PRODUTIVA DO SETOR DE LATÍCINIOS NO BRASIL: UMA CONTEXTUALIZAÇÃO
2. PRODUÇÃO DO ESPAÇO E REESTRUTURAÇÃO PRODUTIVA DO SETOR DE LATÍCINIOS NO BRASIL: UMA CONTEXTUALIZAÇÃO
2.4. O PROGRAMA NACIONAL DE MELHORIA DA QUALIDADE DO LEITE (PNMQL) E A INSTRUÇÃO NORMATIVA 51 (IN51): Marco
institucional e normativo para a reestruturação produtiva da pecuária leiteira no Brasil.
Ao longo das últimas décadas do Século XX, sobretudo a partir da década de 1970, o Brasil, passou por um conjunto de sucessivas transformações que tinham como finalidade dinamizar a economia do país e que refletiram diretamente no
15 A Embrater, foi criada por meio do decreto LEI Nº 6.126, de 6 de novembro de 1974, constituído como
um autarquia vinculada ao Ministério da Agriculta, Pesca e Abastecimento (MAPA) e atuando de forma
associada a EMBRAPA. A Embrater tinha como objetivos “I - colaborar com os órgãos competentes do
Ministério da Agricultura na formulação e execução das políticas de assistência técnica e extensão rural; II - promover, estimular e coordenar programas de assistência técnica e extensão rural, visando à difusão de conhecimentos científicos de natureza técnica, econômica e social; III - colaborar com as Unidades da Federação na criação, implantação e operação de mecanismo com objetivos afins aos da EMBRATER” (BRASIL, 1974). A Empresa Brasileira de Assistência Técnica e Extensão Rural manteve-se ativa até o ano de 1990, quando as atividade de extensão rural, passa a ser de responsabilidade dos governos estaduais. É nesse contexto que se inicia a criação dos órgãos/empresas estaduais de extensão rural, comumente nomeadas de Emater.
desencadeamento do processo de industrialização e de modernização da agricultura brasileira. De modo geral a modernização das bases técnicas e produtivas existentes no território brasileiro, foi fomentada pela ação do Estado. No que se refere especificamente ao setor de laticínios, o Estado atuou, sobretudo na formulação de políticas públicas para dinamização do setor, bem como na elaboração de programas e instruções normativas que tinham como finalidade central regular o desenvolvimento desta atividade produtiva.
No tocante a regulação é valido destacar que durante 46 anos (1945 – 1991), o preço do leite em todo território nacional foi tabelado pelo governo brasileiro, por meio da CIP - Comissão Interministerial de Preços, a qual estava vinculada a Secretaria Especial de Abastecimento e Preços (SEAP) do Ministério da Fazenda e a quem cabia regular os preços dos leites pasteurizados tipo A e C, leite tipo C e leite em pó (FIGUEIRA e BELIK, 1999).
No que diz respeito estritamente aos derivados lácteos, tais como os queijos, bebidas fermentadas, creme de leite e leite condensado, Coradini e Frederic (2009) afirmam que para esse tipo de produto não havia regulamentação estatal no período que antecedeu as políticas de liberalização dos preços. Assim, as empresas multinacionais, tais como a Danone, Nestlé e Parmalat, que possuíam plantas processadoras de laticínios no Brasil, investiam principalmente na fabricação destes produtos, uma vez que partes estes, a determinação dos preços dava-se conforme lei de oferta e procura.
Em decorrência desta realidade, até 1991 a realização de investimentos direcionados para aquisição de maquinas utilizadas unilateralmente na pasteurização do leite não se configurava como uma espécie de investimento atrativo para as empresas multinacionais proprietárias de grandes plantas processadoras, uma vez que o preço deste produto era regulamentado pelo governo, o qual não exercia nenhum controle sobre os derivados. Neste contexto conforme indicam os autores a pasteurização do leite, era uma atividade quase que exclusiva das cooperativas de produtores, em especial as localizadas nos estados da região Sudeste (CORADINI E FREDERIC, 2009).
Em nossa interpretação a desregulamentação no tabelamento do preço do leite e posteriormente a criação do MERCOSUL, colocam-se como elementos chaves para a compreensão das intensas transformações ocorridas na cadeia produtiva do leite no Brasil, que neste contexto se tornou um país atrativo para a instalação e expansão de empresas multinacionais, e até mesmo nacionais, que atuavam diretamente no processamento do leite.
Ao refletir sobre os desdobramentos da criação do referido bloco econômico sobre o setor de laticínios brasileiro, Pedroso (2002, p.24), destaca que “com a ampliação da oferta de lácteos, intensificou-se a concorrência entre os países membros. Essa concorrência induziu a fortes investimentos de empresas locais e estrangeiras estimulando-se, assim, ganhos de produtividade através de modernização, especialização e incorporação de tecnologias”.
A partir da criação do MERCOSUL (1991), o governo Brasileiro passou a estimular de forma contundente à modernização da pecuária leiteiria no país. Isso porque, com a inserção crescente do Brasil no mercado internacional de lácteos, os produtos provenientes do mesmo precisavam apresentar um padrão de qualidade que estivesse à altura das exigências feitas pelos órgãos de fiscalização, bem como pelo mercado consumidor internacional, com o intuito de tornar-se cada vez mais competitivo. Nesse sentido, conforme anuncia Clemente (2006), toda a cadeia produtiva do leite brasileiro, passa a ter como preocupação fundamental o melhoramento da qualidade dos produtos lácteos, haja vista que o mercado estava tornando-se mais competitivo e concorrencial no Brasil.
Desse modo, Mariani (2006) discutindo a conjuntura atual da cadeia dos derivados lácteos, destaca a existência de fortes apelos, que ecoam das próprias indústrias de laticínios, para que todos os produtores de leite se adequem as exigências do mercado globalizado, incentivando os agricultores a produzirem o leite, de acordo com as instruções normativas vigentes no país. Nesse novo contexto os produtores são pressionados a melhorar os índices de qualidade e produtividade das fazendas, bem como são coagidos à competir com os seus pares.
Sobre a lógica perversa de competições que se instala entre os agricultores que se ocupam com a pecuária bovina leiteira no estado do Rio Grande do Norte, Azevedo (2005) destaca que este é um dos elementos centrais que caracteriza a fragilidade organizacional que marca as bases desta atividade produtiva, pois atuando de forma desarticulada, tornam-se ainda mais susceptíveis e vulneráveis as estratégias de atuação desenvolvidas pelas unidades industriais de processamento de leite. Partindo desta análise, Azevedo (2005) assevera que, o acirramento da competitividade entre os produtores de leite, associada a outras questões inerentes a dinâmica do setor artesanal,
tem favorecido a ocorrência do processo de “desmantelamento” e fragilização do setor
De acordo com as reflexões empreendidas por Figueira e Belik (1999), em decorrência do processo de modernização da agricultura e de normatização do setor de laticínios, as relações concorrenciais instalam-se não somente entre os agricultores produtores de leite, mas afetam também as dinâmicas, os mecanismos de atuação e as relações de parceria ou disputa, estabelecidas entre as empresas.
No que se refere às transformações estabelecidas nas relações instituídas entre as empresas, Figueira e Belik (1999) atentam para o fato de que as empresas privadas nacionais, transnacionais e as cooperativas de laticínios, passam a firmar entre si, relações de ampla concorrência, as quais são condicionadas por diversos fatores, dentre os quais se destaca o poder de negociação das empresas junto aos fornecedores e compradores (especialmente as redes de supermercados), as ameaças de entrada de novas empresas e produtos no sistema produtivo de lácteos e a popularização de produtos como os sucos industrializados ou bebidas a base de soja, esta última influenciada de forma direta as pelas práticas e padrões de consumo do brasileiro.
Nessa nova conjuntura as empresas do setor passaram a ter mais liberdade de atuação, podendo determinar, de acordo com as leis e dinâmicas do mercado, o preço para aquisição do leite in natura junto ao agricultor fornecedor, assim como estabelecer, via acordo com as outras empresas, o valor a ser pago pelo consumidor no ato da compra do leite pasteurizado e dos derivados lácteos, manobras que indiscutivelmente possibilitaram uma elevação nas margens de lucro das empresas (FIGUEIRA e BELIK, 1999).
É valido lembrar que se no início da década de 1990, o Estado brasileiro já não exerce o controle sobre a determinação do preço do leite, ele permanece sendo até os dias atuais um importante agente desta cadeia produtiva, o qual vem atuando sobremaneira na elaboração de políticas públicas que visam dinamizar este ramo da economia agrícola, bem como na formulação de programas e instruções que visam normatizar o setor.
No tocante a esta nova forma de atuação do Estado junto ao setor de laticínios, merece destaque a elaboração e implementação do PNMQL – Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite, o qual foi lançado em 1996, “visando o aumento da competitividade e a modernização do setor lácteo nacional” (MARIANI, 2006, p. 23). Todavia sua efetivação só ocorreu em 18/09/2002, momento no qual entra em vigor a Instrução Normativa Nº 51 (IN 51) do Ministério da Agricultura, Pecuária e
Abastecimento, preceito que de fato estabeleceu padrões quanto às condições sanitárias, normas técnicas e à qualidade do leite no Brasil.
Nesse sentido, Meireles (2000) ressalta que as políticas e ações que visam a melhoria da qualidade do leite e de seus derivados produzidos no Brasil, tiveram como impulso para suas formulações e implantação, ao menos no discurso, a necessidade de atender com demandas do mercado nacional com produtos lácteos cuja qualidade da matéria-prima fosse semelhante a dos países em que pecuária leiteira encontra-se altamente tecnificada, assim como possibilitar a constituição de nichos de mercado no exterior ou posição de destaque nas balanças comerciais internacionais. Todavia, em nosso entendimento, ambas as expectativas não se efetivaram de forma plena, ainda que seja perceptível o aumento no nível de qualidade dos lacteis processos no país.
Desse modo, conforme relata o autor, o resfriamento do leite ainda na propriedade e seu transporte em um veiculo refrigerado fazem parte do conjunto de estratégias adotadas pelas empresas de processamento de lácteos, que buscam com isso a redução de custos com armazenamento e transporte, bem com a diminuição dos índices de contaminação e desperdício da matéria-prima. Em virtude disto o uso do tanque de resfriamento, tem se tornado uma prática cada vez mais necessária nas propriedades rurais, de modo particular naquelas que apresentam elevada produção de leite ou estão localizadas em áreas distantes das unidades de processamento e do mercado consumidor (CLEMENTE e HESPANHOL, 2009).
No Rio Grande do Norte, embora existam tanques de resfriamento instalados em propriedades particulares e que tem como único fim o acondicionamento do leite a ser comercializado pelo proprietário do estabelecimento, estes representam um minoria no contexto do estado. Como veremos no terceiro capítulo, no território potiguar prevalece à presença de tanques adquiridos com recursos dos governos estaduais e federais, ou instalados pelas unidades de processamento industrial, nestes casos em comunidades onde há um número considerável de produtores, apresentando, por conseguinte um volume significativo de leite produzido.
Como bem destaca DÜRR (2002) estas intensas transformações na cadeia produtiva do leite, estão imbricadas a um conjunto de ações que visava, implementar de forma exitosa o PNMQL. No quadro 05 apresentamos uma síntese dos principais eventos associados ao referido programa.
Quadro 05 – Principais acontecimentos relacionados ao Programa Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite (PNMQL)
DATA FATO DETALHES
1996
Proposta inicial do Plano Nacional de Melhoria da Qualidade do Leite (PNMQL) elaborada por representantes do
Mapa, Embrapa, Universidades/MG
Produção e transporte do leite da fazenda à
indústria.
Boas práticas de fabricação.
Análise de Perigos e Pontos Críticos de
Controle.
Funcionamento dos estabelecimentos industriais.
Sistema de processamento e de controle da
Qualidade do leite.
Critérios de inspeção do leite e produtos
lácteos.
Critérios de higiene das dependências, dos
equipamentos, do pessoal e do transporte da matéria-prima/produto.
Normas técnicas e higiênico-sanitárias para
a produção de leite tipo “A”; tipo “B”; tipo
“C”.
Sugestão de normas para resfriamento e
colheita de leite a granel.
1998 Criação do Conselho Brasileiro da
Qualidade do Leite (CBQL)
Promover pesquisa e educação relacionadas à qualidade do leite e seus derivados, disponibilizando informações para a cadeia produtiva do leite, no sentido de assegurar a prevenção e o controle da mastite nos rebanhos, proporcionar alimentos seguros e de boa qualidade para a população e respeitar o meio ambiente.
1999
Contraproposta da iniciativa privada
CNA, Indústrias de laticínios, Leite Brasil e outras entidades.
MAPA publica a Portaria 56/99 para Consulta Pública
Produção, Identidade e Qualidade de Leite tipo “B”.
Produção, Identidade e Qualidade de Leite tipo “C”.
Produção, Identidade e Qualidade de Leite
Cru Resfriado.
Identidade e Qualidade de Leite Pasteurizado
Produção, Identidade e Qualidade de Leite
de Cabra.
Coleta de Leite Cru Resfriado e seu
Transporte a Granel
2000
Comissão Técnica elabora o Projeto da Rede Brasileira de Laboratórios de Qualidade do
Leite – RBQL
Montar uma estrutura laboratorial ágil e
integrada;
Definir os protocolos operacionais para
harmonização dos procedimentos laboratoriais de análises, de organização das informações e de controle de Qualidade, e sua integração aos padrões internacionais;
Monitorizar a qualidade do leite cru; Estruturar um Banco de Dados sobre a
evolução da qualidade do leite produzido no país.
2001
Consulta pública sobre o regulamento técnico para fabricação, funcionamento e Ensaios de Eficiência de Tanques
Refrigeradores de Leite a Granel
Iniciativas do Comitê de Equipamentos do CBQL, acatadas pelo MAPA após a apreciação da ABNT. Até hoje estes tipos de equipamentos não eram normatizados no país, o que permitia muito produto de baixa qualidade no mercado.
2002
Consulta Pública sobre o Regulamento Técnico de Equipamentos de Ordenha MAPA publica a Instrução
Normativa nº 37
Instituir a Rede Brasileira de Laboratórios de Controle da Qualidade do Leite
MAPA faz nova Audiência Pública sobre Portaria 56/99
Pressão política de entidades representativas de pequenos agricultores para a flexibilização de alguns itens da Portaria
Formulação e aprovação da Instrução Normativa 51 (IN51)
Normatiza o processo de produção de laticínios desde a ordenha até a comercialização
2006
Ano inicial de vigência da IN51
Toda a produção de laticínios, realizado no território brasileiro, deve obedecer às instruções normativas dispostas na IN51. Fonte: DÜRR, 2002.
Em Janeiro de 2006 entrou efetivamente em vigor a IN 51/2002, a qual teoricamente representa um avanço para a melhoria da qualidade do leite produzido e processado no Brasil, isso porque, com as novas determinações, todos deveriam estar sendo beneficiados: indústrias de laticínios, produtores de leite e consumidores, no entanto o que se tem percebido, é que o conjunto de normas, que compõe a IN51 beneficiou sobremaneira o segmento industrial e os grandes agropecuaristas.
No tocante aos pequenos produtores de leite, tal instrução normativa corroborou para a inserção e permanência, cada vez mais perversa deste segmento no setor, pois não tendo como atender as exigências técnicas definidas na referida instrução, resta a estes a opção de filiarem-se as associações de produtores de leite, subordinam-se direta ou indiretamente as indústrias do setor de laticínios ou submeterem as lógicas de exploração dos atravessadores.
Nesse sentido, é valido destacar que muitas são as mudanças introduzidas pela IN51, dentre as quais se destaca: o monitoramento da qualidade do leite desde a propriedade rural até o momento da comercialização, a extinção gradativa do leite tipo
“C”, que ainda não se consumou, e a adoção da designação, leite resfriado, sem outra
denominação específica, a qual não foi plenamente adotada no país (PIVARO, 2005). Até o momento da implantação do PNMQL, era o RIISPOA que estabelecia as condições de qualidade mínimas para produção e processamento do leite no Brasil,
sendo considerada satisfatória para o contexto no qual foi proposta, mas que já não dava conta das novas exigências impostas pela Anvisa (Agência Nacional de Vigilância Sanitária) e pelo mercado.
Assim, em decorrência da necessidade de atenderem as exigências impostas pela IN 51, as unidades industriais de processamento de leite passaram a estabelecer rígidos padrões de qualidade junto aos agricultores e produtores que lhes fornecem a matéria prima para produção dos derivados lácteos (PEDROSO, 2002). Nessa conjuntura não são raros os casos em que as empresas do setor estabelecem “parcerias” com produtores que se destacam pela qualidade e pelo volume de leite produzido.
Um dos mecanismos adotados pelas empresas de processamento de leite, em especial as multinacionais que trabalham com a exportação de derivados lácteos, para estimular a aquisição e uso dos tanques de resfriamento de leite nas propriedades, foi o pagamento de valores diferenciados pelo litro de leite, fornecido pelos produtores que possuíam tal equipamento, em detrimento do preço pago ao produtor que infelizmente não possuía condições financeiras suficientes para aquisição deste utensílio (LOIOLA, 1998).
Com a adoção desta estratégia, os produtores que possuíam esse tipo de utensilio passaram a receber um valor maior pelo litro de leite comercializado junto às indústrias. A realização deste pagamento diferenciado aos agricultores e produtores de leite que possuíam o tanque de resfriamento, tinha como finalidade, estimular os fornecedores de leite adotar o uso deste equipamento, de modo a que paulatinamente o leite adquirido pelas empresas apresentasse o mesmo padrão de qualidade (NOAL, 2006).
Como bem se percebe as políticas públicas e instruções normativas elaboradas para o setor de laticínios, favorecem particularmente as indústrias e os grandes agropecuaristas do país. Não obstante ao fato de incentivarem certa homogeneização dos agentes e produtos, que marcam o desenvolvimento desta complexa atividade produtiva. Nesse sentido pensamos ser necessária também a formulação de políticas e ações que possibilitem também a permanência dos agricultores familiares e pequenos produtores de leite na atividade.
A reestruturação da pecuária leiteira no Brasil deve ser analisada a partir de uma de uma perspectiva totalizadora, por meio da qual se busque compreender o contexto de mudanças econômicas, sociais, políticas e técnicas, as quais estão submetidas os diversos segmentos que atuam na cadeia produtiva do leite. Não obstante devemos ter a clareza de este processo é sumariamente influenciado por vetores externos intimamente
associados a economia global, que induzem o Estado brasileiro a realizar sucessivos investimentos e formular políticas direcionadas para o setor, no intuito de torná-lo dinâmico e competitivo no contexto internacional, principalmente em nível de América Latina.
Destarte, verifica-se que os investimentos e esforços empreendimentos para dinamização deste setor decorrem em boa medida das reinvindicações efetuadas pelos mercados consumidores nacionais e internacionais. Desse modo, no período atual, as empresas que integram o mercado de lácteos precisam apresentar produtos com níveis de qualidade cada vez mais satisfatórios e com preços compatíveis a seu nível de qualidade, de modo a atrair o consumidor que vem gradativamente tornando-se mais exigente, quanto à qualidade e ao preço das mercadorias (SOUZA, 2009).
Os recursos destinados à pecuária leiteira são resultantes em sua maioria de articulações entre os Ministérios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário, com as secretarias estaduais de agricultura, que a partir de órgãos específicos, a exemplo da EMATER. No caso do Rio Grande do Norte, o referido órgão é responsável pela instalação e monitoramento de diversos tanques resfriadores.
No que diz respeito ao papel das indústrias de laticínios, enquanto agentes da cadeia produtiva do leite, percebemos claramente durante a pesquisa de campo, que estas também têm interesse na tecnificação das propriedades rurais fornecedoras de leite, pois as exigências de qualidade, as quais vigoram na forma de lei, dizem respeito a todo o contexto da produção, do qual essas empresas fazem parte, e os produtores são base.
Conforme assevera Noal (2006), é preciso que se reconheça que a grande dificuldade para implementação da nova legislação é o fato de, no Brasil, a maior parte dos agricultores familiares e pequenos produtores de leite não possuírem capital suficiente para realização de investimentos na aquisição de maquinas e equipamentos utilizados na produção e processamento do leite.
Tal realidade coloca grande número de agricultores familiares a margens de processos modernizantes que afetam o setor lácteo, contribuindo desse modo para que sua inserção e permanência sejam marcadas por relações sistemicamente perversas. Pensando a realidade destes sujeitos, nos pomos a questionar o nível de compatibilidade entre este conjunto de normas que rege o setor de laticínios no país e a realidade vivenciada pelos agricultores familiares que processam o leite artesanalmente em
diversas áreas do território nacional, como por exemplo, no semiárido do Rio Grande do Norte.
Conforme aponta a autora, os produtores de leite no Brasil, de modo especial os agricultores familiares, possuem baixa produtividade individual e suas propriedades não apresentam a infraestrutura e as tecnologias apropriadas para o desenvolvimento desta atividade produtiva, o que resulta na elevação dos custos da produção e, consequentemente, na diminuição da qualidade do leite ora produzido (NOAL, 2006). Somem-se a isso as precárias condições de infraestrutura observada nas áreas rurais do país, em que não prevalece a ocorrência do agronegócio, onde as dificuldades no