4 ÁGUA, SEMIÁRIDO E ESTADO
4.3 Política Nacional de Recursos Hídricos novos elementos para a mercantilização da água e o aprofundamento do combate à seca
Como se percebeu nos tópicos anteriores, as intervenções hidráulicas de caráter assistencialista; a Política Nacional de Irrigação e a atualização dessa política a partir dos novos marcos legais adotados no Brasil representam, historicamente, um conjunto de intervenções que reforçam as ideias balizadoras do combate à seca à medida que impõem ao semiárido um modo de vida que impossibilita o exercício dos direitos à terra e à água pelas comunidades camponesas.
Além daqueles três eventos, importa destacar um outro exemplo de intervenção estatal que reatualiza os fundamentos do combate à seca e que foi interpretado dessa forma com base nos elementos trazidos pela pesquisa de campo: a Política Nacional de Recursos Hídricos e, de forma mais específica, um de seus instrumentos: as outorgas de direito de uso da água.
Para explicitar o tema, cumpre ressaltar que, a partir da Constituição de 1988, a água passa a ser nomeada através do termo “recursos hídricos”. A União, por sua vez, torna-se a responsável pela instituição de um sistema nacional de gerenciamento e pela definição dos critérios de outorga do uso desse bem, na perspectiva do que determinam os artigos 22, IV e 21, XIX, da Carta Magna Brasileira. De acordo com a Agência Nacional de Águas (2014):
Essa nova terminologia, enquanto recurso e não simplesmente um bem natural, remetia ao seu tratamento enquanto insumo para o sistema produtivo e, consequentemente, com valor econômico incorporado. Abria-se o caminho para que a Cobrança pelo Uso, conforme definida atualmente, pudesse ser regulamentada por uma nova política. (ANA, 2014, p. 17).
Essa nova política - relativa à água enquanto recurso hídrico - começou a ser gestada em 1991, mais precisamente durante o governo de Fernando Collor de Mello, quando o Poder Executivo enviou ao Legislativo o Projeto de Lei nº. 2.249/1991, que visava readequar a gestão das águas aos novos parâmetros constitucionais (SANTILLI, 2004).
Ao longo de sua tramitação, o PL sofreu diversas mudanças e foi aprovado pela Câmara dos(as) Deputados(as) apenas em outubro de 1996. Com a posterior aprovação pelo Senado, foi enviado ao Presidente da República - na época, Fernando Henrique
Cardoso -, que o sancionou com 13 vetos (SANTILLI, 2004). A partir daí, então, entrou
em vigor como a Lei nº. 9.433/1997. Também conhecida como “Lei das Águas”, ela
regulamentou o artigo 21, XIX, da CF de 1988 instituindo a Política Nacional e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Definiu, ainda, os critérios de outorga de direito de uso da água.
Durante os governos de Fernando Henrique Cardoso (compreendidos entre 1º de janeiro de 1995 e 01º de janeiro de 2003), outros marcos jurídicos também foram implementados no Brasil a respeito do tema, como os Decretos relacionados ao Conselho
Nacional de Recursos Hídricos107 e a Lei nº. 9.984/2000, responsável pela criação da
ANA (CAUBET, 2011).
Esses marcos estiveram inseridos em um contexto internacional de políticas
ultraliberais, que “tenderam a introduzir, para a gestão dos recursos hídricos, os mesmos
parâmetros utilizados em outros setores da economia”, como os relativos à mercantilização, privatização, desregulamentação, renormatização e adoção de novas modalidades de deslocalização (CAUBET, 2011, p. 33).
A Lei nº. 9.433/1997, portanto, representa um resultado daquele contexto e revela as disputas travadas entre diferentes setores da sociedade, o que permite que se perceba em seu conteúdo diversas ambiguidades e incoerências jurídicas (CHRISTMANN, 2015). Seu artigo 1º, I, por exemplo, apresenta que a água é um bem de domínio público. Contudo, essa apresentação pode trazer interpretações equivocadas, pois, como a água se constitui como um elemento do meio ambiente, caracteriza-se, dentro do gênero dos
“bens públicos”108, de forma específica, como um “bem de uso comum do povo”.
Logo, juridicamente argumentando, não pode ser vislumbrada como um bem público (no sentido de ser propriedade do Estado), pois este é apenas seu gestor no interesse de todos(as) (CHRISTMANN, 2015; MACHADO, 2015). Nesse sentido, assinala Christmann (2015):
Ainda que a água seja elemento do meio ambiente - esse, mais propriamente um bem difuso - apontá-la como bem de domínio público, quando se fala em
107 Pode-se conferir essa afirmação a partir da análise dos Decretos 2.612, de 13 de junho de 1998; 3.978, de 22 de outubro de 2001; 4.174, de 25 de março de 2002, e 4.613, de 11 de março de 2003 (CAUBET, 2011).
108 De acordo com o artigo 99 do Código Civil Brasileiro, são bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças; II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias, e III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
bem de uso comum do povo na Constituição, é um retrocesso, no mínimo, simbólico. Além disso, o termo possibilita confusões interpretativas, na medida em que abre espaço para a perspectiva tradicional, em que existia inclusive propriedade privada da água, instalar-se. (CHRISTMANN, 2015, p.584)
Além dessa ambiguidade, pontua-se que o artigo 1º, II, da Lei nº. 9.433/1997, ao assinalar a água como um “recurso natural limitado, dotado de valor econômico”, amplia o caráter ultraliberal da PNRH, pois reconhece sua importância e seu potencial enquanto um produto negociável (CHRISTMANN, 2015) e não enquanto um bem de uso comum do povo.
Para subsidiar a aplicação desse dispositivo, a doutrina jurídica formulada por diversos(as) autores(as) defende que a Lei trata, na verdade, de cobrança pelo uso da água (e não de cobrança da água em si) (CHRISTMANN, 2015). Caubet (2011), entretanto, é incisivo ao explicar que a Política Nacional de Recursos Hídricos tem interpretado a água não como um direito, mas sim como um bem econômico:
Antes da lei, pagava-se pela amortização dos investimentos realizados para captar, tratar e distribuir a água, bem como manter as condições de funcionamento da rede. Depois da lei, continuam as mesmas operações [...] e, além disso, se paga pelo volume de água consumida ou usada para outra finalidade (CAUBET, 2011, p. 146).
Provas mais concretas dessa mercantilização, por sua vez, estão na própria Lei 9.433/1997, através de seus instrumentos. Para este estudo, os mais importantes deles são a outorga e a cobrança pelo uso de recursos hídricos (previstos no artigo 5º, III e IV, da
PNRH)109.
A outorga é um instrumento através do qual o Poder Público, através da ANA ou
de órgãos estaduais (como o IGARN, no caso do Rio Grande do Norte), “especifica como
e de que forma jurídica o direito de uso da água pode ser concedido” (BARROS, 2005,
p.7, destaques no original). Em uma explicação mais detalhada, Caubet (2011) a define da seguinte forma:
A outorga de direito de uso de recursos hídricos consiste no fato de a administração pública atribuir a disposição de certa quantidade de água bruta, a pedido de um interessado, para finalidade especificada no ato de atribuição. A água é dita bruta quando se encontra no estado natural e não foi tratada. Os
109 Conforme denota o artigo 5º da Lei Lei nº. 9.433/1997, também são instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos: os Planos de Recursos Hídricos; o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água; a compensação a municípios e o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
efeitos principais da outorga serão de permitir o consumo da água ou sua poluição: ela será usada para ser incorporada a um novo insumo (produção de alimentos enlatados; irrigação; vapor de caldeira ou de resfriamento etc...) ou receberá corpos estranhos que ela deverá transportar e diluir (disposição de resíduos de toda ordem, inclusive esgotos domésticos). (CAUBET, 2011, p.165).
De acordo com o artigo 12 da PNRH, estão sujeitos à outorga os seguintes usos:
Artigo 12 da Lei nº. 9.433/1997 [...]:
I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aquífero subterrâneo para consumo final ou insumo de processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água existente em um corpo de água.
Conforme salienta Caubet (2011, p. 169), “essa redação instrumentaliza a água como um novo elemento econômico, dando-lhe novas dimensões ou funções que não
correspondem às concepções de proteção ambiental em vigor até então”. Nesse sentido,
o referido autor traz à tona a Lei nº. 6.938/1981, que institui a Política Nacional do Meio Ambiente e, em seu artigo 3º, define o que deve ser entendido como meio ambiente, degradação da qualidade ambiental e poluição (CAUBET, 2011):
Artigo 3º da Lei nº. 6.938/1981:
Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população; b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas; c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente; e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
Ao interrelacionar os conceitos de poluição e degradação da qualidade ambiental com as possibilidades legais de concessão de outorga, Caubet (2011) assevera que a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº. 9.433/1997) introduziu e referendou práticas que a Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº. 6.938/1981) evidenciava como ontologicamente negativas.
Reitera, assim, que, através da PNRH, a água passou a ser interpretada - e outorgada
- “como uma substância em si, sem consideração das consequências de seus usos para o
conjunto do ambiente” (CAUBET, 2011, p. 168). Diante disso, o autor enfatiza que, em um espaço temporal correspondente ao de uma geração (1981-1997), verificou-se um gigantesco retrocesso socioambiental (CAUBET, 2011).
Vale recordar que, de acordo com a Lei nº. 9.433/1997, certos usos, apresentados a partir das característicasa seguir, independem de outorga:
Artigo 12, § 1º, da Lei nº. 9.433/1997:
Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em regulamento:
I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos núcleos populacionais, distribuídos no meio rural;
II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes; III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes. Todavia, conforme volta a destacar Caubet (2011), importa considerar que a dispensa de outorga está embasada em circunstâncias de fato - por isso mesmo, provisórias. Logo, “não gera direito de não ser cadastrado ou direito adquirido a um determinado volume de água” (CAUBET, 2011, p. 171). Por conseguinte, o que é considerado insignificante no contexto atual pode ser reformado posteriormente, com base nos princípios jurídicos da discricionariedade administrativa (CAUBET, 2011) e nos princípios econômico-financeiros que, por vezes, determinam - na prática - essa discricionariedade do Poder Público.
Ressalta-se, ainda, que, de acordo com a PNRH, as outorgas estão condicionadas às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e, entre outros
aspectos, devem respeitar os usos múltiplos e a classe em que o corpo de água estiver
enquadrado110.
A referida Política estabelece, também, que tais instrumentos são concedidos por prazo não excedente a 35 anos (podendo ser renovados) e que existe possibilidade de sua suspensão, total ou parcial, em definitivo ou por prazo determinado, conforme caracteriza o artigo 15:
Artigo 15 da Lei nº. 9.433/1997:
A outorga de direito de uso de recursos hídricos poderá ser suspensa parcial ou totalmente, em definitivo ou por prazo determinado, nas seguintes circunstâncias:
I - não cumprimento pelo outorgado dos termos da outorga; II - ausência de uso por três anos consecutivos;
III - necessidade premente de água para atender a situações de calamidade, inclusive as decorrentes de condições climáticas adversas;
IV - necessidade de se prevenir ou reverter grave degradação ambiental; V - necessidade de se atender a usos prioritários, de interesse coletivo, para os quais não se disponha de fontes alternativas;
VI - necessidade de serem mantidas as características de navegabilidade do corpo de água.
Entre as análises realizadas sobre esse dispositivo, Caubet (2011) alerta que o inciso
V introduz um elemento dispensável, “por ser potencialmente gerador de avaliações
subjetivas e incompatíveis entre si” (CAUBET, 2011, p. 174). Nessa perspectiva, exemplifica que, no caso de competição entre uma coletividade e um uso consuntivo industrial, pode haver uma avaliação favorável ao uso industrial, com a consequente imposição de que a coletividade receba água através de carros-pipa e suporte seu custo, economicamente mais caro e socialmente mais severo - do ponto de vista do racionamento (CAUBET, 2011). Por esses aspectos, salienta que o resultado de uma interpretação discricionária pode ter a consequência de atribuir a água ao uso não prioritário, com forte prejuízo para os interesses coletivos (CAUBET, 2011).
110 “O enquadramento consiste em definir parâmetros de qualidade para a água, indicando o teor de substâncias que podem, ou não devem, nela ser encontradas, em função dos usos previstos. [...] É uma operação que objetiva estabelecer padrões de qualidade aptos a garantirem a saúde pública, o bem-estar da população e a possibilidade de se praticar todos os usos, em função das necessidades locais e das prioridades definidas nos termos da lei” (CAUBET, 2011, p.164).
No discurso da PNRH, apresenta-se, por fim, que “a outorga não implica a alienação parcial das águas”, mas o “simples direito de seu uso” (artigo 18 da Lei nº. 9.433/1997). Todavia, conforme destaca Christmann (2015, p. 589), considerando os contextos de desigualdades políticas e econômicas que determinam acessos diferenciados à água no
Brasil, pode-se ousar dizer que a outorga permite, na verdade, “a ‘concessão’ da
propriedade da água para esses que recebem o direito de explorar seu uso, de forma quase arbitrária, ainda que estejam escudados por previsões legais”.
Nesse sentido, importa destacar que ela está associada a um outro instrumento
previsto na Lei nº. 9.433/1997: a “cobrança pelo uso de recursos hídricos”, conforme
explica um dos manuais técnicos da ANA (2014):
Na década de 1990, quando do aparecimento da proposta de instituir uma nova política para as águas no Brasil, a implantação da Cobrança colocou-se dentro da tendência mundial de associar instrumentos econômicos aos tradicionais instrumentos de comando e controle. O comando foi associado à outorga de
direito de uso e o controle à fiscalização. (ANA, 2014, p.16, destaques no
original).
Pela interdependência entre os dois instrumentos, a PNRH determina, no artigo 20, que serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos à outorga. Por meio dessa
disposição legal (regulamentada, posteriormente, por outros diplomas normativos), “os
preços começaram a ser fixados a partir de um pacto entre os usuários de água, as organizações civis e os poderes públicos presentes no Comitê de Bacia Hidrográfica” (ANA, 2014, p. 25). A respeito desses preços, assim dispõe a ANA (2014):
É de se esperar que os preços que reflitam a escassez hídrica sejam maiores que aqueles destinados a incentivar o uso racional ou para obter recursos para o financiamento dos planos. [...]
Outra variável importante a ser considerada na determinação dos preços unitários é o impacto dos valores sobre a competitividade econômica dos usuários pagadores. Isso não quer dizer que sua repercussão sobre os empreendedores deva ser mínima, mas estudos que os estimem devem ser elaborados para subsidiar a tomada de decisão nos colegiados.
Em geral, preços muito altos podem ser inviáveis do ponto de vista econômico e político. Por essa razão, devem ser implantados de forma progressiva, considerando a necessidade de dar tempo aos usuários para que possam se adaptar, como por exemplo, utilizando tecnologias no processo produtivo que consumam ou poluam menos água. (ANA, 2014, p. 25).
Outorga e cobrança de uso, portanto, reforçam a interpretação da água como um recurso e representam instrumentos de mercado, “ainda que com a mediação estatal - e uma pretensa participação da população” (CHRISTMANN, 2015, p. 589). Nesse sentido,
citando elementos trazidos por Caubet (2011), Christmann (2015) realiza os seguintes questionamentos:
Como deverá ser feita a distribuição dos potenciais hídricos frente aos usos múltiplos possíveis, previstos pela legislação [...]? Em outras palavras, como definir os critérios para concessão de outorga de direitos de uso de recursos hídricos? [...] ‘não é possível estabelecer, de antemão, uma ordem de prioridades. Essa ordem depende dos agentes interessados, reunidos nas estruturas de gestão (Comitês de Bacias), mas também pode depender de certas opções, impostas a esses agentes [...]’. (CHRISTMANN, 2015, p. 593). Tais perguntas trazem à tona, então, a evidência de que a ordem de prioridades determinante da concessão ou não de outorgas e dos consequentes “usos múltiplos da água” é construída, na prática, pelos sujeitos que têm maior poder político para garantir a tomada de decisões que permitam a eles a apropriação da água.
Esse conjunto de observações, por seu turno, permite enfatizar que a Política Nacional de Recursos Hídricos e, especificamente, seus instrumentos relativos à outorga
e à cobrança do uso da água são “reatualizações da indústria da seca”. Isso ocorre porque
tornam possível, por parte do Estado e dos sujeitos econômicos associados a ele, que a água continue concentrada; que novos conflitos ambientais se instaurem pela disputa desse bem comum e que as consequências de tais conflitos sejam sofridas pelos povos do campo como parte de um processo mais amplo que ameaça não apenas seu uso pessoal e doméstico, mas sua forma de produção e organização, sua permanência na terra e o conjunto das demais dinâmicas que configuram seu direito ao território.
5 TERRA FIRME111: QUATRO REGIÕES, UM TERRITÓRIO CAMPONÊS