Políticas Públicas: para a pessoa idosa e moradores de rua

O envelhecimento no século XX apresentou-se de forma mais paulatina na Europa e na América do Norte, o que não foi o caso de alguns países da América Latina, Caribe, incluindo o Brasil, que vem sendo marcado desde a década de 1960 por uma velocidade de expansão sem precedentes pelo aumento da população idosa. Os indicadores demográficos que marcam o processo de envelhecimento populacional são vários: no caso Brasil, estão balizados na taxa de mortalidade infantil e na redução do índice de fecundidade (SILVA, 2009). Nesse âmbito, Camarano (2004) sinaliza que o aumento da população idosa no Brasil já se percebe desde os anos 1940 e se deve basicamente a dois fatores: a alta fecundidade ocorrida, principalmente, entre as décadas de 1950 e 1960 e a redução na mortalidade da pessoa idosa, que trouxe como consequência o aumento no tempo vivido pelos idosos, alargando o topo da pirâmide referenciado pelo envelhecimento.

Segundo Berzins (2003) o envelhecimento populacional é um fenômeno recente da história da humanidade

[...] e vem acompanhado de significativas transformações demográficas, biológicas, sociais, econômicas e comportamentais. A ciência, durante muitos anos, investiu grandes esforços no prolongamento da vida dos indivíduos, alcançando êxito somente no último século. (p.20)

O envelhecimento e a urbanização são tendências demográficas importantes no século XXI. De acordo com a Organização das Nações Unidas (ONU), a população urbana já corresponde à metade da humanidade, chegando a quase dois bilhões. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), ao longo dos últimos 50 anos, a população brasileira teve um crescimento estrondoso, sendo que em 1960 era de 70 milhões, subindo para 190,7 milhões em 2010. O crescimento do número de idosos foi ainda maior, sendo que em 1960, 3,3 milhões de brasileiros tinham 60 anos ou mais e representavam 4,7%

da população. Em 2000, 14,5 milhões de idosos, ou seja, 8,5% dos brasileiros estavam acima de 60 anos. Na última década, o crescimento foi ainda mais significativo, pois no CENSO de 2010 a representação passou para 10,8% da população (20,5 milhões). Beltrão, Camarano e Kanso (2004) enfatizam ser possível que esse contingente populacional atinja já em 2020 a magnitude de 30,9 milhões de pessoas, chegando a atingir 14% da população Brasileira, sendo “[...] comum desagregar esse segmento populacional em dois subgrupos etários de 60 e 79 anos e de 80 anos e mais”. (p.29)

Vários são os fatores que levaram ao aumento da sobrevida dos indivíduos, entre eles podemos citar: os avanços da medicina e da tecnologia, a alimentação, o saneamento básico, aliados ao processo migratório, à inserção da mulher no mercado de trabalho, à mudança no estilo de vida, à urbanização. No Brasil, o envelhecimento está avançando a passos rápidos, diferente do que acontece nos países mais desenvolvidos, mas o tema só passou a ser encarado como questão social a partir da década de 1970. Por ser considerado um país jovem, por muito tempo o foco das preocupações sociais e acadêmicas esteve voltado aos problemas da infância e juventude; os problemas em relação à velhice ficavam restritos à esfera familiar. As ações foram conduzidas aos idosos pobres, carentes, doentes e marginalizados pela sociedade e sempre com uma visão negativa em relação à velhice, normalmente caracterizada pelo asilamento (BARROS, 2006).

De acordo com o estudo de Goldman (2000), em nosso país o envelhecimento é uma questão complexa, caracterizada pelas questões de gênero, raça e etnia e de experiências vivenciadas dentro da nossa sociedade. Portanto, envelhecer com dignidade implica não só na criação de políticas públicas, mas a garantia de acesso dos idosos a essas políticas. Esta questão vem conquistando espaço na agenda das políticas públicas no país e os idosos foram contemplados com várias leis, decretos e portarias. Todas essas posturas foram planejadas para melhorar a qualidade de vida dos mais de vinte e três milhões de idosos brasileiros segundo os dados da “Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios” (PNAD, 2012).

A organização Mundial de Saúde (OMS), segundo Berzins (2003) “[...] considera o envelhecimento populacional como uma história de sucesso das políticas de saúde públicas e sociais, portanto a maior conquista e triunfo da humanidade no último século”. (p.19)

Segundo Borges (2006), com a criação do Ministério da Previdência e Assistência Social, começou-se a pensar em uma política voltada para os idosos, principalmente para os aposentados, advindos de mobilização e organização social de grupos representativos desta categoria, que passaram a reivindicar revisão das aposentadorias que eram irrisórias e outros direitos, fazendo pressões políticas.

A partir da década de 1970, o aumento da população idosa em nosso país levou à necessidade de atenção diferenciada tanto na área técnica governamental como na do setor privado, tornando um pouco mais efetiva a garantia dos direitos dos idosos. Um dos destaques foi a Lei nº 6.179/74, que criou a renda mensal vitalícia, através do então Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). A partir deste benefício, algumas outras legislações vieram contemplar este segmento, a exemplo do Programa de Assistência ao Idoso (PAI), criado em 1975 que permaneceu ativo nos postos do INPS até 1977, quando foi criado o Sistema Nacional de Previdência Social (SINPAS).

Mudanças significativas na sociedade fizeram se sentir a partir da década de 1980, com a participação ativa dos movimentos sociais, vindo a provocar alterações na concepção de direitos desembocando na promulgação da Constituição Federal de 1988, que trouxe grandes avanços nas políticas públicas e institucionais. Em relação ao idoso, a Constituição Federal dispõe sobre a proteção da família e seus membros, e em especial nos artigos 203 e 204, garantiram à pessoa idosa um sistema de proteção social de acordo com as diretrizes dos normativos Internacionais. O artigo 203 dispõe sobre a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice e sobre a garantia de um salário mínimo de beneficio mensal ao idoso e ao portador de deficiência; define o dever de amparo dos filhos em relação pais, quando estes envelhecerem e; trata sobre a responsabilidade da família, da sociedade e do Estado para com o idoso, representando avanço notório no que se refere ao direito da pessoa idosa e por consequência ao desencadeamento de políticas específicas para este segmento da população. (CF)

A partir da década de 1990, segundo Kalache, (2012), “O Brasil vem aumentando gradualmente o marco legal no âmbito da construção de políticas públicas de garantia de direitos para as pessoas idosas, como o Estatuto do Idoso, Política Nacional de Saúde da

Pessoa Idosa; o Sistema Único da Saúde (SUS) e o Sistema Único da Assistência Social (SUAS), entre outras”. (p.8)

A universalização dos benefícios da seguridade social para os idosos e de sua participação na vida social do país, trouxe contribuição positiva para que famílias com membros idosos aumentassem sua remuneração e passassem a ter acesso a melhores condições de vida. Houve também um aumento significativo de domicílios chefiados por idosos, o que revela a participação do idoso no processo produtivo (MEDEIROS, 2006). Giacomin (2012) cita a importância da contribuição dos idosos na renda das famílias brasileiras: “A renda os indivíduos idosos é, em boa parte, determinada pela previsão de rendas por parte do Estado; porém no Brasil, a contribuição do idoso na renda de suas famílias ultrapassa 50%, confirmando uma transferência de renda dos mais velhos na direção dos mais jovens”. (p. 29)

Esta participação se dá principalmente pelo recebimento, por parte dos idosos, do “Benefício de Prestação Continuada” (BPC) regulamentado pela Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS - Lei Federal No. 8742, de 07 de dezembro de 2003) que consiste em um benefício assistencial não contributivo, não vitalício, individual e intransferível, garantido pela Constituição Federal de 1988 (artigo 203, inciso V) e consiste no pagamento de um salário mínimo mensal a pessoas com 65 anos de idade ou mais e pessoas com deficiência incapacitante para a vida independente e trabalho. Compete ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) a coordenação geral, regulação, financiamento, monitoramento e avaliação da prestação do Beneficio de Prestação Continuada e ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) a sua operacionalização e em parceria com a Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social (DATAPREV) e secretarias estaduais e municipais de assistência social.

O BPC é um benefício que não pode ser acumulado com nenhum outro benefício no âmbito da seguridade social ou de outro regime. O valor do beneficio não sofre qualquer incidência tributária, não gera décimo terceiro salário, porém pode ser recebido por mais de uma pessoa da família desde que preencha todos os requisitos de aquisição, como: ter mais de 65 anos ou mais, não ter condições de prover a sua própria manutenção ou tê-la provida por

sua família e ter renda per capita inferior a ¼ (um quarto) do salário mínimo. Tendo como referência Clemente (2009), o Benefício de Prestação Continuada não é uma aposentadoria, nem Renda Mensal Vitalícia, também é intransferível, não gerando direito à pensão ou pagamento de resíduo a herdeiros sucessores e, por isso, deve ser revisto a cada dois anos a partir da data da concessão, a fim de que seja avaliada a continuidade ou não das condições que lhe deram origem (LOAS, Art. 21).

Segundo Hernandes e Domingues (2012), as políticas de transferência de renda têm contribuído com a independência financeira do idoso dentro da família, inclusive alterando o papel do idoso na dinâmica familiar, conferindo maior autonomia a esses cidadãos e contribuindo para o binômio velhice/dependência. Os idosos tem inclusive servido de suporte financeiro quando os familiares mais jovens passam por situações de desemprego e em situação de pobreza.

No que se refere à relação com o enfrentamento da pobreza, cabe destacar que a PNAS e o SUAS ampliam os usuários alcançados pela política, na perspectiva de superar a fragmentação contida na abordagem por segmentos (como o idoso, o adolescente, a população em situação de rua, entre outros) e de trabalhar com cidadãos e grupos que se encontram em situações de vulnerabilidade e riscos tais como: famílias e indivíduos com perda ou fragilidade de vínculos de afetividade, pertencimento e sociabilidade; ciclos de vida; identidades estigmatizadas em termos étnico, cultural e sexual; desvantagem pessoal resultante de deficiências; exclusão pela pobreza e, ou, no acesso às demais políticas públicas; uso de substâncias psicoativas; diferentes formas de violência advindas do núcleo familiar, grupos e indivíduos; inserção precária ou não inserção no mercado de trabalho formal e informal; estratégias e alternativas diferenciadas de sobrevivência que podem representar risco pessoal e social. (PNAS, 2004, p. 27)

Dando sequência às políticas públicas para a pessoa idosa, em 04 de janeiro de 1994 foi promulgada a Lei nº. 8.842 que dispõe sobre a Política Nacional do Idoso (PNI) e cria o Conselho Nacional do Idoso, trazendo nova perspectiva para este segmento, considerando-os como cidadãos com direitos e deveres. A PNI tem por objetivo, em seu artigo 1º. , Assegurar

direitos sociais que garantem a promoção da autonomia e a integração e participação do idoso na sociedade.

Entre alguns princípios do PNI, destacam-se: I) Os direitos de cidadania, sendo a família, a sociedade e o Estado os responsáveis em garantir a participação do idoso na comunidade, defender a sua dignidade, bem estar e direito á vida; II O processo de envelhecimento diz respeito à sociedade de forma geral e o idoso não deve sofrer discriminação de nenhuma natureza, bem como deve ser o principal agente e destinatário das transformações indicadas por essa Política; III) Cabe aos poderes públicos e à sociedade em geral a aplicação dessa Lei, considerando as diferenças econômicas, sociais, além das regionais.

Constituem diretrizes da PNI, a viabilização de formas alternativas de participação, ocupação e convívio do idoso, e a integração intergeracional; esta contempla, ainda, a participação deste idoso na formulação, implementação e avaliação das políticas, planos, programas e projetos a serem desenvolvidos para a faixa etária, assim como a descentralização político administrativo dos mesmos. O idoso também tem direito a conviver com sua família em detrimento do atendimento asilar, assim como à priorização no atendimento em órgãos públicos e privados prestadores de serviços. O PIN também prevê que a capacitação e reciclagem dos recursos humanos nas áreas de geriatria e gerontologia e na prestação de serviços, assim como a implementação de sistema de informações que permita a divulgação da política, dos serviços, dos planos, programas e projetos em cada nível do governo.

A coordenação geral da Política Nacional do Idoso está sob a competência do órgão ministerial responsável pela assistência e promoção social. As ações governamentais para a implementação da Política abrangem todas as áreas, como promoção e assistência, na área da saúde, da educação, inclusive a orientação de incluir a Gerontologia e Geriatria como disciplinas curriculares nos cursos superiores, atinge também as áreas de habitação e urbanismo, cultura, esporte e lazer.

Mais abrangente que a PNI é o Estatuto do Idoso, instituído pela Lei nº. 10.741 de 2003, que define os direitos das pessoas idosas brasileiras. O Estatuto considera as pessoas com mais de 60 anos como prioridade e absoluta e, no conjunto de seus 118 artigos, define o sistema de proteção social aos cidadãos idosos e instituiu penas aplicáveis a quem desrespeitar os direitos sociais nele previsto e ou abandonar cidadãos idosos. Além dos direitos já ilustrados pela PNI, mais especificamente nessa lei destacam-se outros, assim como são consolidados avanços já assegurados por outras leis, e são objetivados a proteção e o amparo ao idoso e a defesa dos seus direitos fundamentais, previstos no art. 5º./CF/88.

O Estatuto visa às proteções jurídica, socioeconômica, cultural, familiar, trabalhista e previdenciária. No tocante à seguridade social, compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social. A previdência social atende às necessidades que os idosos acima de 60 anos têm. A aposentadoria é concedida ao trabalhador após os 65 anos, pelo Instituto Previdenciário. Os servidores públicos que aguardam até 70 anos para aposentarem compulsoriamente ao seu inteiro critério e assim vão adquirindo benefícios quinquenais (FRANCO, 2005). O Estatuto reafirma também o direito dos idosos à atenção integral a saúde por intermédio do SUS (Sistema Único da Saúde), explicitando necessidades específicas dessa população, tanto na formação de profissionais específicos para à área, bem como no modelo de atenção, priorizando o atendimento domiciliar, dando ênfase ao fornecimento de medicamentos, assim como órteses e próteses, habilitação ou reabilitação.

Louvison e Rosa, (2012) sinalizam que outro avanço importante foi relativo à questão de ser vedada a discriminação do idoso nos planos de saúde pela cobrança de valores diferenciados em razão da idade e, ainda, no tocante à atenção à saúde do Idoso, em 1999, foi publicada a Portaria GM/MS No. 1395/1999 que:

Instituiu Política Nacional de Saúde do Idoso. Nesta Política, são reafirmados os princípios do PNI no âmbito do SUS, que apresenta como principais diretrizes a promoção do envelhecimento saudável, a manutenção da autonomia e da capacidade funcional, a assistência às necessidades de saúde do idoso, a reabilitação da capacidade funcional comprometida e o apoio ao desenvolvimento dos cuidados informais (p.165 e 166).

Entre as políticas sociais voltadas à população que envelhece, não podemos deixar de destacar o direito à moradia digna, até porque este é um direito subjetivo de toda e qualquer pessoa, independente da idade que tenha. No entanto, não podemos esquecer que o idoso, aos moldes da criança e do adolescente, tem prioridade no ordenamento jurídico brasileiro e isto deve ser levado em conta na formulação de políticas habitacionais. A Constituição Federal de 1988 trouxe a questão habitacional para ser discutida nos três níveis de governo, dando maior participação dos Municípios no enfrentamento do déficit habitacional. Essa descentralização permitiu e contribuiu para que as organizações populares e os Conselhos de Moradia passassem a ter voz junto aos governos municipais, acerca da demanda territorial de moradia.

Em 2003, a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano passou a ser mais efetiva com a instalação do Ministério das Cidades, como novo gestor da questão habitacional. Foi criada também a Política Nacional de Habitação (PNH) com o objetivo de promover a inclusão social através de programas que contemplem a população carente com moradia adequada. Esta política visa,, entre outros objetivos “[...] promover as condições de acesso à moradia digna a todos os segmentos da população, especialmente o de baixa renda, contribuindo, assim para a inclusão social” (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004, p.29).

Segundo Gandini, Barione e Souza, (2012) “[...] o direito à moradia é indissociável do conceito de dignidade e bem-estar, bem como é pressuposto para que os programas de amparo sejam executados, já que se exige que os serviços sejam prestados preferencialmente no lar do idoso”. (p.191) O Estatuto do Idoso em seu artigo 37, também cita que o idoso tem direito à moradia digna, de preferência no seio de sua família natural, substituta, ou ainda desacompanhado de seus familiares se este for seu desejo, ou ainda em instituição de longa permanência pública ou privada. O mesmo Estatuto, em seu artigo 38, faz referência aos programas habitacionais do governo. Nestes programas habitacionais, públicos ou subsidiados com recursos públicos, o idoso goza de prioridade na aquisição do imóvel para moradia própria observada o seguinte: I-reserva de 3% das unidades residências para atendimento aos idosos; II- implantação de equipamentos urbanos comunitários, voltados ao idoso; III- eliminação de barreiras arquitetônicas e urbanísticas, para garantia de acessibilidade do idoso; IV- critérios de financiamento compatíveis com os rendimentos de aposentadoria e pensão.

Como vemos, a Constituição Brasileira e o Estatuto do Idoso são enfáticos em estabelecer que a pessoa idosa tenha direito à moradia digna, para que exerça os demais direitos fundamentais de um cidadão brasileiro, no entanto observamos um contingente grande de pessoas que não só não tem acesso à moradia no seu aspecto objetivo; “casa de cimento e tijolos, que o abrigue das chuvas, do calor, do frio”, mas tampouco abrangem o conceito de um lar, que lhe ofereça amor, calor humano, proteção afetiva, no seio de uma família. Segundo Gadini, Barione e Souza (2012) [...] “propiciar ao idoso, moradia digna é conceder-lhe, além de uma habitação adequada às suas necessidades materiais, um ambiente que lhe proporcione toda assistência social e afetiva de que necessita”. (p.193)

Essa ideia de moradia digna está contemplada nas disposições legais e constitucionais não só no Brasil, mas é defendida por órgãos internacionais de proteção aos direitos humanos, a exemplo da ONU (Organização das Nações Unidas); vejamos a definição de moradia que foi adotada pela Agenda Habitat3:

Moradia adequada significa mais do que ter um teto sobre a cabeça. Significa também privacidade adequada; espaço adequado; acessibilidade física; segurança adequada; segurança de posse; estabilidade e durabilidade estrutural; iluminação, calefação, e ventilação adequadas; infraestrutura básica adequada tal como abastecimento de água, esgoto e coleta de lixo, qualidade ambiental e fatores relacionados à saúde apropriados; e localização adequada no que diz respeito ao local de trabalho e aos equipamentos urbanos: os quais devem estar disponíveis a um custo razoável (...). Fatores relacionados ao gênero e à idade (...) devem ser considerados. (p.194).

Ainda para os autores, o idoso, em razão das suas limitações físicas própria da idade, precisa de atenção social e afetiva para superar e administrar as dificuldades decorrentes dessas limitações, daí a necessidade da pessoa idosa contar com um lar e não apenas com uma casa. Em meio à presente discussão, o que dizer, então, da população que usa a rua como espaço de moradia: onde está o “direito à moradia digna” para estes cidadãos brasileiros? Independente da idade ou sexo, essas pessoas são sofredores de rua, ou de sub-habitações, pessoas que perderam a casa no sentido concreto e no subjetivo, pessoas que sofrem “[...] um

doloroso processo de perdas: emprego, de vínculos familiares e de amigos, de autoestima, de autonomia, de equilíbrio psíquico, de esperança de exercer a cidadania”. (ROSA, 2005, p.77)

Ainda, segundo a autora, “[...] dormir na rua ou em albergue levanta suspeitas expressas em atitudes, gestos, opiniões que reforçam a ideia de não ser confiável e inútil: quem é da rua não tem valor. O fato de não ter residência fixa é um fator a mais de desconfiança, que prejudica quem procura trabalho”. (p.15) Segundo Rosa (2005), as Instituições Sociais que atuam com a população em situação de rua têm um importante papel, qual seja, “O de proporcionar a superação do sentimento de inutilidade social e resgate da autoestima, criando oportunidades de identificarem vivências comuns e possíveis formas coletivas de reflexão e organização”. (p.193)

Observamos, nestas reflexões sobre os direitos da pessoa idosa, que as leis e principalmente o Estatuto do Idoso, nos seus 118 artigos, versam sobre diversas áreas dos direitos fundamentais e das necessidades de proteção ao idoso, porém o que vemos é um