O PAPEL DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO MARINHA PARA A INCLUSÃO PRODUTIVA DA PESCA ARTESANAL

E SUA RELAÇÃO COM O ODS 14

Tornou-se lugar comum se entender que a pesca artesanal é um setor que é diretamente impactado pelas políticas públicas destinadas aos ecossistemas marinhos (FREITAS et al., 2015). De fato, tem-se que, atualmente, o estabelecimento de áreas marinhas protegidas (AMPs) é considerado como um dos principais instrumentos para a proteção e a conservação dos ecossistemas marinhos e de seus serviços ecossistêmicos (FREITAS et al., 2015).

Neste âmbito, cabe assinalar que a terminologia adotada pela CDB⁸ tem um sentido amplo, que abarca qualquer espaço, constituído pelo Poder Público, cujo objetivo é a proteção integral ou parcial dos elementos naturais. No Brasil, dentro do arcabouço jurídico nacional, tal termo é vinculado ao artigo 225, §1º, III e no artigo 9º, IV, da Lei nº 6.938/1981, que instituiu a Política Nacional do Meio Ambiente.

Diante disso, a Constituição, por sua vez, preceitua que o Poder Público tem o dever de estabelecer e/ou definir espaços territoriais especialmente protegidos, sendo proibida qualquer atividade que possa comprometer a integridade dos atributos que fundamentem a sua proteção (LEUZINGER; SILVA, 2017).

Neste sentido, para restringir o alcance da expressão “áreas protegidas”, que até meados de 2006, era utilizada no sentido adotado no âmbito internacional, adveio o PNAP, que foi instituído por meio do Decreto Federal nº 5.758/2006. O instrumento pode ser considerado como um resultado dos compromissos assumidos pelo Brasil na CDB para a implementação do Programa de Trabalho sobre Áreas Protegidas da CDB em território Nacional. Assim, nos termos da PNAP, as áreas protegidas são formadas pelas unidades de conservação, terras indígenas e territórios quilombolas (MMA, 2006) (LEUZINGER; SILVA, 2017).

Cabe inferir, portanto, que para regulamentar a previsão constitucional e também para cumprir as determinações da CDB, no que tange à construção de uma legislação interna que tivesse a capacidade de implementar as metas internacionais

8 De acordo com o art. 2º da CDB, “área protegida’ significa uma área definida geograficamente que é destinada, ou regulamentada, e administrada para alcançar objetivos específicos de observação”.

190 quanto às áreas protegidas, adveio o SNUC, instituído pela Lei nº 9.985 de 18 de julho 2000, após anos de discussão. (COSTA; ARAÚJO; SOARES, 2020).

Contudo, apesar dos objetivos assinalados da Meta 11 de Aichi e o objetivo 14.5 dos ODS sejam de alguma forma semelhantes, insta salientar que este não faz referência aos aspectos qualitativos daquele, o que poderia acarretar uma situação no qual os níveis de proteção da biodiversidade poderiam ser rebaixados a um plano secundário se o foco incidir apenas no Objetivo 14.5, isto é, somente no elemento quantitativo da proteção (SILVA, Al., 2019).

Por sua vez, no que diz respeito ao Brasil, em suas metas nacionais, foi estabelecida a proteção de pelo menos 25% das áreas costeiras e marinhas, que tenham uma importância para a biodiversidade e serviços ecossistêmicos. Nesse viés, o Estado cumpriu as metas fornecidas nacional e internacionalmente, em 2018, com a criação da Área de Proteção Ambiental do arquipélago de Trindade e Martim Vaz e do Monumento Natural das ilhas de Trindade e Martim Vaz e do Monte Columbia – 471.532 km² – e da Área de Proteção Ambiental do arquipélago de São Pedro e São Paulo – 454.315 km² -. Assim, a proteção marinha no estado brasileiro passou para mais de 26% de sua área oceânica. No entanto, embora tenha atingido a meta de forma quantitativa, a proteção ambiental ficou em segundo plano, em termos qualitativos⁹.

De acordo com o Ministério do Meio Ambiente (acesso em 19 set. 2020), há em torno de 102 unidades de conservação costeiras e marinhas, apesar dessa nomenclatura, tal fato não dá guarida para que tais áreas sejam monitoradas e sejam objetos de uma gestão verdadeiramente sustentável por intermédio da elaboração e criação de um plano de manejo adequado para as unidades. (COSTA; ARAÚJO;

SOARES, 2020).

Assim, no que tange à legislação doméstica, as unidades de conservação podem ser divididas em dois grupos: as unidades de proteção integral – 38 unidades, tais como estação ecológica, monumento natural, parques, reservas biológicas, dentre outras – e as de uso sustentável – 64 unidades -, quais sejam a reserva extrativista, a

9 Ao pesquisar sobre as unidades de conservação no site da ICMbio, verificou-se que tais áreas não possuem Plano de Manejo. (ver: https://www.icmbio.gov.br/portal/unidadesdeconservacao/biomas- brasileiros/marinho/unidades-de-conservacao-marinho/9563-area-de-protecao-ambiental-do-sao-pedro-e-sao-paulo).

191 reserva de desenvolvimento sustentável, dentre outras. Nos termos do art. 7º, §1º do SNUC, as unidades de proteção integral têm por objetivo “preservar a natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos em lei”. (BRASIL, 2000). Por sua vez, as unidades de uso sustentável têm por objetivo basilar é a compatibilização “da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais” - art. 7º, §2º do SNUC - (BRASIL, 2000).

Observa-se que, de forma geral, os ecossistemas estuarinos e costeiros trazem uma série de serviços ecossistêmicos¹⁰, tais como proteção costeira, controle de erosão, mas também a manutenção da pesca, por intermédio do fornecimento de refúgio e/ou berçário marinho (BARBIER et al., 2011). Além disso, tem-se que um gerenciamento pesqueiro é uma gestão baseada em ecossistema – ODS 14.2.1 -, isto é, a interconexão entre os diversos sistemas e as paisagens marinhas propiciam os diversos serviços ecossistêmicos, tais como a pesca (BARBIER et al., 2011).

Contudo, como já sinalizado, o Brasil adotou, para a criação das áreas marinhas protegidas, um indicador puramente quantitativo, qual seja: cobertura de áreas marinhas protegidas em relação às áreas marinhas (IPEA, online).

Na esteira da sustentabilidade e do próprio ODS 14, tem-se a compatibilização dos aspectos ambientais, sociais e econômicos nas UC marinhas. Neste sentido, para além da preocupação com relação à biodiversidade marinha, faz-se necessário a inclusão das comunidades que vivem e se desenvolvem a partir do uso dos recursos naturais existentes nos territórios, nos quais foram criadas as Unidades de Conservação Marinha (PEREIRA, FENELON, OLIVEIRA, 2019).

Neste aspecto, o Decreto nº 4.340/2002, que regulamenta o SNUC, instituiu previsões próprias para as comunidades tradicionais no âmbito das áreas protegidas.

Além disso, criou duas categorias de unidades de conservação com o fulcro de

10 A terminologia “serviços ambientais” passou a ser utilizada para fazer referência a todos os benefícios que são produzidos e gerados gratuitamente pelos recursos ambientais, no que tange aos bens e serviços propriamente ditos. Sinaliza-se também que a Avaliação Ecossistêmica do Milênio – documento lançado pela ONU em 2001 – segue essa diretriz ao utilizar a expressão “serviço ambiental” para elencar as externalidades ambientais positivas vinculadas à manutenção de áreas naturais em todo o globo (MEDEIROS et. al, 2011).

192 harmonizar as atividades desenvolvidas por comunidades extrativistas, quais sejam reserva de desenvolvimento sustentável (RDS) e reserva extrativista (RESEX)¹¹.

No mesmo decreto, foram estabelecidos instrumentos de participação destas comunidades, tais como consulta pública prévia a criação de unidades de conservação e dos conselhos deliberativos nestas unidades, com poder decisório, por exemplo, na elaboração dos respectivos planos de manejo. Perquire-se, neste quesito, a compatibilização com a SSF, no sentido de que este possui como um dos princípios orientadores a participação da comunidade pesqueira, em todo o processo de tomada de decisões relativas aos recursos pesqueiros (FAO, 2017).

No que concerne particularmente as RESEX, afirma-se que esta categoria é de domínio público. Assim, as comunidades tradicionais possuem o direito ao uso do território garantido por meio de um contrato de concessão de direito real de uso, que assim como o termo de compromisso firmado pelas populações tradicionais, deve estar de acordo com o Plano de Manejo. Cabe salientar que, para garantir a preservação dos recursos naturais, as comunidades tradicionais devem participar da preservação, recuperação, defesa e manutenção da RESEX, conforme art. 18, §1º; art.

23, caput e §1º do SNUC e, por fim, art. 13 do Decreto nº 4.320, de 22 de agosto de 2002.¹²

A categoria RESEX de unidade de conservação é fruto de um processo histórico, que envolve diversos conflitos socioambientais, tais como a garantia de uma conquista territorial e a institucionalização de novos espaços protegidos ao passar do tempo. Nesse sentido, ao ceder o direito de uso às populações tradicionais, o Estado brasileiro auxilia na garantia de acesso e a utilização sustentável dos recursos naturais nos espaços territoriais. Por sua vez, no que diz respeito à RESEX Marinha, a implementação de tal espaço tem o condão de beneficiar os pescadores e pescadoras artesanais residentes nas áreas marinhas costeiras, que, muitas vezes, ficam à margem

11 As Reservas Extrativistas – Resex – têm por objetivo de proteger os meios de vida e a cultura das comunidades tradicionais ali existentes, aliando a preocupação de conservar os recursos naturais ali existentes, conforme o art. 18 da SNUC.

12 Há uma estreita relação e integração com as “Diretrizes Voluntárias para Garantir a Pesca de Pequena Escala Sustentável”, visto que este documento elenca como fundamental o direito à posse da terra nas zonas costeiras e ribeirinhas para a garantia do acesso à pesca e também a utilização sustentável dos recursos pesqueiros. (FAO, 2017)

193 das políticas públicas (PEREIRA, FENELON, OLIVEIRA, 2019), como observado no teor deste artigo.

Por outro lado, contabilizou-se cerca de 30 RESEX marinhas. Destas, apenas 5 (cinco) possuem um plano de manejo, nada obstante a criação mais recente desta categoria foi datada em 2018. Das que possuem algum plano de manejo, não é possível garantir um uso sustentável dos recursos marinhos de forma efetiva, tendo em vista os diversos conflitos¹³ existentes no espaço, tais como a exploração ilegal dos recursos pesqueiros e, também, a falta de infraestrutura de recursos humanos e financeiros para o controle da área. (COSTA; ARAÚJO; SOARES, 2020). Sabe-se que a escassez de recursos, tanto humano como financeiro, é um gargalo que percorre os 20 anos da SNUC.

No que diz respeito o direito de posse das comunidades pesqueiras, cita-se o Projeto de Lei de nº 131/2020, que “dispõe sobre o reconhecimento, proteção e garantia do direito ao território de comunidades tradicionais pesqueiras, tido como patrimônio cultural material e imaterial sujeito a salvaguarda, proteção e promoção”.

Nota-se que este Projeto de Lei se integra com a finalidade das RESEX marinhas.

Assim, o presente projeto veda que o poder público venha a autorizar, sob qualquer forma, a implementação de empreendimentos de qualquer natureza, em terra ou em água, que possa por em risco a integridade do território tradicional pesqueiro e/ou que, porventura, venha acarretar na perda de autonomia da comunidade na gestão dos espaços que são necessários à sua reprodução física e cultural. Além disso, assegura às comunidades tradicionais pesqueiras a participação em todas as fases do procedimento administrativo, diretamente e/ou por meio de representantes por eles indicados (BRASIL, acesso em18 jul. 2020). Tem-se, nesse caso, que os direitos de posse da terra nas zonas costeiras e ribeirinhas são de extrema importância tanto para garantir quanto facilitar o acesso aos recursos pesqueiros, para as atividades complementares (transformação e a comercialização dos pescados) e, também, para a habitação e diversos outros apoios aos meios de subsistência.

13 No Estado do Ceará, por exemplo, as RESEXs prainha do Canto Verde e Batoque, as comunidades tradicionais têm a problemática da especulação imobiliária, dentre outros conflitos.

194 Por fim, observa-se, que a conjuntura política brasileira atual, vai na contramão de uma governança rumo aos ODS, especificamente as metas do ODS 14, no que se refere à coalização do acesso da pesca artesanal aos recursos naturais e a conservação dos ecossistemas marinhos, isto é, a garantia da sustentabilidade deste espaço. Para isso, leva-se em conta a ausência de dados quanto à pesca artesanal, estoque pesqueiro e a deficiência na infraestrutura de recursos humanos e financeiro para o controle de monitoramento de tais Unidades de Conservação. Neste sentido, faz-se necessário a efetividade das políticas públicas para que o Brasil consiga implementar as metas do ODS 14 – vinculando UCs marinhas e Pesca artesanal -, quais sejam: o mapeamento dos serviços ecossistêmicos e o planejamento espacialmente marinho, para a identificação dos locais que necessitam de restauração e conservação – Atingir as metas para além do quantitativo – (MCTIC, acesso em 18 set. 2020) . Além disso, tem-se a necessidade do acesso aos dados e a contribuição dos conhecimentos tradicionais para uma maior conservação dos recursos existentes nas UCs marinhas, como já exposto no artigo.

5. CONCLUSÃO

A partir do que foi esboçado no presente artigo, viu-se que a demanda por uma pesca sustentável vem ganhando espaço nos últimos tempos, a nível mundial, para que se garanta a sobrevivência das espécies e o equilíbrio do ecossistema marinho.

Um dos caminhos para a gestão pesqueira sustentável está atrelado à pesca artesanal. E essa atividade está intrinsecamente ligada à sustentabilidade ao unir as dimensões econômica, social e ambiental. Nessa perspectiva, tem-se uma abordagem ecossistêmica à pesca, que é reconhecida tanto nas Diretrizes da SSF, que é um importante instrumento a nível internacional, como nas metas do ODS 14.

Nesse sentido, ao se relacionar a Pesca Artesanal à sustentabilidade, compreendeu-se que a inclusão dos pescadores na cadeia de valor precisa levar em consideração também todo o ecossistema envolvido. Isto é, uma abordagem ecossistêmica, envolvendo, portanto, a visão ambiental, econômica, social e governança. Elencou-se, também, a AMP é um dos instrumentos indicados para a conservação do ecossistema marinho, tendo em vista a pressão que é imposta na ZEE.

195 Neste ponto, encontrou-se uma integração entre a Pesca Artesanal e as Unidades de Conservação Marinha, tais como a Reserva Extrativista Marinha, que são áreas territoriais criadas com o fulcro de fomentar a preservação destes espaços, procurando integrar a conservação dos recursos naturais com populações tradicionais que vivem no território, respeitando e preservando a sua cultura, o território e o acesso aos recursos pesqueiros.

No que diz respeito ao Brasil, observou-se que a criação destes territórios por meio da SNUC foi resultado de um intenso debate que durou uma década, visto que a zona costeira-marinha é um espaço de conflitos de interesses e socioambientais, tais como especulação imobiliária e o turismo.

Elencou-se, ainda, que o Estado brasileiro atingiu a meta 11 de Aichi e do ODS 14.5 de forma quantitativa, visto que, na prática, as UCs marinhas, como as RESEX, têm enfrentado atualmente um grande desafio para que a conservação do espaço e os direitos das comunidades tradicionais sejam efetivados.

Neste sentido, viu-se que a maioria das RESEX não há plano de manejo, que é um documento essencial para a gestão da unidade. Além disso, tem-se uma ausência de infraestrutura de recursos humanos e financeiro para o monitoramento do espaço.

Para além disso, faz-se necessário a divulgação e a integração de dados, monitoramento dos serviços ecossistêmicos e o planejamento espacial marinho para que seja possível verificar os espaços que devem ser restaurados e conservados, para que se cumpra as metas de forma qualitativa. A ausência de tais instrumentos e dados leva a inúmeros conflitos socioambientais, como é o caso da RESEX Prainha do Canto Verde e do Batoque – ambas as RESEX no estado do Ceará.

Paralelo a isso, constatou-se, nesse contexto, que as comunidades pesqueiras são negligenciadas e invisibilizadas, tendo em vista a ausência de políticas púbicas efetivas direcionadas para a regularização da atividade, prejudicando o acesso desses trabalhadores ao mercado, bem como aos direitos e benefícios que são concedidos pelo Governo.

Por fim, restou evidente que a criação das Unidades de Conservação é fundamental para a proteção territorial e do ecossistema, assim como da manutenção das comunidades tradicionais. Para isso, é válida a consulta, mobilização – gestão

196 compartilhada - desta comunidade para resguardar os direitos e garantir a sustentabilidade (econômica, social, ambiental e governança) das UCs marinhas.

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