UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
LÚCIO FLAVIO DA SILVA FREITAS
IMPACTO DO CONSUMO DAS FAMÍLIAS SOBRE AS
EMISSÕES DE GASES DO EFEITO ESTUFA NO BRASIL,
ENTRE 1995 E 2009
CAMPINAS
2015
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
INSTITUTO DE ECONOMIA
LÚCIO FLAVIO DA SILVA FREITAS
IMPACTO DO CONSUMO DAS FAMÍLIAS SOBRE AS
EMISSÕES DE GASES DO EFEITO ESTUFA NO BRASIL,
ENTRE 1995 E 2009
Prof. Dr. Ademar Ribeiro Romeiro – Orientador
Tese apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Doutor em Ciências Econômicas, na área de Teoria Econômica.
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO
LÚCIO FLAVIO DA SILVA FREITAS E
ORIENTADO PELO PROF. DR. ADEMAR RIBEIRO ROMERO.
CAMPINAS
2015
TESE DE DOUTORADO
LÚCIO FLAVIO DA SILVA FREITAS
IMPACTO DO CONSUMO DAS FAMÍLIAS SOBRE AS
EMISSÕES DE GASES DO EFEITO ESTUFA NO BRASIL,
ENTRE 1995 E 2009
Defendida em 14/12/2015
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos professores Ademar Romeiro e Marcelo Cunha. Aos funcionários da Unicamp. A CAPES, pela bolsa durante parte do curso.
RESUMO
Em 2009, o consumo agregado das famílias brasileiras somou R$ 1.940 bilhões, ou 60% do PIB. Em comparação com o ano de 1990, o consumo das famílias mais do que dobrou. O índice de Gini, para a desigualdade de renda domiciliar, diminuiu de 0,614 para 0,543 (PNAD/IBGE, 2012). Quase 60 milhões de brasileiros ascenderam à chamada classe C, cujos rendimentos mensais variam entre R$ 1.200,00 e R$ 5.174,00, na definição de Neri (2012). Evidentemente, o desenvolvimento da economia brasileira tem repercussões sobre o ecossistema. Assim, a tese examina as conexões entre o consumo das famílias e as emissões de GEE no Brasil. Para tanto, a tese lidou com as emissões domiciliares brasileiras assumindo a perspectiva da demanda. Isto é, atribuiu os lançamentos dos gases de efeito estufa (GEE) aos demandantes dos bens e serviços finais, e não às atividades geradoras, bem como as emissões intermediárias aos setores de atividade econômica que estão na ponta final da cadeia produtiva, de acordo com seus requerimentos de insumos. Observou que no período recente, pós-estabilização dos preços na década de 1990 até o ano de 2009, fase de crescimento expressivo do mercado interno, houve um importante aumento das emissões, que se tornaram mais aderentes ao ciclo econômico, exclusive aquelas da mudança de uso da terra e florestas (MUTF). Que a continuidade do processo de inclusão da camada mais pobre da população nos mercados consumidores não pode prescindir do crescimento econômico. E que o cenário
business as usual, descontada a MUTF, implica em uma trajetória ascendente das emissões no
médio-prazo. Em relação à literatura sobre o tema, a tese avançou na elaboração de matrizes de insumo produto compatibilizadas aos dados das emissões de CO2, CH4 e N2O para 42 setores em três momentos das últimas duas décadas. Investigou as alterações nos padrões de consumo das famílias e respectivos lançamentos de GEE com maior grau de desagregação, vintis de renda domiciliar per capita. Decompôs as emissões relacionadas ao consumo das famílias entre diferentes efeitos (composição, escala, tecnológico e distributivo) e corroborou a hipótese de que a melhor distribuição dos níveis de consumo entre as famílias, isolada de outros efeitos, atua para gerar mais pressão ambiental. Verificou que as emissões per capita do consumo dos vintis de renda mais elevada superam o espaço de carbono projetado para o consumo dos brasileiros em 2030. E ao redistribuir as emissões domiciliares conforme a categoria de consumo dos bens, indicou a alimentação e a mobilidade (transporte e veículos) como elementos centrais para as medidas de redução das emissões. Ademais, sinalizou que a Política Nacional sobre Mudanças do Clima não altera suficientemente o business as usual da economia brasileira, e que, por diferentes critérios normativos e por sua contribuição absoluta e relativa para o aquecimento global, o país deve aumentar seus esforços de mitigação dos GEE.
PALAVRAS-CHAVE
Aquecimento Global; Gases de efeito estufa; Insumo-produto; Decomposição Estrutural; Padrão de Consumo; Sustentabilidade.
ABSTRACT
In 2009 the Brazilian household consumption reached R$ 1,940 billion, or 60% of GDP. It has more than doubled since 1990. The Gini index for inequality of household income decreased from 0.614 to 0.543 (PNAD / IBGE, 2012). Nearly 60 million Brazilians amounted to class C, whose income ranges between R $ 1,200.00 and R $ 5,174.00 (NERI, 2012). This development cycle has an impact on the ecosystem. So the thesis has taken the Brazilian emissions according to the demand perspective. It means that the responsibilities for GHG were attributed to demand agents. The intermediate emissions from production chain of goods and services were attributed to activity sectors following its input requirements. From price stabilization in the middle of nineties to 2009 the Brazilian gross domestic product has increased substantially, and also its GHG emissions have become more connected to economic performance, excluded those emissions related to Land Use Change and Forestry. Nevertheless, the socioeconomic goals depend on economic growth, while business as usual scenario shows an increase in GHG in the near term, even if net deforestation becomes null. The thesis contributes to the empirical knowledge on GEE emissions: it brings input-output matrices compatible with CO2, CH4 and N2O emissions for three points in the last two decades; it evaluates how the changes on consumption pattern have modified the household emissions taken on vigintiles of per capita income; it decomposes the emissions related to household consumption into three effects, the composition, scale, technological and distributive effect; it reinforces the hypothesis that a less unequal income distribution could increase GHG emissions; it also indicates on a per capita basis that household emissions of rich - the four higher income vigintiles - overcome the carbon budget estimated to Brazilian people in 2030. When distributed according to the consumption category, the emissions due to eating (eating at home, eating out and meat) and mobility (transport and vehicle) are central to mitigation policies. Furthermore, it pointed out that PNMC does not alter the business as usual. For a set of normative criteria Brazil must increase the efforts on mitigation of GHG emissions. The same follows from Brazilian total and comparative contribution to global warming.
KEYWORDS
Lista de figuras
Gráfico 1 – Emissões globais de CO2 dos combustíveis fósseis, 1900 a 2008. ... 7
Gráfico 2 – Perfis das emissões globais e brasileiras. ... 18
Gráfico 3 – Emissões de GEE, 1990 a 2010. ... 19
Gráfico 4 – Dispersão entre as emissões totais e o PIB, de 1990 a 2010. ... 21
Gráfico 5 – Dispersão entre as emissões exclusive MUTF e o PIB, de 1990 a 2010. ... 22
Gráfico 6 – Emissões do uso de energia de energia, por setores consumidores, 2010... 23
Gráfico 7 – Emissões industriais brasileiras (CO2), 1990 a 2010. ... 26
Gráfico 8 – Intensidade de emissões de GEE da economia brasileira, por tipo de gás, de 1990 a 2012. ... 50
Gráfico 9 – Decomposição da variação das emissões de GEE da demanda final, 1995, 2002 e 2009. 97 Gráfico 10 – Emissões brasileiras por componente da demanda final, 1995, 2002 e 2009. ... 99
Gráfico 11 – Despesas em consumo, por faixa de renda domiciliar per capita, em 1995, 2002 e 2009. ... 106
Gráfico 12 – Emissões por faixa de renda domiciliar per capita, 1995, 2002 e 2009. ... 107
Gráfico 13 – Decomposição das emissões de GEE do consumo domiciliar, por faixa de renda e tipos de efeito, 1995 a 2009. ... 108
Gráfico 14 – Emissões domiciliares por categoria de consumo, em 2009. ... 111
Gráfico 15 – Emissões domiciliares do uso de combustíveis fósseis, por vintis de renda domiciliar per capita, 2009. ... 117
Lista de quadros Quadro 1 – Reagrupamento das categorias de consumo da POF 2009. ... 85
Lista de tabelas
Tabela 1 - Quinze países que mais emitiram (2012) CO2eq e União Europeia, 1990 e 2012. ... 13
Tabela 2 - Evolução das emissões de GEE na produção e no uso de energia, 2012 a 2022, em MtCO2eq. ... 24
Tabela 3 – Emissões em MtCO2eq, 2005, 2010 e metas para 2020. ... 29
Tabela 4 – Projetos de infraestrutura de mobilidade urbana referente ao Cenário 2 do PSTM, 2013. . 34
Tabela 5 – Limites para as emissões brasileiras em 2030, segundo diferentes critérios normativos. ... 47
Tabela 6 – Intensidade de emissões em Gton. por trilhão de R$ do PIB, em 2012 e projeção em 2030. ... 49
Tabela 7 - Intensidade de emissões em Gton. por trilhão de R$ do PIB, exclusive MUTF, em 2012 e projeção em 2030. ... 51
Tabela 8 – Correspondência entre os setores industriais de consumo final do BEN e as atividades CNAE. ... 76
Tabela 9 – Correspondência setores industriais do BEN x setores MIP. ... 77
Tabela 10 – Correspondência entre os combustíveis fósseis e os produtos do SCN nível 80. ... 78
Tabela 11 - Correspondência entre os setores comerciais SCN56 x SCN43. ... 79
Tabela 12 – Correspondência ente os processos industriais do Inventário Brasileiro de Emissões e os produtos do SCN nível 80. ... 81
Tabela 13 - Emissões de CO2eq da queima de combustíveis fósseis. ... 83
Tabela 14 – Emissões de CO2eq da queima de combustíveis fósseis, por setor consumidor final de energia. ... 84
Tabela 15 – Percentual da despesa média mensal familiar por tipo de despesa, 1987 e 1995. ... 90
Tabela 16 – Percentual da despesa média mensal familiar por tipo de despesa, 2002 e 2008. ... 91
Tabela 17 – Distribuição percentual da despesa média mensal familiar, por faixas de renda, segundo os tipos de despesa e variação patrimonial, Brasil, 2009. ... 93
Tabela 18 – Emissões incorporadas na produção setorial, 1995, 2002 e 2009, em MtCO2eq. ... 95
Tabela 19 – Variação das emissões entre 1995 e 2009, por setores e componentes da demanda final, em MtCO2eq. ... 100
Tabela 20 – Decomposição da variação das emissões do consumo das famílias entre 1995 e 2009, em MtCO2eq. ... 102
Tabela 21 - Média (𝑿) e desvio padrão (s) da renda mensal domiciliar per capita e do número de moradores, por vintis, 2002 e 2009. ... 104
Tabela 22 – Emissões, moradores, despesas em consumo e intensidade de emissões, em 2009. ... 109
Tabela 23 – Emissões domiciliares por categorias de consumo e decis da renda domiciliar per capita, 2009. ... 112
Tabela 24 – Emissões setoriais diretas, indiretas e totais, em MtCO2eq, em 1995 ... 113
Tabela 25 – Emissões setoriais diretas, indiretas e totais, em MtCO2eq , em 2002. ... 114
Lista de siglas
BAU Business as usual
BEN Balanço Energético Nacional
CNAE Classificação Nacional de Atividades Econômicas COP Conferência das Partes
EUA Estados Unidos da América FCF Formação de Capital Fixo GEE Gases do efeito estufa
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INDC Pretendidas Contribuições Nacionalmente Determinadas IPCC Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas MCTI Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação MDL Mecanismo de Desenvolvimento Limpo MIP Matriz de Insumo-produto
MUTF Mudança de uso da terra e florestas
NAMAS Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas PDE Plano Nacional de Expansão de Energia
PNLT Plano Nacional de Logística e Transporte PNMC Política Nacional sobre Mudanças do Clima POF Pesquisa de Orçamentos Familiares
PRODLIST Lista de produtos da indústria
PSTM Plano Setorial de Transporte e de Mobilidade Urbana para a Mitigação da Mudança do Clima
SCN Sistema de Contas Nacionais
UN Nações Unidas
UNFCCC Convenção Quadro das Nações Unidas para as Mudanças Climáticas VBP Valor Bruto da Produção
Sumário
INTRODUÇÃO ... 1
CAPÍTULO 1 – BREVE HISTÓRICO, EMISSÕES BRASILEIRAS, POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇAS DO CLIMA E O CONSUMO SUSTENTÁVEL ... 5
1.1 Breve histórico ... 5
1.2 Emissões brasileiras de GEE ... 17
1.3 Política Nacional Sobre Mudança do Clima ... 27
1.4 Comentário: emissões, PNMC e consumo sustentável ... 36
1.5 Uma meta de longo-prazo para as emissões brasileiras? ... 44
CAPÍTULO 2 – REVISÃO DA LITERATURA ... 55
2.1 Revisão da literatura ... 55
CAPÍTULO 3 - METODOLOGIA ... 67
3.1 Decomposição estrutural da variação das emissões de GEE. ... 67
3.2 Construção dos vetores de consumo por faixa de renda. ... 74
3.3 Construção do vetor de emissões setoriais. ... 74
3.4 Desagregação das emissões por combustíveis e por setores da demanda final do BEN.82 3.5 Desagregação das emissões por categorias de consumo ... 85
CAPÍTULO 4 – RESULTADOS E DISCUSSÃO... 89
4.1 Evolução dos gastos domiciliares ... 89
4.2 Emissões setoriais e por componentes da demanda final... 94
4.3 Emissões do consumo das famílias ... 101
4.4 Emissões por categoria de consumo.... 110
4.5 Emissões diretas e indiretas, emissões do uso dos bens. ... 112
4.6 Comentários ... 118
CAPÍTULO 5 – CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 127
BIBLIOGRAFIA ... 135
INTRODUÇÃO
O mais recente relatório do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC) indicou que o crescimento econômico é o principal fator determinante do aumento das emissões anuais de Gases do Efeito Estufa (GEE). Segundo o IPCC (2014), em cada década, desde 1970, o aumento da escala de produção gerou mais lançamentos de GEE do que os avanços tecnológicos puderam diminuí-los. O desafio de manter a elevação da temperatura média global em até 2°C requer ações capazes de alterar profundamente o modo como estão estabelecidas a produção e o consumo de bens e serviços, ou seja, ações que alterem o
business as usual da economia. Tais medidas deverão acelerar a adoção de tecnologias de
baixo carbono criando um regime de incentivos que oriente adequadamente as decisões de produtores e consumidores.
No Brasil, o crescimento econômico também foi principal responsável pelo aumento das emissões de dióxido de carbono (CO2) entre 1970 e 2008 (LENZEN et al, 2013). Como será visto adiante, no longo-prazo, as metas contidas na Política Nacional sobre as Mudanças do Clima (PNMC) e nas Pretendidas Contribuições Nacionalmente Determinadas (INDCs, sigla em inglês para Intended Nationally Determined Contributions) não sustentarão os lançamentos per capita de GEE dentro do espaço de carbono per capita compatível com a elevação da temperatura em até 2°C, e como há dúvidas acerca da viabilidade das fontes alternativas de energia suplantarem, em tempo hábil, o uso dos combustíveis fósseis (TRAINER, 1997, 2010, 2012), as medidas voltadas a influenciar a demanda dos consumidores serão fundamentais para conter o lançamento dos gases que causam o aquecimento global.
A literatura indica a maior especialização das exportações brasileiras nos bens mais intensivos em recursos naturais e poluição, a condição do Brasil de exportador líquido de GEE e o crescimento das emissões em termos absolutos. Entretanto, não há trabalhos que tenham discutido a evolução das emissões domiciliares em paralelo à evolução no padrão de consumo das famílias nas últimas duas décadas, período em que o país conquistou a estabilidade dos preços e o acesso aos bens e serviços foi ampliado a boa parte da população.
O objetivo desta tese é investigar as conexões entre o consumo das famílias e as emissões domiciliares de GEE no período entre 1995 e 2009. Para tanto, as emissões domiciliares são calculadas por vintis de renda domiciliar per capita, avaliadas em função da
evolução das despesas dos domicílios no período coberto pela Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) e reagrupadas conforme as categorias de consumo dos bens.
Assim, para identificar as implicações da variação do consumo das famílias sobre as emissões, a tese conta com mais quatro capítulos, além desta introdução. O Capítulo 1 apresenta o perfil das emissões brasileiras e sua especificidade em relação às emissões mundiais, além de uma visão geral da PNMC e INDC. Os dados são apresentados por fontes de emissão. O Brasil pode ser caracterizado como um grande emissor, embora com pequena responsabilidade histórica. As INDCs colocam o país na vanguarda do combate ao aquecimento global, um dos poucos países em desenvolvimento a estabelecer metas quantitativas para a redução dos GEE, e está ancorada no controle do desmatamento e setor agropecuário. Todavia, não pretende alterar o business as usual (BAU) da economia brasileira, salvo a maior atenção às florestadas e agricultura. Quando considerados diferentes modos de atribuição da responsabilidade pelo aquecimento global entre os países, evidencia-se que a trajetória BAU é incapaz de conciliar o crescimento econômico com a sustentabilidade ambiental.
O segundo capítulo traz uma revisão da literatura sobre os modelos estruturais aplicados às emissões de GEE conforme a demanda final e perfis de consumo domiciliares. No Brasil, destaca-se o crescimento das emissões relacionadas às exportações e à inexistência de descolamento entre o aumento da renda e o nível de emissões, tanto no âmbito domiciliar, quanto em relação à demanda agregada, no plano macroeconômico.
O terceiro capítulo apresenta a metodologia utilizada para a decomposição estrutural das emissões brasileiras, bem como os procedimentos necessários para as compatibilizações entre os dados do inventário brasileiro de emissões e os setores da matriz de insumo-produto, entre os produtos da Pesquisa de Orçamentos Familiares (POF) e os setores de atividade econômica do Sistema de Contas Nacionais, e entre os setores consumidores de energia final do Balanço Energético Nacional e os setores da matriz de insumo-produto. Ademais, para a desagregação do consumo das famílias segundo as faixas de renda domiciliar per capita.
O quarto capítulo apresenta e comenta os resultados obtidos. Houve claro reforço da economia de massas no Brasil desde o início dos anos 1990, com maior acesso da população aos bens industrializados e crescente papel atribuído aos serviços na demanda final das famílias. A composição da cesta de consumo das famílias foi o principal redutor das
emissões, todavia, aquém do efeito produzido pelo aumento da escala de consumo. O quinto capítulo mostra as considerações finais.
CAPÍTULO 1 – BREVE HISTÓRICO, EMISSÕES BRASILEIRAS,
POLÍTICA NACIONAL SOBRE MUDANÇAS DO CLIMA E O
CONSUMO SUSTENTÁVEL
No primeiro subitem do capítulo, de modo conciso, apresenta-se em paralelo a evolução do conhecimento científico sobre a interferência antrópica no sistema climático e as sucessivas rodadas de negociações internacionais com vistas à redução do lançamento de Gases do Efeito Estufa (GEE). O segundo subitem traz o quadro mais geral das emissões brasileiras, por fonte de GEE. Os dados utilizados são aqueles das Estimativas Anuais de Emissões de Gases de Efeito Estufa no Brasil (MCTI, 2013) e da segunda comunicação do país à Convenção Quadro das Nações Unidas (UNFCCC) ou Inventário Brasileiro de Emissões Antrópicas por Fontes e Remoções por Sumidouros de Gases de Efeito Estufa não Controlados pelo Protocolo de Montreal (MCTI, 2010), além das informações levantadas pela consultoria internacional World Resources Institute. O terceiro subitem traz uma breve apreciação da Política Nacional sobre as Mudanças do Clima. Informações complementares foram obtidas da literatura especializada.
O capítulo ilustra a importância crescente dos países em desenvolvimento no total das emissões acumuladas de GEE, bem como indica que o espaço de carbono disponível para manter a elevação da temperatura em até 2°C será esgotado em pouco mais de duas décadas, se mantido o ritmo atual de emissões. Mostra ainda a posição privilegiada da economia brasileira em função de sua matriz energética limpa, todavia assinala que a trajetória futura das emissões é ascendente e mais aderente ao ciclo econômico. Assim, poderão requerer ações além daquelas previstas na PNMC, planos setoriais e Contribuições Nacionalmente Determinadas. O quarto subitem traz um comentário à PNMC e ao consumo sustentável. No último subitem são discutidas metas para as emissões brasileiras de acordo com diferentes critérios normativos, e o esforço exigido do país para o cumprimento de cada dessas metas.
1.1 Breve histórico
No ano de 1971, a publicação pelo Instituto de Tecnologia de Massachusetts do relatório “Inadvertent Climate Modification: Study of Man’s Impact on Climate”, elaborado para subsidiar as discussões da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente
Humano, que ocorreu no ano seguinte em Estocolmo, trouxe ao debate internacional a contribuição antrópica para a alteração do sistema climático.
O clima é definido como a descrição estatística das condições meteorológicas, a média e a variabilidade da temperatura, a velocidade dos ventos e a precipitação. Os componentes do sistema climático são a água, o ar, o gelo, a terra, a vegetação e a interação entre eles (IPCC, 1990; OLIVEIRA, 2011). A sua evolução depende de sua dinâmica interna e das forçantes externas1, como aquela que decorre da ação humana. Grosso modo, os gases dispersos na atmosfera são responsáveis pela retenção do calor que assegura condições favoráveis para a ocorrência da vida sobre a Terra, cumprem um papel análogo a uma estufa de jardinagem. Na ausência destes gases, a incidência e reflexão dos raios solares manteria o equilíbrio radioativo a uma temperatura média global de –19° C, muito abaixo do ponto de congelamento da água e dos atuais 14°.
Ocorre que, após a Revolução Industrial do século XVIII, e marcadamente após a década de 1960, verificou-se o uso massivo de combustíveis fósseis e a consequente emissão de gás carbônico (CO2 ou dióxido de carbono) em grande quantidade. Este processo vem alterando a composição dos gases da atmosfera. Entre 1760 e 1960, a concentração de CO2 atmosférico aumentou de 277 partes por milhão (ppm) para 317 ppm. De 1960 até 2001, a concentração subiu para 371 ppm (MARENGO & SOARES, 2003). A maior presença de CO2, bem como de outros gases que absorvem a radiação infravermelha, intensifica o chamado efeito estufa, elevando a temperatura média e modificando o curso dos eventos meteorológicos. Desde o início da era industrial, a temperatura aumentou em torno de 1° C (OLIVEIRA, 2011) e estima-se irá aumentar em mais um grau até o ano de 2050, isto se a humanidade tiver sucesso no controle das emissões dos GEE. O Gráfico 1 mostra o lançamento de CO2 desde o início do século passado; este gás responde por 70% dos GEE acumulados na atmosfera, bem como dos lançamentos atuais.
1
Gráfico 1 – Emissões globais de CO2 dos combustíveis fósseis, 1900 a 2008.
a) Apenas as emissões da queima de combustíveis fósseis, produção do cimento e extração de gás. Fonte: Boden, T.A., G. Marland, and R.J. Andres (2010). Global, Regional, and National Fossil-Fuel CO2
Emissions, apud EPA, 2014.
A reação da comunidade internacional ao aquecimento global levou à criação do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC, sigla em inglês de International
Panel on Climate Change), no ano de 1988, capitaneada pela Organização das Nações Unidas
(UN, sigla em inglês para United Nations) e Organização Meteorológica Mundial. A sua missão é “fornecer informação científica clara sobre o estado atual do conhecimento em
mudanças climáticas e seus potenciais impactos ambientais e socioeconômicos” (ver em
www.ipcc.ch). O trabalho do IPCC consiste em revisar e sistematizar meticulosamente a literatura e a produção científica internacional a respeito do tema. O painel informa o processo decisório de governos e sociedades e contribui para a confecção de políticas para evitar ou lidar com os efeitos da mudança climática.
O primeiro relatório do IPCC foi publicado em 1990 e serviu de base para as discussões da Convenção Quadro das Nações Unidas (UNFCCC, sigla em inglês para United
Nations Framework Conventions on Climate Change), durante a Conferência da UN para o
Meio Ambiente e o Desenvolvimento, que aconteceu no Rio de Janeiro em 1992. O documento final da Convenção-Quadro foi assinado por 154 países e firmou o objetivo de
0 1 2 3 4 5 0 5000 10000 15000 20000 25000 30000 35000 19 00 19 05 19 10 19 15 19 20 19 25 19 30 19 35 19 40 19 45 19 50 19 55 19 60 19 65 19 70 19 75 19 80 19 85 19 90 19 95 20 00 20 05 ton CO2/hab. Mt CO2 Ano
“estabilizar as concentrações de GEE na atmosfera em um nível que impeça a interferência antropogênica perigosa sobre o sistema climático” (artigo 2). Nesta ocasião os países
participantes foram divididos em três grupos. Todas as partes deveriam publicar inventários de emissões antrópicas e desenvolver programas nacionais para a redução das emissões, desenvolvimento e gestão sustentáveis, mitigação dos efeitos da mudança climática e cooperação internacional. Ademais, aqueles países listados no anexo I buscariam a redução das emissões ao patamar de 1990 - a meta deveria ser atingida até o ano 2000. Os países do anexo II assumiram obrigações financeiras. Destes recursos foi criado o Fundo Global para o Meio–Ambiente, que financia projetos nos países em desenvolvimento que gerem benefícios ambientais globais. Em 2015, 195 países integram a UNFCCC.
Dentre os princípios que orientam a Convenção-Quadro, está o das
responsabilidades comuns, mas diferenciadas. Uma vez que o aquecimento global surge pelo
acúmulo de GEE ao longo de décadas e que a maior parte das emissões históricas é atribuída aos países desenvolvidos, caberiam a estes países maiores responsabilidades para o controle das emissões. Deste modo, as partes procuraram respeitar os níveis específicos de desenvolvimento nacional e regional, além das diferentes capacidades dos países, reconhecendo que aqueles em desenvolvimento aumentariam seus lançamentos de GEE.
Outros princípios da Convenção são: i) da precaução, isto é, a incerteza científica não é aceita como argumento para postergar ações que evitem ou minimizem os efeitos da mudança do clima; ii) da equidade: o sistema climático deve ser protegido em benefício das gerações presentes e futuras da humanidade; iii) o respeito às necessidades específicas dos países em desenvolvimento, dos mais vulneráveis ou dos que tenham encargos desproporcionais; iv) direito ao desenvolvimento sustentável, já que o desenvolvimento econômico é tido como essencial para a adoção de medidas para o enfrentamento das questões climáticas; v) cooperação internacional, que previne contra discriminações arbitrárias ou restrições comerciais em nome das medidas adotadas para combater as mudanças do clima (UNFCCC, 1992).
A Conferência das Partes (COP), órgão supremo da UNFCCC, passou a se reunir periodicamente e a firmar protocolos, conforme previa a Convenção. A primeira reunião aconteceu em 1995 em Bonn, na Alemanha. No ano de 1996 o segundo relatório do IPCC foi concluído e reforçou o alerta sobre o aquecimento global. Em 1997, na COP 3, na cidade japonesa de Quioto, as metas para os países do anexo I foram revistas para um nível de 5%
abaixo daquele observado em 1990, o prazo para o cumprimento da meta foi fixado entre 2008 e 2012. Neste protocolo, foi criado também o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). Segundo este instrumento, os países listados do anexo I poderiam financiar projetos que comprovadamente evitassem emissões naqueles não listados. Os países em desenvolvimento adquiriam outra fonte de financiamento das ações em favor da sustentabilidade e os custos da redução das emissões nos países desenvolvidos poderiam ser diminuídos. Os aspectos institucionais do MDL foram concluídos em 2005, a partir daí os projetos puderam ser implantados. O protocolo de Quioto também propôs cotas comercializáveis de emissão entre os membros do anexo I, ou seja, a criação de um mercado de carbono. O protocolo não foi ratificado pelos EUA, maiores emissores mundiais à época. Todavia, gerou a expectativa de uma nova fase no combate às mudanças climáticas, em que fossem estabelecidos acordos legalmente vinculantes entre as partes.
O terceiro relatório do IPCC foi apresentado em 2001, quando o Painel já se consolidava como a referência técnica para as negociações internacionais. Embora o aumento da evidência científica tenha reforçado a hipótese da interferência do homem no sistema climático, e alertado que parte dos efeitos sobre o meio natural já se faziam sentir, e que outros eram potencialmente irreversíveis, o Painel indicava um elevado grau de incerteza acerca dos efeitos socioeconômicos do aquecimento global.
O quarto relatório incluiu novos modelos de previsão e ampliou consideravelmente sua base de pesquisa científica (OLIVEIRA, 2011). O IPCC afirmou com grau de confiança superior a 90% que a elevação da temperatura na segunda metade do século XX até o início dos anos 2000 fora causada pela ação do homem. As simulações indicaram que a estabilização da temperatura entre 2° e 2,4° graus C a mais do que antes da era industrial exigiria que a concentração de CO2 equivalente2 na atmosfera ficasse entre 445 e 490 ppm. Deste modo, as emissões deveriam alcançar um pico em 2015 e diminuir entre 50% e 85% dos níveis verificados em 2000 até o ano de 2050 (IPCC, 2007).
Conforme observou Jackson (2009), um cenário em que o mundo alcance 9 bilhões de habitantes em 2050 e que o nível de renda dos países europeus seja difundido para todos requer que a intensidade de carbono – quantidade de CO2 por unidade monetária do produto – diminua de 768gCO2/$ em 2007 para 14gCO2/$ em 2050, ou seja, uma tecnologia
2 A emissão de CO2 equivalente é a quantidade de CO2 que causaria a mesma forçante radioativa, em certo
horizonte de tempo, de outros gases de longa duração na atmosfera. É calculada pelo produto da emissão de um gás e seu Potencial de Aquecimento Global para certo período (IPCC, 2014).
54 vezes mais eficiente. No Japão, país desenvolvido com a menor intensidade, a razão era de 244gCO2/$. Caso os países desenvolvidos mantivessem a trajetória de crescimento de 2% a.a., seria preciso uma virtual descarbonização completa da economia3. No médio-prazo, parece inviável conciliar o crescimento econômico e o combate efetivo ao aquecimento global. Ademais, confiar apenas na evolução da tecnologia é abdicar da meta firmada na COP 16, em Cancun, de limitar a elevação da temperatura a 2° C e assumir o risco do pior cenário (5° C). O próprio desenvolvimento tecnológico requer um conjunto de incentivos que o oriente para a sustentabilidade (ACEMOGLU et al, 2012).
De acordo com IPCC (2007), a redução da intensidade de emissões do uso de energia global caiu em 33% entre 1970 e 2004. Não obstante, houve significativo aumento das emissões para a geração de energia, em função do aumento da renda e demográfico4. Por outro lado, as condições materiais para a erradicação da pobreza e outros objetivos do desenvolvimento humano sequer foram universalizados. A desigualdade econômica persiste ou até aumentou, mesmo entre os países desenvolvidos (STIGLITZ, 2012; PIKETTY, 2014). Se há tecnologias disponíveis para a redução significativa das emissões (IPCC, 2007; 2014), a adoção de novas tecnologias não é um processo corriqueiro, e o ganho de eficiência, em termos da menor pressão ambiental, no mais das vezes é superado pelo aumento na escala de produção e consumo, inerente ao aumento da produtividade (KIM, 2008; PETERS et al, 2007; WEINZETTEL & KOVANDA, 2011; ROCA & SERRANO, 2007; IPCC, 2007).
Quanto à responsabilidade histórica, a quantidade de CO2 emitida entre 1750 e 1980 é semelhante àquela emitida entre 1980 e 2007. Ou seja, a trajetória das emissões no período mais recente é absolutamente decisiva para as mudanças do clima. A participação dos países desenvolvidos do anexo I da UNFCCC foi reduzida de 68% no período entre 1850 e 2006 para 56% no período entre 1980 e 2006, e 52% de 1990 até 2006. Até 2020, esta proporção deve chegar em 44% (GOLDEMBERG & GUARDABASSI, 2012). Ainda que o princípio das responsabilidades comuns mas diferenciadas seja importante para assegurar aos países em desenvolvimento o direito a perseguirem um nível de bem-estar material já alcançado nos países desenvolvidos, qualquer solução para o controle das emissões passa, entre os países do sul, pelas ações de Brasil, China e Índia. Com efeito, a comunidade internacional pressiona estes países a implantarem políticas de mitigação, dado o rápido
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Jackson (2009) utilizou apenas o CO2 , a meta de emissões para 2050 foi tomada pró-rata conforme a presença deste gás entre os GEE. As simulações assumiram os limites inferiores da temperatura sugeridos pelo IPCC.
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crescimento das suas emissões e PIB’s (RONG, 2010)5. Até 2030, deverão responder por mais da metade dos lançamentos de GEE (IEA, 2009; BOSETTI & BUCHNER, 2009).
Até aqui os acordos internacionais não conseguiram alterar significativamente a trajetória das emissões. Apesar de vários mercados de carbono terem surgido nos países desenvolvidos, a arquitetura institucional e financeira destes mercados não conseguiu sustentar um preço para o carbono que representasse um incentivo importante para a redução das emissões. Por exemplo, no Sistema de Troca de Emissões da União Europeia, o maior mercado de carbono do mundo, o preço da tonelada de CO2 equivalente caiu de €25/ton. para €0,06/ton., de 2005 a 2007, alcançando €35/ton. na reformulação do mercado em 2008 e menos de €10/ton. em 2012 (NEWELL; PIZER; RAIMI, 2013). As razões foram um excesso de oferta das permissões de emissão e os efeitos da crise econômica iniciada em 2008.
O Sistema de Troca de Emissões da União Europeia também foi criticado por não assegurar que as permissões negociadas resultassem de projetos que efetivamente implicassem diminuição suplementar das emissões, e que a diminuição não ocorreria na ausência do mercado de carbono (WWF-UK, 2007). Das permissões previstas para a segunda fase do Sistema de Troca de Emissões da União Europeia, entre 2008 e 2012, 88% foram estimadas como passíveis de serem geradas pelo MDL, ou seja, não eram suplementares. Ocorre que, este mecanismo permite aos poluidores comprarem licenças geradas por projetos implantados nos países em desenvolvimento para realizarem emissões em seus países sedes. Deste modo, as permissões negociadas não representariam, de fato, uma limitação às emissões locais. Ademais, é fundamental que os créditos do MDL sejam um incentivo na margem. Isto é, os projetos não aconteceriam sem a negociação das permissões. Do contrário, o que ocorre é uma transferência da responsabilidade dos países desenvolvidos para os demais países, e nenhum incentivo a tecnologias mais limpas (WWF-UK, 2007).
Outras críticas a um mercado de carbono nos moldes de Quioto dizem respeito à inviabilidade de acordos consistentes entre os países, em função das limitações do direito internacional, frustrando a criação de um mercado unificado que equalizasse os incentivos dos agentes em quaisquer lugares (VICTOR, 2001). Ou ainda, a fixação de um teto ambicioso para as emissões poderia dificultar uma análise adequada dos custos e benefícios locais, ou geraria um preço muito elevado para a tonelada de CO2, que recairia desproporcionalmente
5 Vale notar que o Brasil reduziu as emissões totais depois de 2005, dada a diminuição do desmatamento. Todavia, a projeção das emissões a partir de 2020 é ascendente, em resposta ao aumento da renda e consequentemente ao maior consumo de combustíveis fósseis e geração de GEE em outras atividades.
sobre os países do anexo I, sobretudo os EUA (NORDHAUS & BOYER, 1999; SCHELLING, 2002; McKIBBIN & WILCOXEN, 2002; BOHRINGER & VOGT, 2003, BARRETT, 2003; TAMIOTTI, 2009). Haveria, também, a possibilidade do deslocamento dos lançamentos de GEE para aqueles países em que o custo da emissão fosse menor, e o comportamento do “carona6” também não pode ser descartado em acordos internacionais (CARRARO & SINISCALCO, 1993; BOTTEON& CARRARO, 1997).
A utilização de impostos surgiu como uma alternativa mais custo-efetiva para o controle das emissões de GEE do que a negociação de créditos de carbono (MAGALHÃES, 2013; SUMMER et al, 2009; CÁNEPA, 2003). Já há cobrança sobre as emissões na Finlândia (1990), Holanda (1990), Suécia (1991), Dinamarca (1992), Itália (1999), Alemanha (1999), Reino Unido (2001), estados americanos do Colorado (2007) e da Califórnia (2008), e canadenses do Quebec (2007) e British Columbia (2008). A União Europeia rejeitou a proposta assim como fizeram França, Suíça e Nova Zelândia (SUMMER et al, 2009; TIEZZI, 2005). Em tese, um imposto pode ser alto o bastante para efetivamente impor um limite ao lançamento de GEE. Na prática, não é trivial impostos harmonizados mundialmente (ALDY et al, 2003; ALDY & STAVINS, 2012; BABIKER et al, 2003), de modo a não afetar desproporcionalmente a competitividade de um ou outro país ou região, e o consumo global de combustíveis fósseis é fortemente subsidiado, mais de U$ 400 bilhões em 2010 (IEA, 2011).
A ideia de que o carbono deve ser encarecido ganhou força em 2006, com a publicação do Relatório Stern7. O relatório estimou em 1% a.a. do produto mundial o custo para a redução das emissões de CO2 a um nível compatível com sua concentração atmosférica de 550 ppm. Caso nenhuma providência fosse tomada o custo do aquecimento alcançaria de 5% a 20% do produto, o que justificava a ação imediata para conter a elevação da temperatura. Uma crítica importante ao relatório diz respeito à taxa de desconto intertemporal utilizada pelo autor. Sob a perspectiva de que o consumo de gerações futuras não deve ser descontado no tempo, assumindo um princípio de igualdade intergeracional, a taxa de desconto escolhida foi pequena, menor que as taxas observadas de juros e poupança. Os resultados e a urgência pleiteada estariam decisivamente associados a esta hipótese (NORDHAUS, 2007). Outra crítica diz respeito ao modelo de simulação não incluir a
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Quando o princípio da exclusão pelo preço não é observado o “carona” evita pagar pelo bem. Ou seja, um país que tenta aproveitar os benefícios da redução das emissões pelos demais países, sem incorrer nos custos dessa redução.
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mudança tecnológica (ACEMOGLU et al, 2012). Mas, talvez o ponto mais interessante no debate motivado pelo relatório tenha dimensão ética e esteja implicado na própria ideia de sustentabilidade. O quanto pode a geração atual dispor dos recursos naturais sem
comprometer a capacidade das próximas gerações de satisfazerem suas necessidades? Mas
apenas as necessidades? Quais? A própria escolha da taxa de desconto traz implícita uma decisão normativa.
A rigor, as medidas de mitigação até o momento não tiveram êxito. De 1990 a 2011 os lançamentos de GEE, ponderados por suas contribuições potenciais para o aquecimento global, cresceram 42% no mundo (WRI, 2014). A tabela 1 traz os lançamentos de GEE dos quinze maiores emissores e União Europeia. Chama atenção que a Mudança de Uso da Terra e Florestas (MUTF) tenha impactos em países específicos, claramente Brasil e Indonésia, contudo, a participação desta fonte de GEE é pequena no total das emissões. No caso brasileiro, a contenção do desmatamento a partir de 2005 foi decisiva para o bom resultado.
Tabela 1 - Quinze países que mais emitiram (2012) CO2eq e União Europeia, 1990 e 2012.
1990 MtCO2eq 2012 MtCO2eq Variação %
País sem MUTF com MUTF sem MUTF com MUTF sem MUTF com MUTF China 3.320,97 3.218,45 10.975,50 10.684,29 230 232 EUA 5.936,93 5.743,98 6.235,10 5.822,87 5 1 UE (28) 5.235,35 5.138,52 4.399,15 4.122,64 -16 -20 UE (15) 4.009,71 3.936,05 3.519,99 3.354,18 -12 -15 Índia 1.239,06 1.212,02 3.013,77 2.887,08 143 138 Rússia 2.776,78 2.776,78 2.322,22 2.254,47 -16 -19 Indonésia 392,22 1.025,74 760,81 1.981,00 94 93 Brasil 565,09 1.606,59 1.012,55 1.823,15 79 13 Japão 1.190,22 1.116,38 1.344,58 1.207,30 13 8 Canadá 568,79 681,93 714,12 856,28 26 26 Alemanha 1.163,26 1.111,27 887,22 810,25 -24 -27 México 435,27 477,07 723,85 748,91 66 57 Iran 263,43 263,27 714,96 711,88 171 170 Austrália 481,43 503,78 648,23 685,05 35 36 Coréia do Sul 288,27 261,49 693,33 661,39 141 153 Reino Unido 739,56 745,99 553,43 550,66 -25 -26 Arábia Saudita 187,52 187,52 526,97 526,97 181 181 TOTAL 28.793,89 30.006,83 39.045,76 39.688,38 36 32 Mundo 30.423,75 33.937,21 44.815,54 47.598,55 47 40
b) Os dados da WRI divergem para mais das estimativas de MCTI (2013) para as emissões da MUTF, devido às diferentes hipóteses adotadas. Para os demais lançamentos, os dados são os mesmos até 2010, último ano da série em MCTI (2013).
Fonte: WRI (2015).
Descontada a MUTF, à exceção da Rússia, os países emergentes apresentaram crescimento substancial das emissões, e poucos países desenvolvidos foram capazes de reduzir o lançamento dos GEE. A Alemanha e o Reino Unido foram os maiores responsáveis pelo desempenho europeu. Dentre os países do G88, que respondem por um terço das emissões globais, EUA, Canadá e Japão não cumpriram sequer a meta estabelecida na primeira fase do protocolo de Quioto. O protocolo foi estendido até 2030, entretanto, as novas metas não têm força de lei, os EUA novamente não aderiram e dessa vez foram acompanhados pela Rússia e Japão, entre outros.
A insuficiência das ações de mitigação e a difícil coordenação dos esforços internacionais refletiram-se, de um lado, no enfraquecimento do protocolo de Quioto (GAMBA & RIBEIRO, 2013), e de outro, na criação de dois novos instrumentos, as Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas (NAMAS), e a Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação. Este último remunera o serviço ambiental de redução de emissões de GEE prestado por usos do solo voltados à conservação ou à produção (CAMPBELL, 2009), consiste de “um conjunto de políticas e incentivos para a redução das
emissões provenientes de desmatamento e degradação florestal em países em desenvolvimento” (MMA, 2011:8).
As NAMAS dizem respeito às estratégias nacionais concebidas para gerar elevadas reduções de emissões a médio e longo-prazo, reduções adicionais àquelas que ocorreriam através dos mercados de carbono. Ademais, devem ser consistentes com os objetivos e prioridades do desenvolvimento sustentável de um país (GUTIERREZ, 2011). No Brasil, a Politica Nacional sobre Mudanças do Clima (PNMC), de 2009, orienta as ações para a redução das emissões. As medidas previstas na PNMC foram encaminhadas à UNFCCC como as NAMAS brasileiras. O foco principal é a mudança de uso do solo, através do controle do desmatamento, recuperação de pastos e integração lavoura-pecuária, mas há também projetos ligados à geração de energia.
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Grupo dos sete países mais industrializados (Estados Unidos, Alemanha, Canadá, França, Itália, Japão, Reino Unido) e Rússia.
Em julho de 2014 o IPCC publicou versões preliminares do quinto relatório de avaliação que foi levado à plenária da UNFCCC no mês de outubro. O IPCC reiterou que ainda há tempo para que os piores cenários sejam evitados, porém, aumentou o alerta quanto à necessidade de ações mais eficazes. Em resumo, o painel (IPCC, 2013; 2014; 2014a) avaliou que:
A concentração de GEE na atmosfera atingiu níveis sem precedentes nos últimos 800 mil anos. O dióxido de carbono com 391 ppm, ou 40% acima da era pré-industrial, o metano com 1803 ppb9
, ou 150% a mais que o registro da era pré-industrial, e o óxido nitroso, 324 ppb, ou 20% de aumento.
A emissão de CO2 devido a queima de combustíveis fósseis cresceu 54% desde 1990 até 2011.
O aumento na temperatura de 1951 a 2010 foi causado pela ação antrópica, com grau de confiança acima de 99%; esse aumento foi de 0,7° C.
Para evitar, com probabilidade maior que 66%, que o aumento da temperatura provocado somente pela emissão de CO2 decorrente da ação antrópica seja maior que 2° C em relação à media do período 1861-1880, primeiros 20 anos disponíveis nos modelos climáticos, é necessário que o CO2 acumulado desde aquele período seja menor que 2800 GtCO2. Até 2011 já foram emitidas 1890 GtCO2. O espaço de carbono é de 910 GtCO2.
As emissões de CO2 equivalente cresceram entre 1970 e 2010. De 1970 a 2000, o crescimento foi de 1,3% ao ano, de 2000 a 2010, o ritmo foi de 2,2% a.a., esta última década foi a de maior emissão da história.
O CO2 responde por 78% dos GEE entre 1970 e 2010. A metade das emissões acumuladas desde 1750 ocorreu nos últimos 40 anos.
No ritmo atual o setor de transportes deverá dobrar os níveis de emissão até 2050. A redução da intensidade de carbono na geração de energia elétrica é um conceito chave de estratégias custo-efetivas na maior parte dos modelos de simulação do IPCC.
O quinto relatório contemplou mais os aspectos socioeconômicos da mudança climática, inclusive a dimensão normativa, inescapável para a determinação das responsabilidades que competem a cada país. Também em reconhecimento de que pequenos ajustes no business as usual da economia não é uma resposta satisfatória. Quanto à ciência do clima, a cada novo relatório aumenta a confiança de que a emissões antrópicas de GEE são
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decisivas para a elevação da temperatura média da Terra. Para a América do Sul, IPCC (2014) aponta entre os efeitos do aquecimento o aumento das secas, a redução da disponibilidade de água para o abastecimento das cidades, para a geração de energia e agricultura, além da redução da biodiversidade, dos estoques pesqueiros, e o aumento do nível dos oceanos.
Para a próxima Conferência das Partes, marcada para o mês de dezembro de 2015, a comunidade internacional pretende negociar as chamadas Contribuições Nacionalmente Determinadas (INDC). As contribuições brasileiras tiveram seu anúncio antecipado para o mês de setembro. Conforme divulgadas, podem reinserir o país na linha de frente do combate ao aquecimento global. O Brasil espera ocupar uma posição de vanguarda se comparado a outros países com grau de importância semelhante na política internacional do clima, além de temer as possíveis consequências do aquecimento sobre sua economia.
Com efeito, a fragilidade socioeconômica que atinge grande parte da população sul e centro-americana amplia as consequências indesejadas do aquecimento. Por exemplo, pela maior exposição ao risco de doenças parasitárias, como a malária, a dengue ou a cólera, cujos vetores de transmissão encontrariam ambiente mais propício à difusão das doenças em temperaturas mais elevadas (IPCC, 2014). Outros impactos sobre a saúde mediados pela condição social são o estresse ou a subnutrição, e há ainda os efeitos diretos das secas e enchentes.
A adaptação ao aquecimento seria facilitada com a melhoria das condições de vida das populações mais pobres e a possibilidade de realização de gastos defensivos. A vulnerabilidade às mudanças climáticas é entendida pelo IPCC (2007) como resultante das variáveis: exposição do sistema, quem ou o que está em risco, sua sensibilidade, o quanto sistemas e pessoas podem sofrer com os choques, e a capacidade adaptativa, a habilidade para lidar com os impactos. Assim, a vulnerabilidade dos sistemas socioambientais tende a ser vista também como relativa às “iniquidades na distribuição de recursos e de acesso, ao
controle que indivíduos conseguem fazer sobre escolhas e oportunidades e padrões históricos de marginalização e dominação social” (EAKIN & LUERS, 2006: 370). Diferentemente do
que ocorre nos países do norte, no Brasil e demais países não desenvolvidos o crescimento econômico é decisivo para a melhoria da qualidade de vida da maior parte da população. O
desafio, portanto, é conciliar este crescimento à queda necessária na intensidade de emissões da economia10.
Em resumo, as respostas dadas pela comunidade internacional foram insuficientes. Aumentam as reponsabilidades dos países em desenvolvimento sobre as emissões históricas e sobre o futuro do clima. Parte da população do Brasil possui elevado grau de vulnerabilidade às mudanças climáticas (OBERMAIER & ROSA, 2013). É remota a chance de as soluções tecnológicas serem capazes de conciliar em médio-prazo a queda das emissões globais com a continuidade do crescimento e a equidade econômica. Se em países ricos a questão ambiental parece desafiar a manutenção do estilo de vida da população (BRAUCH, 2012; JACKSON, 2009; JACKSON & PAPATHANASOPOLOU, 2000; ADUA, 2010), nos países em desenvolvimento o desafio é crescer de modo sustentável. A simples reprodução do padrão de consumo dos países ricos inviabiliza este objetivo. É neste contexto que se pergunta: o esforço feito pelo Brasil no controle do desmatamento foi suficiente? Serão necessárias medidas de restrição à escala de produção e consumo? Qual o impacto da mudança no perfil de consumo das famílias brasileiras sobre o nível de emissões? Que oportunidades este processo traz para a redução dos GEE?
1.2 Emissões brasileiras de GEE
Segundo os dados compilados pelo World Resources Institute, as emissões mundiais de GEE alcançaram 47.598 MtCO2 equivalente no ano de 2012, o dióxido de carbono alcançou 36.421 Mt, quase tudo em função da queima de combustíveis fósseis (33.843 Mt). O crescimento das emissões totais em relação ao ano de 1990 foi de 32%. O Brasil foi o sexto maior emissor (1.823 Mt), responsável por 3,8% do total, precedido pela China (22%), EUA (12%), Índia (6%), Rússia (4%) e Indonésia (4%). O bloco dos 28 países da União Europeia respondeu por 8,6%. A exclusão das emissões decorrentes da Mudança de Uso do Solo e Florestas, mais sujeitas a incertezas, não alterou a posição brasileira.
Para as emissões acumuladas desde 1990 o quadro mudou pouco. Os EUA emitiram 16%, seguidos da China (15%), União Europeia (12%), Rússia (6%) e Brasil (5%). As maiores variações estão nos valores per capita. Neste caso, as emissões anuais brasileiras
10 Não equivale à defesa de metas para a intensidade de emissão, como em Pizer (2005). Antes é simples cálculo matemático. Se a população tende à estabilização e o produto deve crescer, então, a intensidade precisa cair para conter o lançamento de GEE.
(9,18 t) estiveram acima dos valores per capita mundial (6,76 t), francês (6.59 t), chinês (7,91 t) e mexicano (6,06 t), e bastante abaixo daqueles dos países do G7 (13,56 t), dos EUA (18,55 t) e da Rússia (15,75 t).
Outro indicador é o coeficiente de emissões por unidade monetária do Produto Interno Bruto (PIB) ajustado pela paridade do poder de compra. Para cada milhão de dólares do PIB mundial foram lançadas 429 toneladas de CO2 equivalente. No Brasil foram 640 toneladas, acima dos EUA (366 t), G7 (315 t), México (379 t) e Europa (312 t), e abaixo da China (735 t), Rússia (675 t) e da maior parte dos países menos desenvolvidos.
A matriz energética brasileira é mais concentrada na geração hidrelétrica, a intensidade de CO2 por unidade de energia é bem menor aqui do que na maioria dos grandes emissores, são 35 g CO2/MJ no Brasil, contra 85 g na China e Índia, e entre 50 e 55 nos Estados Unidos, Japão e Alemanha (LENZEN, et al, 2013). Por outro lado, a economia apresenta um pungente setor agropecuário. Daí resulta um perfil de emissões peculiar. Há forte presença do metano e também do óxido nitroso, gases mais relacionados à agropecuária e geração de resíduos. O dióxido de carbono somou 58% dos GEE no Brasil e 77% no mundo em 2011. O Gráfico 2 compara as emissões brasileiras às globais.
Gráfico 2 – Perfis das emissões globais e brasileiras.
a) Emissões em CO2 equivalente.
b) “F-gas” inclui os HFC’s, CF’s e SF6.
c) Na MUTF mais de 90% dos GEE é CO2. Fonte: World Resources Insitute, 2015.
Embora possa contar com o bom desempenho recente no controle das emissões totais, o Brasil, juntamente com os demais países emergentes terá papel importante a cumprir
em qualquer cenário futuro sobre as contribuições para o aquecimento global. Ademais, à medida que o combate ao desmatamento alcance êxito, as emissões brasileiras tornar-se-ão mais aderentes ao ciclo econômico. De acordo com o Painel Brasileiro de Mudanças Climáticas deverão voltar a crescer a partir de 2021, em função da tendência de aumento das emissões da queima de combustíveis fósseis, e dos limites previstos para a expansão das fontes de energia renovável (PBMC, 2014c).
O Gráfico 3 traz as emissões brasileiras de gases do efeito estufa (GEE) entre os anos de 1990 e 2010, com base nas Estimativas Anuais de Gases do Efeito Estufa, publicadas pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação em 2013. As estimativas brasileiras seguiram a metodologia recomendada pelo IPCC para a elaboração dos inventários nacionais de emissão de GEE.
Gráfico 3 – Emissões de GEE, 1990 a 2010.
a) Os gases inventariados nestas estimativas foram dióxido de carbono (CO2), o metano (CH4), óxido
nitroso (N2O), os hidrofluorcarbonos (HFC’s), perfluocarbonos (CF’s), e o hexafluoreto de enxofre
(SF6).
b) Os gases foram convertidos em CO2 equivalente conforme a potencial contribuição para o aquecimento
global em 100 anos na atmosfera.
c) MUTF é mudança no uso da terra e florestas. Fonte: MCTI (2013).
O setor de Energia reúne as emissões da queima de combustíveis fósseis e fugitivas da produção de petróleo, gás e carvão mineral. No caso dos processos industriais as emissões advêm dos processos produtivos em si, exclusive aquelas decorrentes da queima de
combustíveis, contabilizadas na categoria energia11. Na agropecuária foram consideradas as emissões da fermentação entérica dos rebanhos, do cultivo de arroz, do manejo de dejetos animais, dos solos agrícolas e da queima de resíduos agrícolas. Na MUTF o saldo entre as remoções e emissões entre os diversos usos da terra, além da aplicação de calcário e queima da biomassa (MCTI, 2013).
Há dois movimentos bastante marcados na evolução das emissões brasileiras. A variação do total em função do comportamento da MUTF, com a diminuição progressiva desde o pico em 2004, e o aumento continuado das emissões pelas demais fontes, sobretudo a agropecuária e a geração de energia. Em 2010 os lançamentos anuais de GEE foram 65% menores que aqueles registrados em 1990. Mais detidamente:
i) Mudança do Uso da Terra e Florestas (MUTF)
As emissões líquidas da MUTF foram de 279 MtCO2 equivalente, ou 22% das 1.246 Mt emitidas em 2010. Quase a totalidade deveu-se ao desmatamento, exceto 10 Mt em função da aplicação de calcário (calagem). O principal gás foi o dióxido de carbono (90%). Entre os biomas brasileiros, a Amazônia e o Cerrado responderam juntos por 93% das emissões líquidas da MUTF (MCTI, 2013). A redução do desmatamento foi alcançada depois de 2004, quando foi lançado o Plano de Ação para a Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm), e os planos análogos para o Cerrado e a Caatinga, através dos quais o governo brasileiro assumiu o compromisso de controlar o desmatamento e reduzi-lo ao mínimo até o ano de 2020 (MMA, 2013a). No bioma Amazônia o desmatamento anual caiu de 27.772 km2 em 2004 para 6.418 km2 em 2010. Em 2012, a taxa de 4.656 km² foi a menor já registrada pelo Projeto de Monitoramento do Desflorestamento na Amazônia Legal, e em 2013 foram 5.843 km2 desmatados (PRODES/INPE, 2014). No Cerrado a queda foi da média de 14.179 km2, para o período entre 2002 e 2008, para a média de 6.469 km2 no biênio 2009-2010 (MCTI, 2013).
Em linhas gerais, a primeira fase de degradação da floresta amazônica está relacionada à ocupação mais intensa do território no final dos anos 1960, com destaque para a construção das estradas Belém-Brasília, em 1958, a rodovia Cuiabá-Porto Velho, em 1961, e a Transamazônica, inaugurada em 1972 (THÉRY, 2005; NEPSTAD et al, 2001). A imigração e
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O coque de carvão mineral utilizado da indústria siderúrgica foi atribuído à categoria “processos industriais” (MCTI, 2010). O coque é simultaneamente matéria-prima e fonte de energia na siderurgia (IAB, 2011)
as políticas de desenvolvimento regional que criaram infraestrutura local nos anos 1980 configuram o segundo momento de aprofundamento do desmatamento (BÖNER; MENDOZA; VOSTI, 2007). Na região amazônica a população que era de apenas 3,8 milhões de habitantes em 1950 saltou para 23 milhões em 2007. Mais recentemente, a produção de grãos (MOTA & GAZONI, 2012), a exploração da madeira (BARRETO et al, 2005), a pecuária (DINIZ et al, 2009), os assentamentos rurais (ALVES, 2001; YOUNG, 1998) e a dinâmica de preços e do arrendamento de terras (VALE & ANDRADE, 2011) tornaram-se fatores importantes para o desmatamento.
Embora seja um fenômeno multidimensional, entre as atividades econômicas que o induziram, o desmatamento da Amazônia em sua maior parte deveu-se à abertura de terras para a pecuária, e depois para a agricultura (DINIZ et al, 2009; MARGULIS, 2003). O Ministério do Meio Ambiente identificou 112 causas diversas para o desmatamento, relacionadas entre si e com o modelo de desenvolvimento regional (MMA, 2011). O Gráfico 4 e o Gráfico 5 correlacionam a produção agregada às emissões totais e exclusive a MUTF.
Gráfico 4 – Dispersão entre as emissões totais e o PIB, de 1990 a 2010.
a) Valores do PIB, em milhões de reais a preços de 2013.
Fonte: elaboração própria a partir de MCTI (2013) e Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor – IBGE/SNPC, 2013. 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 0 500 1000 1500 2000 2500 3000 P IB, m ilh õe s d e reai s Mt CO2eq
Gráfico 5 – Dispersão entre as emissões exclusive MUTF e o PIB, de 1990 a 2010.
a) Valores do PIB, em milhões de reais a preços de 2013.
Fonte: elaboração própria a partir de MCTI (2013) e Sistema Nacional de Índices de Preços ao Consumidor – IBGE/SNPC, 2013.
Entre os anos de 2004 a 2010, quando diminuiu o desmate, a economia brasileira registrou forte crescimento da produção, superior a 4% ao ano. O descolamento entre as emissões da MUTF e o ciclo econômico pode ser entendido como uma alternativa que o país detinha para reduzir suas emissões sem alterar profundamente sua estrutura econômica, diferentemente de outros emergentes cujos lançamentos de GEE estão mais associados à geração de energia, como a China ou a Rússia.
ii) Energia
As emissões da geração de energia responderam por 32% dos GEE em 2010, ou 399,3 Mt, um crescimento de 108% em relação a 1990. Deveram-se principalmente ao CO2 gerado na queima de combustíveis fósseis, mais de 95% do total, o restante foi atribuído às fugitivas da mineração de carvão (0,4%) e da extração e transporte de petróleo e gás natural (3,6%). Da queima de combustíveis fósseis quase a metade estava relacionada aos transportes (40% ou 161 MtCO2eq), um reflexo da opção pelo modal rodoviário no país. Essas emissões por setores consumidores de energia são apresentadas no Gráfico 6.
0 500 1000 1500 2000 2500 3000 3500 4000 4500 5000 0 200 400 600 800 1000 PI B , m ilh õ e s d e r e ai s Mt CO2eq
Gráfico 6 – Emissões do uso de energia de energia, por setores consumidores, 2010.
a) A categoria “outros” inclui os setores Público, Comercial.
b) As emissões fugitivas são aquelas da mineração do carvão e extração e transporte de petróleo e gás natural.
Fonte: MCTI, 2013.
O setor energético diz respeito às centrais de transformação de energia primária em energia secundária12, é formado pelas Refinarias de Petróleo, Plantas de Gás Natural, Usinas de Gaseificação, Coquerias, Ciclo do Combustível Nuclear, Centrais Elétricas de Serviço Público e Autoprodutoras, Carvoarias e Destilarias (EPE, 2011). Da oferta total de energia em 2010, 45% teve origem renovável13.
Em 2010 mais de 86% da oferta de energia elétrica (produção interna somada à importação) teve origem hidráulica (EPE, 2011). A eletricidade gerada pelo gás natural, derivados do petróleo e do carvão mineral somou 11,7% da oferta, a eólica, a biomassa e a nuclear outros 7,8%.
Quanto ao setor industrial, a produção de ferro-gusa e aço respondeu por 27% do total emitido, a indústria química por outros 18%, seguidos da produção de cimentos, 10%, metalurgia dos não-ferrosos, 10%, mineração, 9%, papel e celulose, 5%, alimentícia, 5%, cerâmica, 4%, e outras indústrias.
12
Energia primária é aquela dos produtos energéticos providos pela natureza em sua forma direta, como o petróleo, gás natural, o carvão mineral, resíduos vegetais e animais, energia solar e eólica, etc. A energia secundária remete aos produtos energéticos resultantes dos diferentes centros de transformação, que têm como destino os setores de consumo final e eventualmente outros centros de transformação (EPE, 2011).
13
Segundo EPE (2011), 14% hidráulica, 10% lenha e carvão vegetal, 18% derivados da cana e 4% outras renováveis. Entre as não-renováveis: 38% petróleo e derivados, 10% gás natural, 5% coque e carvão mineral, 1% urânio.
Energético 16% Industrial 26% Transportes 40% Residencial 5% Agricultura 5% Outros 4% Fugitivas 4%
Nos transportes, o modal rodoviário representou 90% das emissões, ou 147 MtCO2eq. Através das estradas e ruas viajaram 62% da carga e 92% dos passageiros brasileiros em 2009 (ANTT, 2009). O consumo da gasolina automotiva cresceu 32% entre 2000 e 2010, e o de óleo diesel 35% (EPE, 2011). Nos centros urbanos, levando-se em conta o número de passageiros por quilômetros percorridos, 50% do transporte é feito de ônibus, outros 43% de automóvel (GOUVELLO, 2010). Além da grande dependência do transporte individual, a frota de ônibus é antiga e com tecnologia defasa quanto à poluição, a metade tem mais de 20 anos de uso (CNT, 2014). Em 2010, os combustíveis fósseis foram 70% do total consumido para o transporte de passageiros14, o etanol foi 25% e o Gás Natural Veicular 4%. Para o transporte de cargas a situação da frota é a mesma, 45% dos caminhões têm mais de 20 anos de uso, e outros 20% superaram os 30 anos (BOSON, 2011), mais de 90% das emissões vêm dos caminhões pesados e semipesados a diesel (MMA, 2011). A Empresa de Pesquisa Energética (EPE) ligada ao Ministério das Minas e Energia prevê um aumento de 61% das emissões para a geração de energia no decênio entre 2012 e 2022, principalmente em função dos transportes e do setor industrial. A Tabela 2 traz as projeções do PDE para o lançamento de GEE.
Tabela 2 - Evolução das emissões de GEE na produção e no uso de energia, 2012 a 2022, em MtCO2eq. SETORES 2012 2017 2020 2022 Var. 2022-2012 SETOR ELÉTRICO 44 59 80 91 107% SETOR ENERGÉTICO 27 40 51 56 107% RESIDENCIAL 18 21 22 23 28% COMERCIAL 1 2 2 2 100% PÚBLICO 1 1 1 2 100% AGROPECUÁRIO 18 22 23 23 28% TRANSPORTES 204 248 280 306 50% INDUSTRIAL 106 131 149 161 52% EMISSÕES FUGITIVAS 17 27 34 38 124% TOTAL 437 552 643 702 61%
a) Setor elétrico inclui as Centrais Elétricas de Serviço Público e as autoprodutoras interligadas ao Sistema Elétrico Nacional (SIN). O setor energético é exclusive o SIN.
Fonte: EPE, 2013: 346.
Os setores residencial, público, comercial e agropecuária tiveram e manterão pequena participação nas emissões. O setor elétrico e o energético mais do que dobrarão suas emissões. Segundo a Empresa de Pesquisa Energética, o Plano Decenal de Expansão da
