Política Nacional Sobre Mudança do Clima

Ainda que a contribuição histórica do Brasil para o efeito estufa seja relativamente pequena comparada àquelas dos países desenvolvidos, a condição de país em desenvolvimento, o tamanho absoluto de sua população, território e economia, o papel que o país espera cumprir na geopolítica internacional e a trajetória declinante de suas emissões ensejou uma postura ativa do setor público (VIOLA & FRANCHINI, 2013).

A resposta brasileira à alteração climática culminou na Política Nacional Sobre a Mudança do Clima, instituída através da lei nº 12.187, no ano de 2009, e regulamentada pelo decreto 7.390, do ano seguinte. A PNCM define princípios, diretrizes e os instrumentos, além de fixar metas voluntárias para a redução das emissões até o ano de 2020.

O artigo 3º da PNMC menciona dentre os princípios que a orientam: i) a obrigação de atuar em benefício das gerações presentes e futuras; ii) os diferentes contextos socioeconômicos de sua aplicação, para que os ônus e encargos sejam distribuídos de modo equitativo e equilibrado entre os setores econômicos, populações e comunidades interessadas,

e as responsabilidades individuais sejam avaliadas quanto à origem das fontes emissoras e dos efeitos ocasionados sobre o clima. A fonte emissora é definida como “o processo ou

atividade que libere na atmosfera gás de efeito estufa, aerossol ou precursor de gás de efeito estufa” (PNMC, LEI 12.187/09); iii) a lei reitera a importância do princípio das

responsabilidades comuns porém diferenciadas.

O padrão de consumo foi lembrado no artigo 5º, que prevê o “estímulo e o apoio à

manutenção e promoção a) de práticas, atividades e tecnologias de baixas emissões de gases de efeito estufa, e; b) de padrões sustentáveis de produção e consumo” (PNMC, LEI

12.187/09). Dentre os instrumentos da PNMC estão os planos setoriais, medidas fiscais e tributárias, incluindo alíquotas diferenciadas, isenções, compensações e incentivos para estimular a redução dos GEE, e as medidas de divulgação, educação e conscientização. Não obstante, o decreto regulamentador não retoma a preocupação com o padrão de consumo. As medidas fiscais e tributárias deverão ser objetos de leis específicas.

A meta de redução das emissões da PNMC foi estabelecida contra um cenário sem restrições, ou seja, em que nenhuma medida é tomada para a mitigação dos GEE, elaborado a partir do Inventário Brasileiro de Emissões, que traz informações até 2005. O cenário projetado assume a reprodução em 2020 das taxas médias de desmatamento nos biomas da Amazônia, Cerrado, Mata Atlântica, Caatinga e Pantanal. Assume que a oferta de energia cresça conforme estimativas da Empresa Brasileira de Pesquisa Energética, e que as emissões projetadas deste setor devem desconsiderar as medidas mitigadoras de GEE contidas Plano Decenal de Expansão de Energia. Na agropecuária e nos processos industriais e tratamento de resíduos, a projeção leva em conta a relação entre a atividade econômica e o lançamento de GEE, e admite crescimento econômico anual de 5% do PIB, de 2006 a 2020.

A PNMC fixa a meta de reduzir as emissões de 2020 entre 36,1% e 38,9% frente à projeção. Assim, o lançamento de GEE deve atingir no máximo 2.067 MtCO2 equivalente naquele ano. Em 2015 o cumprimento da meta parece assegurado, em função do controle do desmatamento. O crescimento econômico também deverá ficar aquém da expectativa. A comunicação do Brasil a UNFCCC para o acordo de Copenhague aponta as atividades que contribuirão para o cumprimento da meta, quais sejam:

Redução de 80% do desmatamento na Amazônia (redução estimada de 564 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Redução de 40% do desmatamento no Cerrado (redução estimada de 104 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Recuperação de Pastos (amplitude de redução estimada de 83 a 104 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Integração Lavoura Pecuária (amplitude de redução estimada de 18 a

22 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Plantio Direto (amplitude de redução estimada de 16 a 20 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Fixação Biológica de Nitrogênio (amplitude de redução estimada de 16 a 20 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Eficiência Energética (amplitude de redução estimada de 12 a 15 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Incremento do uso de biocombustíveis (amplitude de redução estimada de 48 a 60 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Expansão da oferta de energia por Hidroelétricas (amplitude de redução estimada de 79 a 99 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Fontes Alternativas: pequenas centrais hidroelétricas, bioeletricidade, eólica (amplitude de redução estimada de 26 a 33 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020); Siderurgia: substituir carvão de desmate por plantado (amplitude de redução estimada de 8 a 10 milhões de toneladas de CO2 eq. em 2020) (BRASIL, 2010a);

O somatório das reduções indicadas na nota alcança 1.051 Mt CO2eq, pouco abaixo do limite inferior da meta (1.168 Mt ou 36,1%). A contribuição percentual dessas atividades aplicada àquele limite, e ao total das emissões projetadas, mostra que dos 36,1% a maior redução viria do controle do desmatamento, 22,9%, o setor energético reduziria em 7,1%, a agropecuária em 5,7% e os demais em 0,3% (BRASIL, 2010a). A Tabela 3 traz as emissões de 2005, 2010, e os cenários sem restrição e com as ações de mitigação agregadas por setor. As emissões cresceriam até 67%.

Tabela 3 – Emissões em MtCO2eq, 2005, 2010 e metas para 2020.

SETORES 2005 2010 2020 (A) 2020 (B) B/2010 MUTF 1.167,92 279,16 1.403,50 603,30 2,16 ENERGIA 328,81 339,30 868,00 669,15 1,97 AGROPECUÁRIA 415,71 437,27 729,75 481,79 1,10 PROCESSOS INDUSTRIAIS 132,74 130,79 234,03 222,05 1,70 TOTAL 2.045,18 1.186,52 3.235,28 1.976,28 1,67

a) Das atividades citadas na nota à UNFCCC, a MUTF inclui: a redução do desmatamento na Amazônia e no Cerrado. Energia inclui: a eficiência energética, o incremento no uso de biocombustíveis, o aumento da oferta de energia hidrelétrica e das fontes alternativas. Agropecuária inclui: a recuperação de pastos, a integração lavoura-pecuária, o plantio direto e a fixação biológica. Os processos industriais dizem respeito à substituição do carvão de desmate na siderurgia.

b) 2020 (A) é o cenário sem restrição; 2020 (B) é a meta considerando as ações de mitigação. c) Processos industriais incluem a geração de resíduos.

Fonte: MCTI, 2013. BRASIL, 2010a. Elaboração própria.

O lançamento anual de CO2eq cresceu 90% entre 1990 e 2010 (MCTI, 2013), deste último ano até 2020 ainda poderá aumentar 67%. O espaço de carbono possibilitado pelo controle do desmatamento foi mais destinado à geração de energia e aos processos industriais. Aparentemente a agropecuária passa a ser o principal alvo das ações de mitigação. O espaço disponível para este setor elevar suas emissões é o menor, apenas 10%, em um conjunto de atividades que apresentam elevadas taxas de crescimento.

Até o momento oito planos setoriais foram concluídos, ampliando o escopo das medidas mitigadoras, são eles: o Plano de Agricultura de Baixo Carbono (Plano ABC), Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia (PPCDAm), o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento no Cerrado (PPCERRADO), o Plano Decenal de Energia (PDE), Plano Setorial de Mitigação da Mudança Climática para a Consolidação de uma Economia de Baixa Emissão de Carbono na Indústria de Transformação (Plano Indústria), Plano de Mineração de Baixa Emissão de Carbono, Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para Mitigação da Mudança do Clima (PSTM), Plano Setorial da Saúde para Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima. O nono plano está em fase de elaboração, o Plano de redução de emissões da Siderurgia.

O plano setorial da agricultura, além das ações comunicadas à UNFCCC, quais sejam, a recuperação de pastos, a integração lavoura-pecuária, o plantio direto e a fixação biológica, traz a meta de tratar 4,4 milhões de m3 de dejetos animais, com o potencial de mitigação de 6,9 MtCO2eq, e ainda o reflorestamento de 3 milhões de hectares, independentes daqueles do plano da siderurgia. Deste modo, na agropecuária o potencial de mitigação em relação ao cenário tendencial – sem restrições, para 2020 passou a 162,9 MtCO2eq (16% da meta).

O PPCDAm foi lançado em 2004, em um primeiro momento as ações foram concentradas na criação de Unidades de Conservação Federais, em 25 milhões de hectares, e homologação de terras indígenas, em 10 milhões de hectares. Na segunda fase houve o aumento do monitoramento e da fiscalização do desmatamento e combate ao crime organizado (MMA, 2014).

O modelo lógico da terceira fase do plano identifica 112 causas que contribuem para o desmatamento ilegal, e três eixos de ação do setor público. No eixo do fomento às atividades produtivas, as causas imediatas do desmatamento são a baixa viabilidade das cadeias produtivas alternativas ao desmatamento, a expansão desordenada da agropecuária, a baixa produção madeireira sustentável e as atividades produtivas dos assentamentos que não são compatíveis com a legislação ambiental. Grosso modo, a elevação da produtividade e o acesso a diferentes tecnologias deve aumentar a fixação das diferentes atividades no território, diminuindo a mobilidade e sua execução de modo predatório (MMA, 2013). O fomento às atividades sustentáveis tende a reduzir pressão para a conversão de florestas.

A pecuária é a atividade econômica que mais contribuiu para o desmatamento. Cerca de 60% da área desmatada até 2008 foi convertida em pastagens (MMA, 2013). Com efeito, a tendência das atividades menos rentáveis da agropecuária é a migração para as regiões em que as terras são mais baratas. A baixa lotação de animais na pecuária amazônica, entre 0,5 e 1 animal por hectare, possivelmente indica o esgotamento do solo, o que gera pressão para a abertura de novas áreas (MMA, 2013).

A indústria madeireira empregava 5% da população economicamente ativa da região em 2005, quando gerou receita de U$ 2 bi (MMA, 2013). Embora importante do ponto de vista econômico, a fiscalização insuficiente, a abertura de estradas e o esgotamento de estoques madeireiros em outras regiões criaram a situação propícia à instalação desta atividade na região amazônica sem a atenção devida às técnicas de manejo florestal.

Outro eixo do plano diz respeito ao ordenamento fundiário e territorial. Neste eixo, as causas mais imediatas do desmatamento são a ocupação irregular de terras públicas, o crescimento desordenado da ocupação sobre a área da floresta e a baixa gestão da malha fundiária. A efetividade das políticas públicas de controle do desmatamento depende da regularização fundiária e institucional da terra naquela região. O combate à grilagem, a fiscalização e monitoramento da legislação ambiental e a apuração dos resultados das políticas públicas exigem um ordenamento jurídico efetivo. Ademais, a criação de unidades de conservação, especialmente aquelas localizadas no arco do desmatamento, foi fundamental para resguardar áreas prioritárias da exploração predatória da madeira e produção agropecuária (MAA, 2013).

O terceiro eixo é o monitoramento e controle. Aqui as causas mais próximas do desmatamento ilegal são a morosidade dos licenciamentos de planos de manejo, a baixa eficácia da fiscalização, a pequena presença do Estado na região, a impunidade relacionada ao desmatamento ilegal, o baixo grau de responsabilização ambiental e a pouca eficiência do monitoramento da degradação progressiva e corte seletivo. Como assinala o plano, o desmatamento é um fenômeno complexo e multidimensional, não é uma consequência ou uma condição necessária para o desenvolvimento regional (MMA, 2013). O sucesso alcançado pelo PPCDAm demonstra seu descolamento do ciclo econômico.

Já no Cerrado o início do desmatamento remonta à década de 1970 e à expansão da fronteira agrícola. Atualmente as atividades econômicas que mais pressionam o bioma são

a agricultura, a pecuária e o desmate para a produção de carvão vegetal (MMA, 2011b). Segundo MMA (2011), os fatores críticos para o desmatamento no Cerrado são:

uso ilegal da vegetação nativa para produção de carvão vegetal e lenha; impunidade dos ilícitos ambientais; existência de áreas subutilizadas, degradadas e abandonadas; baixo reconhecimento do valor dos serviços ambientais e baixo percentual de área protegida (unidades de conservação e terras indígenas), sendo várias outras causas precursoras dessas (MMA, 2011:106).

O PPCerrado tem três eixos. O primeiro é controle e monitoramento, o segundo as áreas protegidas e o ordenamento territorial, que prevê a demarcação e homologação de terras indígenas e unidades de conservação, e o terceiro eixo, o fomento às atividades sustentáveis, sobretudo a plantação de florestas energéticas17, o manejo florestal para fins produtivos e a recuperação de áreas degradadas. O PPCDAm e o PPCerrado têm como meta a redução de 80% e 40% respectivamente das áreas desmatadas anualmente em seus biomas, conforme o compromisso assumido voluntariamente pelo Brasil junto à UNFCCC.

O plano da indústria reafirma o compromisso com a meta fixada para 2020 para os processos industriais, e traz os seguintes eixos de atuação: gestão do carbono, que diz respeito ao levantamento e sistematização de informações sobre as emissões, eficiência energética e cogeração, incentivo à reciclagem e aproveitamento de coprodutos, tecnologias sustentáveis (banco de dados de tecnologias sustentáveis, e sistema rápido de concessão de patentes de tecnologias sustentáveis), e iniciativas voluntárias. A mineração, os transportes e a siderurgia têm planos específicos. Não há no Plano Indústria metas quantificáveis de redução das emissões por iniciativas ou por atividades produtivas.

Na mineração, as medidas de alteração da fonte energética usada nos processos, a otimização de ativos e o uso de novas tecnologias podem reduzir o lançamento de CO2eq entre 0,7 e 2,7 Mt, a depender da superação de barreiras à implementação do plano setorial (MME, 2013). O cenário tendencial, sem medidas de mitigação, prevê o crescimento das emissões da mineração de 10 MtCO2eq, em 2008, para 17,4 MtCO2eq em 2020. Segundo MME (2013) há oito fatores responsáveis pelos GEE neste setor:

Alteração no tipo de minério extraído: mudança no tipo de minério - por exemplo minério oxidado para minério primário - afeta o nível de emissões devido à maior necessidade de processamento resultante da diferença entre os componentes; Teor (Mineral grade): o teor de minério afeta o nível de emissões devido à maior necessidade de beneficiamento quanto menor o grade da rocha; Relação Estéril/Minério (Strip ratio): a quantidade de material estéril a ser retirado em relação ao total de minério existente na rocha influencia o nível de emissões devido à maior necessidade de carregamento e transporte de material e, consequentemente,

maior emissão advinda do gasto de combustível - essa tendência pode ser evitada por novas tecnologias de mapeamento, conforme fator abaixo; Maior conhecimento das reservas minerais: pesquisas e novas tecnologias podem permitir um mapeamento mais detalhado da jazida mineral, e assim melhorar a relação estéril/minério; Distância média de transporte: as distâncias entre a cava e o beneficiamento, e entre a cava e a pilha de estéril, influenciam na distância a ser percorrida pelos caminhões e, consequentemente, no gasto de combustível; Eficiência energética dos motores: motores mais eficientes consomem menos combustível; ou energia e, por consequência, reduzem as emissões; Recuperação mássica: um índice mais baixo de recuperação mássica acarreta em maior gasto de energia por tonelada de minério produzido; Produtividade do processo: um processo com maior produtividade, isto é, com ativos mais ajustados ao nível de produção e com menor índice de retrabalho e desperdício, gera um índice de emissão reduzido. (MME, 2013:16)

A redução de GEE estipulada representa entre 4% e 15% do cenário tendencial do setor. As emissões inventariadas no plano da Mineração de Baixo Carbono não se atêm à categoria dos “processos industriais” conforme delimitados em MCTI (2013), pois, por exemplo, levam em conta a queima de combustíveis para a geração de energia.

Nos transportes, o plano é dividido entre o transporte de cargas, responsável por 63 MtCO2eq em 2010, e o de passageiros 89 MtCO2eq (MT, MC, 2013). Para o transporte de cargas há dois cenários. O primeiro pressupõe que as obras previstas no Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT) até 2020 e 2031 serão efetivamente executadas, exclusive aquelas já em curso pelo Programa de Aceleração do Crescimento e as que não possuíam informações detalhadas quando da elaboração do plano. Este é o cenário-PNLT, que ao todo teve 348 projetos avaliados. Já o cenário de referência parte da premissa de que a malha viária existente irá ser alterada apenas conforme as obras já em curso ou incluídas no Programa de Aceleração do Crescimento. A produção do setor de transportes em 2020 e 2031 foi estimada no PNLT18.

A diferença entre as emissões totais nos dois cenários é de 3% em 2020. No cenário-PNLT serão 98 MtCO2eq, um crescimento de 42% em relação a 2010, e 127 MtCO2eq em 2031. No cenário de referência serão 101 MtCO2eq e 130 MtCO2eq em 2031. As ações de mitigação são portanto o portfólio de projetos do PNLT (MT, MC, 2013). O total a ser mitigado é de 4 MtCO2eq.

18 _{Crescimento de 150% do transporte ferroviário, de 278 Gtkm em 2010 para 691 Gtkm em 2020, No transporte rodoviário} de 674 Gtkm para 874 Gtkm (40%), e no transporte aquaviário de 131 Gtkm para 305 Gtkm. Gtkm são giga toneladas de carga por km percorrido (MT, MC, 2013).

Para o transporte de passageiros o cenário tendencial levou em conta: as projeções de vendas de veículos19, o incremento de eficiência energética20, as participações dos motores

flex e híbridos entre os diferentes tipos de veículos21 e o percentual da frota que opta pelo etanol22. O resultado é um aumento das emissões de CO2 em 52%, para 135,4 MtCO2. Neste caso, o transporte individual responderá por 64% do CO2, contra 36% do coletivo urbano e rodoviário.

O cenário 2 para o transporte de passageiros levou em conta as principais obras de mobilidade urbana dos governos federal, estaduais e municipais, previstas para conclusão até 2020. Além do modo de transporte, levou em conta a extensão do projeto em Km; a demanda projetada de passageiros, a data prevista para conclusão e o número de viagens do transporte motorizado individual substituído pelo coletivo (MT, MC, 2013). Os projetos de mobilidade urbana, por modal e km de extensão são sumarizados na Tabela 4.

Tabela 4 – Projetos de infraestrutura de mobilidade urbana referente ao Cenário 2 do PSTM, 2013.

Tipo de infraestrutura Extensão (km)

Aeromóvel 8,9 BRT 536,1 Corredor de Ônibus 660,6 Metrô 194,9 Monotrilho 76,9 Trem Urbano 73,2 VLP 58,7 VLT 125,2 VLT Diesel 13 Infraestrutura Ciclovia 328,8 Total 2.076,2

a) VLT é o Veículo Leve sobre Trilhos ou aeromóvel; BRT é o Bus Rapid Transit (corredor de ônibus); VLP é o veículo leve sobre pneus (corredor de ônibus).

b) PSTM é o Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para a Mitigação e Adaptação à Mudança do Clima.

Fonte: MT, MC (2013: 69)

19

Projeção para 2012 (ANFAVEA). Taxas anuais de crescimento das vendas entre 2013 e 2021: 4,5% para automóveis e comerciais leves (EPE, 2012); 5% para motocicletas (MMA, 2011); 1,7% para ônibus urbanos e rodoviários (ANP, 2010); 2,2% para caminhões (ANP, 2010).

20

De 0,7% ao ano para os veículos leves e 1% para os pesados, conforme o Plano de Expansão da Energia 2021 (EPE, 2012). 21

Em 2021: para os automóveis, 95% flex e 5% gasolina (EPE, 2012). Introdução de híbridos à gasolina a partir de 2015, alcançando 3% em 2021 (EPE, 2012). Para os comerciais leves, 52,5% flex, 30% diesel, 22,5 gasolina. Motocicletas, 54,2% gasolina e 45,8% flex.

22

Bicombustíveis com opção pelo etanol: 32% em 2011, 51% em 2016, 57% em 2020. O consumo de etanol hidratado estimado pela EPE (2012) é de 52 bilhões de litros em 2021.

A comparação entre os dois cenários mostra que as emissões serão menores em 3,7 MtCO2 (2,7%) em 2020. O plano do setor de transporte, assim como os demais, conta com elevado grau de incerteza, dadas as simplificações necessárias em um trabalho seminal e que muitas vezes não dispôs de todo o conjunto de informações relevantes, as revisões periódicas do planejamento estatal e as variáveis políticas de sua execução. Não obstante, são indicativos importantes da orientação das políticas públicas.

Na siderurgia, o plano setorial prevê a substituição do carvão de desmate pelo carvão oriundo de florestas plantadas, conforme estabelece a comunicação do governo brasileiro à UNFCCC23. No cenário tendencial, sem intervenção da política pública, as emissões do setor em 2020 alcançarão 15,97 MtCO2eq. O cenário tomado como meta pretende diminuir esse montante para 2,94 MtCO2eq, uma queda de 80%, ou 13 MtCO2eq. Para tanto, o estoque florestal deve aumentar em 2 milhões de hectares. O projeto teve o custo orçado em 12 bilhões de reais em 10 anos e pretende obter parte do financiamento através do MDL.

No final de setembro de 2015, em discurso na sede das Nações Unidas, a presidente Dilma Roussef antecipou as ações e a nova meta de emissões, para o ano de 2030, que serão apresentadas pelo Brasil na próxima Conferência das Partes, no mês de dezembro, Paris. Segundo Brasil (2015) as medidas propostas são:

aumentar a participação de bioenergia sustentável na matriz energética brasileira para aproximadamente 18% até 2030, expandindo o consumo de biocombustíveis, aumentando a oferta de etanol, inclusive por meio do aumento da parcela de biocombustíveis avançados (segunda geração), e aumentando a parcela de biodiesel na mistura do diesel; ii) no setor florestal e de mudança do uso da terra: fortalecer o cumprimento do Código Florestal, em âmbito federal, estadual e municipal; fortalecer políticas e medidas com vistas a alcançar, na Amazônia brasileira, o desmatamento ilegal zero até 2030 e a compensação das emissões de gases de efeito de estufa provenientes da supressão legal da vegetação até 2030; restaurar e reflorestar 12 milhões de hectares de florestas até 2030, para múltiplos usos; ampliar a escala de sistemas de manejo sustentável de florestas nativas, por meio de sistemas de georeferenciamento e rastreabilidade aplicáveis ao manejo de florestas nativas, com vistas a desestimular práticas ilegais e insustentáveis; iii) no setor da energia, alcançar uma participação estimada de 45% de energias