Identificamos os montantes e as variações do OE do SNUC para o período 2008-2019. Surge de imediato o questionamento: é pouco, suficiente ou é muito?
Como já assinalamos, o montante de um orçamento não pode ser avaliado simplesmente por análises sobre seu valor absoluto e a variação desse ao longo do tempo. Essas análises deveriam contrapor o montante efetivamente empenhado e posteriormente pago com o montante adequado para garantir uma eficaz gestão do SNUC; ou seja, comparar o orçamento efetivo (OE) com o orçamento desejável (OD), onde queremos chegar.
Existem diferentes procedimentos metodológicos para tentar definir “onde queremos chegar” em se tratando de orçamento público para fazer frente aos gastos para consolidação e manutenção do SNUC. Entre esses procedimentos há o estudo
“Quanto Vale uma Unidade de Conservação Federal?” e o “Sistema de Projeção de Investimentos Mínimos em Conservação (IMC)”, utilizado para mensurar os custos do SNUC no documento Pilares para a Sustentabilidade Financeira do Sistema Nacional de Unidades de Conservação. Na verdade, o Ministério do Meio Ambiente possui uma projeção dos custos do SNUC feita por meio do IMC. Esse sistema corresponde a um conjunto de planilhas com base no módulo financeiro do aplicativo
8 Esta seção é fortemente baseada em Picoli (2011). A autora analisa gastos de UC federais, estaduais e municipais. Aqui nós nos restringiremos às UC federais.
100.000.000,00 200.000.000,00 300.000.000,00 400.000.000,00 500.000.000,00 600.000.000,00
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Gráfico 2 - Orçamento Federal ao ICMBio, 2008-2019, (R$)
Dotação Atual Empenhado Liquidado Pago
66 de computador Minimum Conservation System (Micosys) desenvolvido pelo Banco Mundial (MMA, 2009).
Picoli (2011) utilizou o IMC para estimar despesas decorrentes das UCs e os investimentos mínimos necessários para a consolidação do SNUC, incluindo infraestrutura para equipamentos nas sedes dos órgãos gestores e escritórios regionais, além de realizar projeções de cenários futuros (MMA, 2009). Ela, por meio do conjunto das planilhas do Micosys, estimou os valores ideais para cada categoria de Unidade de Conservação Federal Nacional9. Picoli parte do pressuposto que nenhuma UC possui infraestrutura, ou seja, foram considerados os custos ideais necessários desde seu planejamento, seguindo a classificação de custos de Morsello (2001), por nós apresentados anteriormente. Aqui utilizamos as suas estimativas para o
"orçamento desejável" (OD) ao SNUC.
Adotamos as estimativas feitas pela autora para as UC federais visando comparar com os valores do "orçamento efetivo" (OE). Para o ano de 2010, o último da série de doze anos para os quais Picoli fez estimativas, os gastos ideias para a consolidação de 310 UC federais deveriam ter atingido os R$ 991 milhões, além de se necessitar de R$ 267 milhões anuais para a manutenção de toda a amostra. Com esses valores corrigidos para janeiro de 2020, teríamos gastos ideais para consolidação próximos a R$ 1.750.898,80 e os para manutenção anual a R$ 471.735.600,00. As estimativas por tipo de UC por unidade de área (hectare) estão resumidas na Tabela 3.
Tabela 3 - Custos e Área Perpetuada por tipo de Unidade de Conservação Valores em (R$), 2010 e 2020 (IPCA)
9 Picoli (2011) denomina esses de Gastos Ideias em Conservação (GIC) que refletiriam um nível de gasto ideal de conservação a ser atingido no Brasil, uma vez que ela também evidenciou que os gastos efetivos estão aquém do GIC.
67
68 Ecológico
(ARIE)
Fonte: Picoli (2011), Tabela 10, com alteração. Valores para 2020 corrigidos pelo IPCA (IBGE).
Podemos agora sim apresentar uma avaliação rigorosa sobre o montante de OE no período 2008 a 2019: em momento algum o OE anual igualou-se ao OD anual, mesmo considerando-se como OD anual apenas os gastos com a manutenção das UCs, hipótese na qual acredita-se que gastos de investimentos não seriam necessários. O ano para o qual OE e OD mais se aproximaram foi 2014. Nele, o OE foi equivalente a 67% do OD. Podemos assim afirmar que os gastos efetivos com o SNUC têm sistematicamente ficado aquém do desejável para minimizar o hiato de sustentabilidade ambiental do SNUC.
Já na Tabela 4 estão as quantidades e as áreas ocupadas por diferentes tipos de UCs federais para o ano de 2015, para o qual os dados são consistentes. Bernardo e Nogueira (2016) assinalaram que, em fevereiro de 2015, todas as UCs ocupavam 17,2% do território continental brasileiro e que a distribuição de UCs por bioma era dispare, com a Amazônia tendo o maior percentual de áreas protegidas, enquanto os biomas Pampa, Pantanal, e principalmente a área Marinha, possuindo índices de proteção abaixo de 5%. Não obstante, a Tabela 4 evidencia que as UCs de Uso Sustentável são predominantes em número e em área territorial. Em termos de áreas por categorias, as Áreas de Proteção Ambiental (APA) prevalecem no território nacional, seguida dos Parques e das Florestas. As unidades mais restritivas (Estação Ecológica e Reserva Biológica) ocupam apenas 11,1% da área total protegida (GELUDA et al. 2015).
Tabela 4 - Distribuição de UCs por categorias (2015)
Tipo de Categoria
Total
69
N° Área
(km2)
% da Área Total Floresta (FLONA) 104 299.966 19,3 Reserva Extrativista
(RESEX)
90 144.570 9,3
Reserva do Desenvolvimento Sustentável (RDS)
36 111.292 7,2
Reserva de Fauna 0 0 0
Uso Sustentável Área de Proteção Ambiental (APA)
294 460.921 29,7
Área de Relevante Interesse Ecológico (ARIE)
48 922 0,1
Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN)
782 5.518 0,4
Total Uso Sustentável sem RPPN
572 1.017.671 65,6
Total Uso Sustentável com RPPN
1.354 1.023.189 66,0
Estação Ecológica (ESEC)
91 122.213 7,9
Monumento Natural (MONAS)
42 1.408 0,1
70 Proteção Integral Parque Nacional
(PARNA)
361 348.088 22,4
Refúgio da Vida Silvestre (RVS)
32 3.768 0,2
Reserva Biológica (REBIO)
60 52.531 3,4
Total Proteção Integral 586 528.008 34,0 Fonte: Bernardo e Nogueira (2016) com base em Geluda et al. (2015).
É relevante destacar que a modalidade que mais tem desmatamento e degradação em sua área é também a que demanda um modelo de gestão de alto custo, e por isso não praticado pelos gestores, e é a que representa a maior parcela das áreas de UC. Ademais, vale assinalar que três categorias (APA, Flona e Resex) ocupam 71,5% do total protegido do território e permitem atividades econômicas de diferentes níveis em seu interior; e que as unidades de preservação, que ocupam menor porcentagem territorial, são as que geram mais conflitos pela restrição do uso do solo, e por isso nem sempre são bem-vistas pela sociedade por causa dessas restrições (GELUDA et al. 2015).