 bilhões 62

1973-1979 Tóquio Tarifas e barreiras

não-tarifárias. 155 bilhões 102 1986-1994 Uruguai Tarifas, barreiras não-tarifárias, produção

agrícola, serviços, propriedade

intelectual e têxteis.

3,7

trilhões 123

Fonte: Elaboração própria com base em (HERZ, HOFFMANN, Op. Cit., p. 152).

Conforme se pode observar o GATT teve aderência crescente e durante a ordem bipolar abarcava a maioria expressiva dos países do bloco ocidental. Com o fim da bipolaridade, seu escopo se ampliou ainda mais com a membresia de países do antigo bloco soviético.

Apesar da grande aderência ao GATT e relativo sucesso na redução de tarifas ao comércio, sua falta de institucionalização e seu enfoque principalmente tarifário com ênfase sobre o comércio de bens industriais foram gradativamente tornando-o menos eficaz na administração do sistema multilateral em que emergiam novos interesses nas áreas agrícola, de serviços, propriedade intelectual, investimento, além de barreiras não-tarifárias:

Por um lado o GATT foi considerado um sucesso, ao reduzir as tarifas comerciais ao longo de várias rodadas de negociações [...] Por outro lado, o GATT se mostrou incapaz de se adaptar às mudanças na economia internacional, principalmente à medida que o processo de globalização se intensificou, no final da década de 1980 (HERZ, HOFFMANN, 2004, p. 153).

Com o fortalecimento do regionalismo econômico, a diminuição das barreiras tarifárias e a crescente utilização de barreiras não-tarifárias ao comércio, o aumento da importância do comércio de serviços e propriedade intelectual, além de demandas pela inclusão de uma pauta agrícola nas negociações multilaterais, a falta de institucionalização do GATT tornava-se um problema crescente tanto para o tratamento dos novos temas como para a efetividade dos acordos alcançados

(PREEG, Ibid; ROLLAND, Ibid; BARTON et al., Ibid; TREBILCOCK et al., Ibid). Ou seja, o sistema em sua dimensão de regime ainda era deficiente e passava a limitar a evolução da dinâmica de mercado do próprio sistema.

Assim, em paralelo à Rodada Uruguai do GATT, foi negociada a criação da Organização Mundial do Comércio para dar institucionalidade e maior poder ao organismo responsável pelas negociações comerciais multilaterais. Em 15 de abril de 1994, ao término da Rodada Uruguai, foi assinada a criação da OMC6_. Organização que assumiu todos os acordos firmados no âmbito do sistema anteriormente, consolidados no GATT 19947_{(PREEG, Ibid).}

Um dos principais desafios para a continuidade da evolução do sistema multilateral de comércio é a legitimidade. Ou seja, depende da OMC ser vista como uma instituição legítima e razoavelmente neutra para avançar neste processo. Segundo Barton et al. (Ibid), no centro do problema da legitimidade da OMC está o fato de determinadas premissas existentes sobre o papel do sistema multilateral de comércio sob a égide do GATT não são mais compartilhadas pelos componentes do sistema.

O motor principal do sistema sob o GATT era avançar em direção à liberalização gradual do comércio. Quando os atores relevantes no sistema eram apenas os países desenvolvidos e, especialmente sob a ordem mundial bipolar, pertencentes ao mundo ocidental, não havia grandes divergências em suas preferências e em relação à sua visão sobre o objetivo ideacional do sistema – o livre comércio – uma meta considerada mutuamente benéfica a todos.

Mas com o próprio sucesso do sistema e sua expansão tanto do ponto de vista geográfico, passando a abarcar países anteriormente pertencentes ao bloco comunista e ampliando a participação dos países do Sul em desenvolvimento, bem como avançando sobre outras áreas temáticas relacionadas ao comércio, o sistema passou a ser mais institucionalizado, diverso, complexo e rule-oriented (HOEKMAN, KOSTECKI, Ibid; BARTON et al., Ibid; TREBILCOCK et al., Ibid).

Ou seja, o sistema adensou-se enquanto regime internacional. Dessa forma, cada vez mais passou a sofrer com os problemas comuns inerentemente associados ao processo legislativo/constitutivo de qualquer norma ou regulação, especialmente em um contexto onde é negociada por uma grande quantidade de atores com preferências e visões de mundo distintas.

Considerando-se que o processo legislativo consubstanciado no sistema afeta interesses políticos e econômicos diversos e que existem significativos trade

6_{Agreement Establishing the World Trade Organization. Disponível em}

<https://www.wto.org/english/docs_e/legal_e/04-wto.pdf>. Acesso em setembro de 2015.

7_{General Agreement on Tarifs and Trade 1994 (GATT 1994). Disponível em}

offs entre estes interesses que dependem não apenas da forma como as normas são escritas mas também como são interpretadas, não se poderia mais assumir que as regras emergentes deste processo seriam benéficas para todos. Como consequência, a transição do GATT para a OMC significou uma mudança de regime que se desenvolveu não sem considerável turbulência (PREEG, Ibid; ROLLAND, Ibid, HERZ, HOFFMANN, Ibid).

Entre 1995 e 1998 houve a realização de duas conferências ministeriais, órgão máximo da instituição: Cingapura (1996) e Genebra (1998). Estas reuniões foram bastante infrutíferas, de modo que, a despeito da regra que estabelecia uma periodicidade de dois anos entre a realização de cada conferência ministerial, já no ano seguinte em 1999 foi realizada em Seattle a terceira conferência da organização (PREEG, Ibid; ROLLAND, Ibid).

Esta reunião foi marcada pela invasão do local da conferência por manifestantes antiglobalização, que acusavam a OMC de predisposição contra os interesses dos países em desenvolvimento e afirmavam que a abertura de novos mercados efetivamente prejudicaria mais do que ajudaria os trabalhadores destes países (ALTMAN, 2011)

Protestos deste tipo tornaram-se característica recorrente das reuniões da entidade. Rapidamente, os protestos passaram a não se restringirem apenas aos manifestantes que se aglomeravam do lado de fora das convenções, mas passaram às mesas de negociação ecoados pelos próprios representantes dos países em desenvolvimento (Id Ibid; ROLLAND, Ibid).

Todo este panorama conturbado observado nos primeiros anos da OMC pode ser considerado como parte do processo de acomodação dos atores ao novo regime de comércio. Este novo regime, representado pela OMC, significou em parte uma continuidade do regime estabelecido no GATT, por manter seus princípios e arcabouço de acordos em geral, além de ter como mote ainda a finalidade última continuar avançando no processo de liberalização comercial.

No entanto, significou também uma ruptura parcial com o regime anterior, com alterações substantivas de regras e procedimentos e ampliando a participação dos países do Sul na organização. Portanto, este processo de acomodação refletiu o reequilíbrio de forças na organização em um novo patamar, ditado pela grande diversidade de preferências apresentadas pelos membros (ALTMAN, Ibid; ROLLAND, Ibid).

Como resultado, a primeira rodada de negociações multilaterais sob a égide do novo regime só foi lançada sete anos após o surgimento da OMC, no ano de 2001 em Doha (Catar), embalada pela onda de solidariedade internacional que se seguiu aos ataques de 11 de setembro de 2001 nos EUA (PREEG, Ibid). No entanto, isto não significou que tenha havido uma nova convergência de preferências entre os atores do sistema.

Ao contrário, a Rodada Doha tornou-se a primeira rodada de liberalização comercial que não ousa dizer seu nome. Ou seja, pela primeira vez, ao menos no plano do discurso, o objetivo das negociações não teria como foco a meta de liberalização comercial propriamente dita, mas sim o comércio e o desenvolvimento. Ou mais precisamente, o comércio para o desenvolvimento. O que pode ser entendido de diversas maneiras distintas, a depender das preferências domésticas de seus membros, e em muitos casos significar inclusive o oposto ao processo buscado pela organização (ALTMAN, Ibid; ROLLAND, Ibid).

A Rodada Doha foi assim denominada de Rodada do Desenvolvimento, ou Rodada para o Desenvolvimento. Mesmo antes do lançamento da rodada ocorreram intrincadas batalhas diplomáticas em torno das definições de desenvolvimento e do que de fato significava uma rodada para o desenvolvimento (CARVALHO, 2012). Dentre a diversa gama de interesses expostos nestas negociações, é possível identificar seis posições principais de convergência, no que ficou conhecido como Grupo dos Seis: Brasil, Estados Unidos, União Europeia (UE), Japão, Austrália e Índia (NARLIKAR, 2003, 2012).

Em torno de cada país pilar formaram-se coalizões distintas com a consolidação de posições negociadoras semelhantes. O contato entre as posições estratégicas de cada polo era feito por meio de reuniões paralelas entre os líderes de cada bloco, que receberam, inclusive, o título de “mini-ministeriais” pela imprensa internacional.

Grandes exportadores agrícolas, como Estados Unidos, Austrália e, inicialmente, Brasil, em seus principais discursos no lançamento da rodada procuraram enfatizar que sensíveis reduções na proteção tarifária no setor agrícola trariam grandes ganhos para os países pobres através do barateamento dos gêneros alimentícios e pela abertura do mercado mundial para os produtores locais, gerando mais emprego e renda nestes países (NARLIKAR, Ibid; ROLLAND, Ibid).

Já o discurso dos países com baixo nível de desenvolvimento e daqueles com problemas graves de abastecimento e pobreza endêmica, como a Índia,

desenvolvimento significava poder praticar políticas de proteção e assistência às suas populações, aliadas a uma redução dos subsídios e abertura de mercado dos países ricos (Id Ibid).

A União Europeia, tendo seu próprio e influente lobby de produtores agrícolas para se preocupar, adotou uma posição semelhante à da Índia. Procurou criticar os