Princípios constitucionais e estrutura da norma de competência tributária

Como visto, é na Constituição Federal que encontramos as normas de superior hierarquia, aquelas que dão fundamento de validade para as normas inferiormente escalonadas.

Nessa linha, vimos que a nossa Lei Maior foi quase casuística ao tratar da matéria tributária, contendo uma marca expressiva de enunciados com a diretriz normativa para as relações jurídicas, envolvendo matéria dessa natureza.

Notadamente, o princípio federativo implicou a divisão jurídica do Estado brasileiro e, com ela, a necessária atribuição de competência tributária aos Estados- membros (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

Em face disso, as normas constitucionais delimitaram, em certa medida, as normas jurídico-tributárias, vinculando, desta forma, a atividade legislativo-tributária das unidades federativas.

Com efeito, é a partir dos enunciados prescritivos, insculpidos na Constituição Federal de 1988, que o intérprete do direito deverá construir normas relativas à produção normativa e à competência tributária.

Em outras palavras, o texto constitucional possui uma série de prescrições normativas estabelecedoras de critérios para a produção de enunciados em matéria tributária, fixando o procedimento, o sujeito e a matéria correspondentes. É o plano primário aduzido originalmente por Renato Alessi, em que a competência tributária tem a

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ver com o controle abstrato da instituição de um tributo, mormente por decorrer de atividade que antecede à sua instituição.222

Trata-se, então, de normas dirigidas à região material da atribuição das pessoas políticas, estabelecendo-se, como hipótese normativa para a instituição de tributos, o procedimento do ente político.

Assim, importa destacar que saber quando essas normas constituem princípios envolve avaliação subjetiva, de cunho axiológico. Tem muito a ver com a ideologia cultural do intérprete como adverte Hugo de Brito Machado.223

Como se sabe, a Constituição Federal possui inúmeros princípios, ditos gerais, que são aplicáveis a todo o ordenamento jurídico, e os que, de modo específico, estão diretamente ligados à atividade exacional do Estado.

No dizer de Paulo de Barros Carvalho, a construção de normas jurídicas, a partir dos princípios, vem influenciada por fortes vetores axiológicos ou por limites objetivos, que acabam compondo a sua estrutura como antecedente ou conseqüente normativo. Para esse autor, os princípios constitucionais, tanto os gerais quanto os tributários, são elementos integrantes da estrutura sintática das normas de competência tributária e das normas de produção jurídica correspondentes.224

Os princípios constitucionais tributários são, em outras palavras, elementos proposicionais normativos que orientam, com maior ou menor influência, o sentido das normas jurídicas.

Desse modo, a construção das normas de competência, assim como das normas de produção jurídica a elas relacionadas, deve partir de uma articulação entre os textos que exprimem os princípios constitucionais tributários e os demais enunciados prescritivos da Constituição Federal. É por meio dessa atividade cognoscente que o intérprete chegará ao

222 _{Renato Alessi fala em planos abstratos e concretos da atividade tributária para se referir, respectivamente,}

à competência tributária, que ele denomina de primário, e à atividade administrativa de cobrança do tributo, designado por plano complementar. Instituzioni di Diritto Tributário, G. Stammati, 1ª Ed. Torino, UTET.

223 _{Os princípios jurídicos da tributação na constituição de 1988. 1991, p. 14.}

224 _{O princípio da segurança jurídica em matéria tributária. RDT. vol. 61, p. 81 e também Curso de Direito}

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sentido daquelas normas jurídicas, desvendando os valores ou os limites finalísticos inerentes aos princípios constitucionais correlatos.

Nessa seara convém um último e importante destaque acerca da diferença entre norma de competência e norma sobre produção jurídica. A norma de competência é o que Paulo de Barros Carvalho denomina de “regra de estrutura”,225 reguladora do comportamento de criação de normas, que é diferente da disciplina sobre o comportamento em relação ao processo legislativo, que é disciplinado pela norma sobre produção normativa.

Levando-se em conta a estrutura normativa, podemos anotar que a norma de competência possui estrutura diversa da norma sobre produção normativa. Esta, como aduzido no item 16, do capítulo II, retrocomentado, possui como antecedente um enunciado protocolar – fato jurídico – que projeta no documento normativo a linguagem constitutiva do agente competente, do espaço e do tempo em que se realizou a sua atividade, bem como deixa indícios (nome da espécie do veículo introdutor – Emenda Constitucional, Lei Complementar, Lei, etc...data e local) do procedimento utilizado para a confecção do documento.226

O conseqüente da norma sobre produção jurídica é composto de uma relação jurídica modalizada pelo modal obrigatório, que prescreve o dever de toda a comunidade observar as regras jurídicas criadas pelo exercício de uma dada competência e de um dado procedimento. Em outras palavras, é a norma que regula o processo de elaboração do enunciado prescritivo.

Já a norma de competência tributária, nada tem a ver com o processo legislativo em si mesmo. Em largas palavras, podemos dizer que o antecedente da norma de competência descreve como hipótese227 normativa a existência do sujeito credenciado para a criação, modificação ou supressão de normas no sistema do direito positivo e, em seu

225 _{Fundamentos jurídicos da incidência tributária, 2005, p. 38}

226 _{Todos presumidos “juris tantum” para os efeitos do teste de sua validade.}

227 _{Considere o emprego do termo para indicar tanto o evento (abstratamente previsto) como o fato jurídico}

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conseqüente, a permissão ou obrigação a esse sujeito de legislar sobre o objeto de sua competência.

Com intuito de nos fazermos entender melhor, cotejemos os exemplos abaixo. Norma de competência

antecedente: dada a existência da pessoa política estadual;

conseqüente: deve-ser a permissão para legislar a respeito do Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e de Prestação de Serviços de Transporte de Natureza interestadual e intermunicipal ou de Comunicação - ICMS e o dever jurídico de a sociedade observar a faculdade de legislar nos termos em que for estabelecida.

Norma sobre produção jurídica

antecedente: se órgão legislativo estadual cumprir os procedimentos legislativos necessários à edição da lei ordinária e exercitar a faculdade de legislar sobre o Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e de Prestação de Serviços de Transporte de Natureza interestadual e intermunicipal ou de Comunicação - ICMS;

conseqüente: deve-ser a obrigação de a sociedade observar os enunciados introduzidos no sistema de enunciados do direito positivo pelo respectivo veículo introdutor para a construção de normas jurídicas.

Pontuando as distinções sobre as normas de conduta, comentamos, no item 7.1.3, do capítulo II, em que nos referimos à classificação da norma conforme a imediatidade/mediatidade da conduta regulada. Assim, vale repisar que se considera norma de conduta aquela que regula imediatamente as relações interpessoais finais, geralmente oriundas da legislação infraconstitucional.

Em meio a tudo isso, importa dizer que, sendo os princípios constitucionais tributários elementos normativos integrantes do ordenamento jurídico tributário, de cunho hierárquico e com forte valor axiológico, eles influem no processo interpretativo para

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estabelecer, finalisticamente, o limite da competência tributária e disciplinar a validade das normas de conduta inseridas no sistema do direito positivo.

Corroborando tudo isso, importa registrar as palavras de Roque Antonio Carrazza, para quem a norma de competência tributária estabelece as nuances principiológicas em que a pessoa política poderá proceder para a criação de tributos, prescrevendo como critérios normativos a hipótese normativa possível, o sujeito ativo possível, o sujeito passivo possível, o critério quantitativo possível.228