Distinguimos duas formas de participação: a direta e a por representantes. Historicamente, o primeiro tipo está mais associado ao modelo democrático ateniense, em que o cidadão deliberava diretamente, sem a necessidade de representantes. Se, por um lado, existia essa possibilidade por meio dos espaços públicos, como Ágora, por outro nem todos as pessoas participavam desse processo. Pois eram excluídos dessa arena pública os escravos, os assalariados, pequenos agricultores, mulheres e estrangeiros (BORGES, 2013, p. 24). Mas se sabe que, no contexto latino-americano, a partir da redemocratização, surgem formatos de participação que podem ser considerados como direto, a exemplo dos Orçamentos Participativos (AVRITZER, 2003, 2007, 2009; NEVES, 2008).
Já o segundo tipo está associado, tradicionalmente, às democracias representativas, nas quais o povo elege representantes para governar e a participação apenas se dá com a escolha desses governantes. Na contemporaneidade, há autores que associam a participação por representantes às experiências conselhistas, sendo consideradas como “novas formas de representação”, ou ainda denominadas “representação por autorização”. (BORBA; LUCHMAN, 2010; LUCHMAN, 2007; GURZA; LAVALLE; HOUTZAGER e CASTELLO, 2006). Nesse sentido, de acordo com Borba e Lüchmann, os conselhos, juntamente a outros espaços de participação da sociedade na gestão de políticas públicas, como são os casos dos Orçamentos Participativos, inauguram o exercício desses novos formatos de representação política (2010, p. 231).
Pitkin (1967) citada por Lavalle, Houtzager e Castello (2006) considera que participação é autorrepresentação, isto é, nos conselhos a participação se faz a partir da representação, mas não apenas a do tipo “autorrepresentação”. Há também a representação autorizada. Este formato ocorrer por duas formas: representação coletiva ou individual. (LÜCHMANN, 2008). Na primeira, os representantes vêm de entidades coletivas de segmentos ou setores. Na segunda, os próprios cidadãos representam seus pares, sem necessariamente integrarem algum movimento social ou entidade.
Para que sejam autorizados esses representantes, existem alguns meios, que variam de acordo com as regras de cada conselho. A representação autorizada pode ocorrer por eleição em fóruns, conferências, assembleias. Dessa maneira, seguem o modelo da democracia representativa. Mas esses representantes também podem ser indicados. Ou até mesmo existir formas de autorização combinadas, nas quais há assentos já pré-definidos, mais também há escolha por indicação e/ou eleição (LÜCHMANN, 2008). Com relação à representação nos Conselhos, é importante se analisar a representatividade, tendo em vista a pretensão de legitimidade dos cidadãos nestes espaços. Nesse aspecto, Borba e Lüchmann (2010, p. 232) apontam que,
a legitimidade desta representação política está intimamente relacionada a dois elementos, quais sejam, a atuação e configuração da sociedade civil, e o desenho institucional, ou seja, o conjunto de regras, critérios, espaços, normas, leis, que visam a fazer valer e promover a representatividade dos conselheiros (2010, p. 232).
Assim, a representação política também é compreendida no sentido de “agir em nome de”, bem como uma maneira de ativar uma variedade de formas de controle e supervisão dos governantes por meio das experiências e/ou instâncias participativas. Estas podem ser vistas como importantes para o processo de “reconfiguração e alargamento” da representação política e da democracia, pois oferecem relevantes contribuições para o debate acerca da representação no interior da participação (LÜCHMANN, 2007, p. 139).
Destaca-se a necessidade de se olhar para esses espaços pelo que são, ou seja, locais onde se ocorre representação por afinidades (AVRITZER, 2007), ou representação autorizada, e não formas tradicionais de representação. Nesse tipo representativo, os atores da sociedade civil escolhem seus representantes com base em semelhanças ou interesses em comum que possuem com os representantes de classe participantes de instâncias híbridas.
Assim, não se pode ter a mesma perspectiva analítica para esses formatos de representação como teria para os tradicionais parlamentos, nos quais a representação eleitoral se dá por escolha e não por afinidade ou outros argumentos de representação. Sobre as diferenças entre representação tradicional e a nos conselhos, Lüchamnn apud Borba e Lüchmann (2010, p. 234) diz que
[...] diferente do padrão da representação eleitoral, a representação no interior destes modelos conselhistas apresenta as seguintes características: a participação e representação coletiva (por meio de organizações/ entidades); voluntária (e, portanto, radicalmente diferente da atuação política profissional e com todas as consequências desta implicação); em diferentes espaços participativos; com periodicidade diversa (ditada por diferentes regimentos); escolha de representantes mediante processos variados (fóruns, eleições, indicações, etc.); e, finalmente, grande maleabilidade (isto é, baixo controle) de entradas e saídas em espaços
representativos. No seu conjunto, essas características colocam a dimensão das relações entre representantes e representados (mecanismos de autorização e prestação de contas, ou accountability) em um outro patamar, se comparado com o modelo eleitoral.
Em sua maioria, os espaços participativos possuem alguns tipos de representantes, sendo eles: organizações e associações da sociedade civil, ou seja, atores da sociedade civil, eleitos ou indicados por seus pares e representantes do poder público, que são indicados pelo Governo. Ainda com relação a essa composição nos Conselhos, Borba e Lüchmann salientam que
A intrínseca relação entre representação e sociedade civil (nestes espaços) vem ocorrendo, no País, pelo fato de que foram (fundamentalmente, mas não exclusivamente) as organizações deste campo as que lutaram pela implementação e institucionalização de espaços participativos de gestão de políticas públicas, espaços estes que, em grande medida, foram programados ou desenhados visando à incorporação de diversos segmentos sociais que, nas últimas décadas, ganharam legitimidade pública na defesa e ampliação de direitos (2010, p. 233).
Há autores, essencialmente os da vertente deliberativa, que compreendem a participação enquanto controle social, ou a partir do prisma do accountability que, em sentido restrito, significa obrigação dos governantes prestarem contas de seus atos na gestão pública a instâncias controladoras ou a seus representados. Ou seja, remete à responsabilização. Além disso, não é apenas prestação de contas em termos quantitativos, mas sim a ação de autoavaliar as ações da gestão pública. Essa “responsabilização” ainda é mais ligada à representação, principalmente, no formato tradicional.
Há dois tipos de accountability: o horizontal e o vertical. O primeiro se dá pela relação entre iguais, ou seja, quando os próprios poderes do Estado se fiscalizam, a exemplo do controle interno realizado em cada órgão da administração pública direta ou indireta, ou ainda o controle externo realizado pelo Congresso Nacional com auxílio do Tribunal de Contas da União (TCU). Já o segundo ocorre dentro de uma relação entre atores desiguais, ou seja, é o controle feito pela sociedade civil por meio do mecanismo eleitoral. De acordo com Enrique Peruzzotti (2006), há alguns riscos neste último modelo,
El primero [risco] se refiere a la negativa de la clase política y de las agencias de desconfianza institucionalizada a procesar dichas demandas de mejoramiento institucional. Si los funcionarios públicos ignoran sistemáticamente los reclames cívicos por mayor transparencia, el resultado más probable es una abrupta declinación en la confianza ciudadana de los representantes políticos.9
(PERUZZOTTI, 2006, p. 15-16).
9 Tradução livre: “O primeiro [risco] se refere a negativa da classe política e das agências de desconfiança institucionalizada a processar ditas demandas de melhoramento institucional. Se os funcionários públicos ignoram sistematicamente os reclames cívicos por maior transparência, o resultado mais provável é uma abrupta declinação na confiança cidadã dos representantes políticos.”
Se o governo apenas institucionalizar em discurso e desvincular esse processo das suas ações, o mecanismo poderá ter efeito contrário, ou seja, gerar apatia política, baseada em uma “desconfiança institucionalizada e generalizada” (PERUZZOTTI, 2006). Peruzzotti (2006, p. 15) aponta ainda que o “segundo perigo se relaciona com o número de casos revelados de conduta ilegal dos representantes”. Nesse sentido, esses dois tipos de accountability não são suficientes para garantir à ampliação e o aprofundamento do processo democrático. Por isso, eles precisam ser complementados por outro mecanismo: o accountability societal, que não é eleitoral e se apropria de mecanismos institucionais (ou híbridos) como, por exemplo, conselhos de gestão, orçamento participativo, ouvidorias públicas, audiências públicas e dos não institucionais (ou difusos), como: movimentos sociais, mídia, associações de bairro e comunitárias, ONG’s (GOULART, 2011, p. 70).
Dessa maneira, concorda-se comCarneiro (2006) quando diz que,
mais do que expressão e mecanismo de mobilização social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuação de instrumentos de accountability societal, pela capacidade de colocar tópicos na agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de políticas e direitos, através de uma institucionalidade híbrida, composta de representantes do governo e da sociedade civil (CARNEIRO, 2006, p. 155).
Nesse sentido, vê-se que na representação tradicional os representantes têm (em tese, ao menos) mecanismos para a prestarem contas de seus atos aos representados. Porém, nas novas formas de representação, como os conselhos, há o desafio da responsabilização, ou seja, de prestarem conta de seus atos aos segmentos que o indicaram ou elegeram. Na primeira forma, como se mostra, já existem formas institucionalizadas (accountability vertical, horizontal, societal). Por outro lado, os segundos formatos apenas contam com legitimidade da representatividade dos atores sociais, que se mobilizam com suas bases para informarem o que ocorrem nos espaços participativos que têm assentos/representação. Um dos desafios da representação nos conselhos é o da representatividade, pois sua ausência pode deslegitimar ou enfraquecer essas instâncias. Portanto, considera-se a representatividade como melhor dispositivo para garantir a autenticidade da representação (GURZA LAVALLE; PETER P. HOUTZAGER; GRAZIELA CASTELLO, 2006).
A representatividade do representante está ligada à sua proximidade com os representados. Para maior efetividade do processo, alguns recursos podem ser eficazes como canais de comunicação, com os quais o representante pode apresentar informações sobre sua
atuação, os debates nos conselhos, as soluções que propõe e conta com a contribuição dos atores dos segmentos.
Cabe ainda refletir em nome de quem e mediante quais mecanismos de controle e responsividade os conselheiros representam os atores da sociedade civil. Outros desafios são que as próprias dinâmicas de representação da sociedade civil mudaram e assumiram feições explicitamente políticas; além disso, a representação da sociedade civil sofre limitações pela inexistência ou precariedade de mecanismos obrigatórios de sanção e controle (accountability) entre as organizações civis e os segmentos sociais por elas representados. (LAVALLE, HOUTZAGER, CASTELLO, 2006, p. 44).
Além da representação autorizada, Lavalle, Houtzager e Castello (2006) também apontam outro tipo de representação: a presuntiva ou também chamada de assumida. Esta ocorre quando organizações civis exercem representação assumindo-se como representantes, mesmo não havendo autorização por parte dos representados. Essas organizações civis defendem sua representação, com base em seis diferentes argumentos: eleições internas às organizações, filiação de organizações/indivíduos às suas instituições, identidade (gênero, raça, origem étnica) entre representantes e representados, prestação de serviços, relação de proximidade com os representados e intermediação entre representados e poder público. (LAVALLE, HOUTZAGER, CASTELLO, 2006).
No que tange à participação, há alguns autores, dentre eles Leonardo Avritzer, que a consideram a partir do modelo de instituições participativas e desenho institucional tendo em vista também a ideia de deliberação nesses espaços.10 Para Avritzer (2008, p. 44), a instituição participativa é uma “infraestrutura da participação bastante diversificada na sua forma e no seu desenho”, divididas em três dimensões: 1) desenho participativo de baixo para cima, como principal exemplo está o Orçamento Participativo, 2) desenho participativo de partilha de poder, como exemplos estão os conselhos de políticas e 3) desenho participativo de ratificação pública, exemplificado pelos Planos Diretores Municipais (PDM) (AVRITZER, 2008).
Os chamados “desenhos participativos” apontados por Avritzer (2008) são resultados de uma trajetória de lutas de diferentes segmentos sociais durante a redemocratização. Também denominados de novos canais de participação política e em grande parte, previstos na Constituição de 1988, alguns desses canais apresentam uma natureza jurídica que imprime
10
Pereira (2007, p. 437) aponta que há algumas vezes claros sinais, outros interpretáveis, de processos deliberativos ocorridos em contextos que, certamente, não se encaixariam no modelo deliberativo.
um caráter legal. Por outro lado, existem outros canais, como o Conselho Nacional de Política Cultural (CNPC), que não possuem essas garantias.
Independente da corrente, os atuais formatos participativos possuem algumas características como: participação e representação individual e coletiva, participação de forma voluntária, sendo esta diferente da atuação política dos governantes e exercidas em diferentes espaços participativos. Além disso, também possuem a escolha de representantes por meio de processos variados (fóruns, eleições, indicações etc.).
Concorda-se com os autores, mas acredito que para a participação se efetivar realmente, há uma combinação de fatores que influenciam como: cultura política, contexto e/ou características institucionais das políticas para a área, capacidade organizativa da sociedade civil e/ou dos movimentos sociais do setor, posição favorável do gestor sobre a participação (SOUZA, 2007, p. 8).
Considero cultura política como os conhecimentos relativos ao contexto político, ou seja, às práticas, às instituições, às normas (direitos e deveres) e às forças políticas de uma sociedade. Entende-se que a cultura política figura como uma das condições para existência da participação política, bem como para sua compreensão devem ser considerados também o contexto socioeconômico, natureza do regime e o desenvolvimento histórico do país (TEIXEIRA, 1997).
Dois principais investigadores do tema são Gabriel Almond e Sidney Verba que, em 1963, publicaram a obra The Civic Culture. Durante os anos 1980, o conceito foi pesquisado e ganhou destaque a partir da implantação das instâncias participativas nacionais. Nesse período, o debate estava centrado principalmente com relação à análise do comportamento dos eleitores. Um dos pioneiros no debate do tema no Brasil foi José Álvaro Moisés.
A partir dos estudos da área (DIAMOND, 1998; GOHN, 2001; NEVES; 2008; RENNÓ, 1998; RICCI, 2004; SCHIMIDT, 2001), considera-se que as culturas políticas não são homogêneas e deve ser considerada a partir do contexto social e histórico de cada sociedade. Nesse sentido, a cultura política brasileira é híbrida e se entrelaça, podendo ou não tencionar o tecido associativo e a política mais conservadora predominante na cultura política dominante com traços herdados de clientelismo, fisiologismo, corrupção e nepotismo (NEVES, 2008, p. 32).
Um traço marcante para área cultural é a inexistência de regulamentação e institucionalização da participação, para além da Constituição Federal de 1988 (CF/88). Isto dificulta a efetivação dos instrumentos participativos. Diante desse impasse, os diferentes grupos de pressão são essenciais para cobrar do governo a regulamentação desses espaços
participativos. Por isso, quanto mais organizados estiverem os atores sociais, maior a possibilidade de sucesso de suas ações. Além desses fatores, a visão política do gestor também poderá garantir o desenvolvimento e a efetividade da participação, se esta já não tiver garantia legal.
Existem também outros fatores que podem impactar negativamente ou dificultar a participação da sociedade civil nas políticas culturais. Dentre eles estão: clientelismo político, assistencialismo ou paternalismo no sistema político-eleitoral, (dificuldades no) acesso às informações públicas do setor, apatia política (falta de estímulo para a ação cidadã), abulia política (não querer participar) e abstencionismo.
Clientelismo está relacionado com o termo “clientela”, de origem romana e que tradicionalmente significava a relação entre sujeitos de status ou classe social diferente. Ou seja, na sociedade romana tradicional, clientelismo se aplicava a dependência tanto econômica como política entre atores sociais de posição mais elevada (patronos) que protegiam seus clientes (BOBBIO et al., 2010, p. 177).
Embora se identifiquem rupturas entre o mundo pré-moderno romano, no qual é criada essa expressão, e o atual contexto dos países democráticos, ainda persistem nos sistemas políticos atuais o clientelismo. Contemporaneamente, o conceito diz respeito não à “proteção”, mas sim a políticos de profissão que oferecem todo tipo de ajuda (cargos e empregos públicos, financiamento, autorização) em troca de favores e/ou votos. Já assistencialismo ou paternalismo no sistema político está relacionado a um tipo de política social voltada ao bem-estar dos cidadãos, porém não incluída sua direta participação nessas políticas (BOBBIO et al., 2010; NEVES, 2008).
Com relação a dificuldades de acesso à informação, estas podem ocorrer por conta de desconhecimento das legislações (a exemplo da Lei de Acesso à Informação) concernentes ao tema, falta de acesso à internet e/ou problemas com conexão, pois a maior parte dos bancos de dados é totalmente virtual e disponibilizado nos sites das instituições, a depender da localidade onde reside o cidadão.
Apesar de um crescente aumento de computadores nos lares dos brasileiros nos últimos anos, ainda há metade dos domicílios sem esse aparelho. Em números absolutos, a pesquisa TIC Domicílios em 2013, do Comitê Gestor da Internet no Brasil(CGI), estima que 30,6 milhões de domicílios brasileiros possuam computador, o equivalente a 49% dos domicílios (2013, p. 164). Além disso, possuir o aparelho não é garantia do acesso à internet. Pois, em 2013, 43% dos domicílios estavam conectados à internet, o que equivale a uma estimativa de 27,2 milhões de residências com acesso à rede mundial de computadores (CGI,
2013, p. 171). Ou seja, ainda não há metade dos lares brasileiros com o aparelho e nem com acesso à internet.
Além das causas já citadas acima, elencam-se várias outras que podem interferir na participação, como a apatia política, que está diretamente relacionada à cultura política. Bobbio et al. (2010) conceituam o termo como um estado de indiferença, estranhamento, passividade e falta de interesse pelos fenômenos políticos. Quer dizer, há uma baixa receptividade em relação aos estímulos para participar da vida política.
Dentre os motivos que contribuem para a apatia estão: a falta de informação sobre direitos e deveres enquanto cidadão, burocratização do aparelho estatal, ausência ou existência restrita de canais de comunicação entre cidadão e Estado, a falta de resposta às solicitações dos cidadãos, bem como a cultura política do país ou localidade e a corrupção no sistema político-eleitoral que pode levar a abulia política, ou seja, descrença nas instituições político e eleitoral, assim como nos governantes e, portanto, não participando das atividades políticas. Este último termo está relacionado ao abstencionismo, que é a não participação nos processos eleitorais (TEIXEIRA, 1997; GOHN, 2001; NEVES, 2008; BOBBIO, 2010).
Dos mecanismos previstos na Constituição – referendo, plebiscito e iniciativa popular11 –, ocorreu um referendo em 2005 sobre a questão do desarmamento,12 plebiscito no estado do Pará e um plebiscito nacional, em 1993. Assim, entre 2003 a 2014, nos governos Lula e Dilma, ocorreu apenas um referendo. Com relação às iniciativas populares, apesar de previstas na Constituição, esse poder foi regulamentado apenas em 1998 (Lei n.º 9709/1998) e há somente quatro projetos que viraram lei. Além das expressas na Carta Magna, há outros meios de participação que fazem parte da vida política no Brasil a partir de 2003.