4 PRONAF EM SERGIPE: PARTICULARIDADES E ARRANJO INSTITUCIONAL

O Pronaf, enquanto programa de crédito rural, define-se como instrumento de consolidação da agricultura familiar, contribuindo para a geração de renda e a sustentação do homem no campo. Diante dessa assertiva, o ambiente institucional tem se modificado, restringindo-se a algumas poucas entidades que, integradas, avaliam a diversidade de que se compõe a agricultura familiar e estabelecem condições de acesso ao programa para os diferentes grupos de beneficiários. Em função disso, o arranjo institucional do Pronaf tem expressado “[...] a totalidade ou parcela das forças sociais e das atividades econômicas que respondem pelo movimento da economia local e pelas condições de reprodução dessa configuração social determinada (SCHRÖDER, 2010, p.09).

Por conseguinte, o arranjo institucional define-se por meio de colaborações estabelecidas entre atores sociais (pessoas jurídicas) que medeiam e fortalecem o processo creditício. Essa integração ocorre desde a definição do processo produtivo ao contexto da comercialização, correlacionando setores empresariais-administrativos que se amoldam às ações de operacionalização do crédito, visando manter os agricultores competitivos no mercado atual. Nesse sentido, o Estado tem se utilizado da correlação entre suas entidades e os agentes privados, a fim de democratizar o acesso a recursos destinados aos pequenos agricultores. Deste modo, as parcerias são sempre operações que buscam otimizar o trabalho, potencializando recursos e diminuindo o tempo na concretização das metas de desenvolvimento social (PINHEIRO, 2009).

Em relação ao Pronaf, essa parceria, em Sergipe, tem sido estimulada por instituições financeiras (Banco do Nordeste do Brasil, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal), mas articuladas com outras entidades, como: Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); entidades estaduais ligadas à assistência técnica e extensão rural, a exemplo da Empresa de Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe (EMDAGRO) e, até mesmo, de entidades locais municipais, como as secretarias de agricultura, sindicatos dos trabalhadores rurais e associações locais. Essa articulação auxilia na promoção do desenvolvimento rural, efetivando e direcionando a execução do recurso, ou seja, cumprindo as linhas normativas previstas no Manual de Crédito Rural (MCR).

Dessa forma, a operacionalidade do Pronaf remete à concretização de um ambiente institucional favorável, em que entidades estabelecidas por normas tornem-se parceiras no

sentido de ampliar a política e as ações sociais e econômicas dos agricultores familiares. Logo,

O arranjo institucional, particularmente, define a forma como são executados os objetivos das organizações financeiras (inclusive, qual público elas atendem), a interação com seu público-alvo (de que forma atendem) e a facilidade ou a dificuldade que têm para operar inovações no âmbito das tecnologias financeiras. (SCHRÖDER, 2010, p.05)

Todavia, mesmo com todos os trabalhos executados pelo arranjo, aspectos concernentes a algumas impasses são observados, como a questão da inadimplência, que têm, por vezes, desfavorecido a ideia do programa de gerar renda. Nessa quadra, as assertivas de Abramovay (2001) sobre a necessidade de se estudar os mercados e as ações do ambiente institucional para a promoção de crescimento econômico ganham relevância. Ainda nessa mesma linha, o autor define a necessidade de se estudar os atores/entidades que assessoram os agricultores familiares e que compõem o arranjo institucional, pois

O sistema de crédito é uma construção institucional que repousa sobre três pilares básicos – informação, confiança e capacidade de fazer cumprir contratos (enforcement) – e cuja reprodução passa por redes sociais que podem ser estudadas empiricamente (Op. Cit, 2008, p. 05).

A partir disso, analisa-se o arranjo institucional existente em Sergipe, considerando a espacialização de valores contratuais a partir das principais modalidades de Pronaf executadas; e avaliando a questão da inadimplência e das mudanças que esse programa tem implementado no espaço rural sergipano.

4.1 INSTITUIÇÕES ENVOLVIDAS NO ARRANJO DO PRONAF EM SERGIPE

O Pronaf, em Sergipe, tem por principais modalidades operacionalizadas: A, B e Comum, as quais encontram-se quase universalizadas em todo o território sergipano. A liberação de recursos na esfera municipal sergipana para essas modalidades, no entanto, depende do ambiente institucional que se constitui pela integração entre um conjunto de organismos, com regras, costumes e valores, que intermediam o atendimento das demandas creditícias destinadas aos agricultores familiares. Entre as entidades que compõem esse ambiente institucional, destacam-se: 1 - as agências financeiras; 2 - as instituições prestadoras

de assistência e serviços técnicos; 3 - os sindicatos de trabalhadores rurais, secretarias de agriculturas, associações comunitárias e o Movimento dos Sem Terras (MST)32.

As respectivas entidades são elemento de fundamental importância na interlocução e na simetria de informações sobre o Pronaf aos agricultores familiares. Tais entidades operam por relações de proximidade e acabam se tornando foco de confiança na disseminação de conhecimentos sobre a agropecuária, desde a utilização de sementes selecionadas ao uso de tecnologias e agregação de novas atividades econômicas complementares. Deste modo, o arranjo institucional presente no Pronaf determina o comportamento social e econômico do espaço rural, sendo potencializador na definição do desenvolvimento sustentável.

4.1.1 As agências financeiras

As entidades financeiras que operacionalizam o Pronaf em Sergipe, são representadas pelos bancos oficiais (Banco do Nordeste do Brasil, Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal). Existe no estado a Cooperativa de Crédito Rural (ASCOOB COOPEC) que ainda não trabalha especificamente com o Pronaf; no entanto, está em fase de implementação, junto ao Banco do Brasil, um convênio para essa operacionalização, a partir de 2015. Segundo o diretor da cooperativa, sediada em Poço Verde e com cooperados em Tobias Barreto e Heliopólis (BA), a mesma, conta atualmente, com 500 associados que trabalham diretamente com a cultura do milho, feijão e pequenos animais, o que faz crer que as operações dos integrantes ficarão “[...] concentradas nas linhas do Pronaf B e do Pronaf Comum ou Variado”. A referida cooperativa é, assim, construída por pequenos agricultores familiares que se integram na busca de ajuda conjunta e de potencialização do acesso mais fácil às políticas governamentais.

Todavia, em Sergipe, a atuação mais forte frente à liberação de recursos do Pronaf ocorre mesmo junto as diversas agências do Banco do Nordeste do Brasil (BNB) que, segundo seu gerente executivo,

O Banco do Nordeste é um banco de desenvolvimento criado em 1952, cujo direcionamento atual volta-se à pequena produção. [...] É um banco de desenvolvimento, que a finalidade do trabalho, a gente vê com bons olhos e com plenitude de desenvolvimento. Eu só vou dizer um dado importante:

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Apesar de os Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS) estarem em funcionamento em alguns dos municípios sergipanos, onde a pesquisa fora efetivada, os mesmos não apresentam força quanto a operacionalização do Pronaf e, quando a têm, atuam como os sindicatos.

82,5% do crédito rural aplicado no estado de Sergipe é do Banco do Nordeste. [...] Com isso, a agricultura familiar do estado, que é em torno quase 90%, tá hoje na mão do Banco do Nordeste. (OP. CIT)

Para acessar aos recursos do Pronaf, o agricultor familiar precisa cumprir o preceito fundamental: apresentar a Declaração de Aptidão33 (DAP), solicitada junto ao INCRA ou à Empresa de Desenvolvimento Sustentável do Estado de Sergipe (PRONESE), no caso do pronafianos da modalidade A; já no caso dos agricultores ingressos nas demais modalidades do Pronaf, o documento deve ser solicitado junto à EMDAGRO. Posterior à DAP, para efetivar o crédito, o agricultor familiar precisa ir a agência, no mínimo três vezes, passando pelas seguintes etapas: 1- Cadastramento para entrega de documento pessoal e comprovante de residência. Para o Pronaf A, requisita-se ainda dos assentados de reforma agrária do INCRA o Plano de Desenvolvimento do Assentamento (PDA) e, dos assentados do crédito fundiário, o comprovante de aquisição da terra; no Pronaf B é requerido o recibo da terra; e no Pronaf Comum exige-se a escritura do terreno, pois necessita-se da garantia real; 2- aprovação do cadastro: após um período de oito dias, o agricultor precisa retornar ao banco, a fim de certificar se o cadastro foi aprovado; 3- visita do assessor à propriedade: em seguida, o assessor vai à propriedade34 para certificar-se das informações; 4- elaboração do plano de negócios, que pode ocorrer através de empresa pública ou privada, constando a atividade que o agricultor desenvolverá. Esse plano não requer custos, no caso do Pronaf A; já no Pronaf B, quando o projeto é desenvolvido por empresa privadas, pode gerar gastos; e há custos operacionais para o pronafiano comum, pois “[...] tem de ir ao banco, tem de elaborar o plano e tem de conversar com os dirigentes maior, mas é um plano maior, aí ele vai ter uma demora mais sobre isso” (V. A. B, 2014.); 5- encaminhamento para a contratação: com o plano de negócios correto, o banco encaminha para a contratação; e, 6- assinatura do contrato: por fim, o agricultor é chamado a assinar o contrato, e em alguns dias, a depender da atividade financiada recebe o crédito.

Nesse tocante, a relação do agricultor com a agência, é realizada de forma impessoal e segundo o agente financeiro, essa relação é boa, apesar de os agricultores reclamarem da demora na operacionalização do crédito, pois “[...] o crédito tem que ter a oportunidade, e às vezes demora um pouquinho, o produtor fica muito ansioso. Nesse contexto, ele tem alguns pontos que ele está correto e outros não. Aí é uma plenitude muito grande” (V. A. B., 2014).

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A Declaração de Aptidão determina a condição de Agricultor familiar e possibilita, além de acesso ao crédito rural, também o ingresso em outras políticas, como bolsa família, além de auxiliar na reivindicação da aposentadoria rural.

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Ainda segundo o agente, não há um prazo definido entre o pedido e a liberação do crédito, pois há a dependência em relação: 1- ao plano de negócios que, muitas vezes, não corresponde às demandas; 2- ao agricultor, já que este não pode estar com o seu nome no Sistema de Proteção ao Crédito (SPC) nem no SERASA35 para o contrato ser assinado; e 3- ao tempo decorrido para a liberação que, muitas vezes, não corresponde ao período de necessidade do agricultor. Mas, quando o recurso é liberado, o agricultor acessa o crédito parceladamente, a fim de evitar perdas com eventualidades, podendo sacá-lo no Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Casa Lotérica, em função de convênios estabelecidos pelo sistema financeiro.

Normalmente, a aplicação opera na compra de insumos, na contratação de empregados temporários ou na efetivação produtiva em que cerca de 90% dos projetos volta-se para bovinocultura do leite, o que dificulta a dinamização econômica do meio rural (V. A. B., 2014). Ainda assim, estabelece alto grau de satisfação do agricultor familiar em relação ao Pronaf; possibilita o desenvolvimento local, ao fixar atividades econômicas; estimula as redes de relacionamento das famílias com outros segmentos; e mantém a qualidade de vida, ao agregar valor à família e as suas necessidades.

Deste modo, apesar de ocorrerem problemas, como a questão da regularização fundiária, da deficiência na prestação de assistência técnica e da falta, muitas vezes, de retornos econômicos nas atividades desenvolvidas pelos agricultores, “[...] o Pronaf é uma solução pro homem do campo. Sem o Pronaf o homem do campo viveria à revelia, na minha concepção” (V. A. B., 2014). Contudo, precisa ser vencido o individualismo, conduta inerente ao agricultor familiar nordestino e especificamente sergipano, a fim de estimular a constituição de cooperativas, para potencializar novos mercados produtivos (Op. Cit).

Assim, a entidade financeira, apesar de toda cautela prevista por normas institucionais, tende a operar dentro das possibilidades apresentadas pelo programa, sendo eficaz em sua conduta, haja vista, contar com um quadro de funcionários que trabalha diretamente o Pronaf. Apesar disso, a ação das entidades financeiras poderia ser aperfeiçoada a partir da integração conjunta com outras entidades, no sentido da aplicação do recurso, como já ocorre hoje, entre o BNB e o INEC, na operacionalização do Pronaf B-Agroamigo. Isso porque, definiria uma ação mais direcionada, em termos de acompanhamento da relação agricultor-instituição financeira e também, da prestação de assistência técnica e aplicabilidade com respaldos positivos dos recursos.

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Centralização de Serviços dos Bancos. Serasa não é uma sigla, mas corresponde à empresa privada que faz análises de informações econômico-financeiros dos pleiteantes a crédito.

4.1.2 – O papel das instituições prestadoras de assistência e serviços técnicos

As instituições que realizam serviços técnicos junto ao agricultor são observadas na participação de entidades federais e estaduais. Na primeira esfera, o INCRA libera a Declaração de Aptidão e presta assistência técnica, por meio de empresas terceirizadas, aos assentados de reforma agrária. Em Sergipe, a empresa terceirizada mais atuante é o Centro Comunitário de Formação em Agropecuária "Dom José Brandão de Castro" (CEFAC). Na segunda esfera, a EMDAGRO e a Empresa de Desenvolvimento Sustentável do Estado de Sergipe (PRONESE) atuam diretamente na divulgação de conhecimentos, na constituição de projetos rurais e na assistência técnica.

Segundo, D. S. de O., o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é “[...], o único órgão do Brasil capaz e legalmente constituído pra realizar a Reforma Agrária, os outros são segmentos”. Esse instituto atua a partir de demandas e na mediação de conflitos, fazendo vistoria de imóveis e, se for constatada a improdutividade, promove a desapropriação. A referida entidade “[...] assenta várias famílias com a linha de crédito, com assistência técnica, com infraestrutura básica, linhas de produção de crédito pra produção” (Op. Cit, 2014).

Por esse contexto, o INCRA atua na definição contratual do Pronaf A e A/C, ao emitir a Declaração de Aptidão (DAP) aos assentados de reforma agrária e ao prestar assistência técnica via empresas terceirizadas, como o CEFAC, utilizando-se de recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador ou do Orçamento Geral da União (Op. Cit., 2014). Além disso, mantém boa relação com os bancos que trabalham o Pronaf em Sergipe e ainda mantém forte parceria com a

[...] EMDAGRO, COHIDRO, Secretaria de Agricultura, temos o PRONESE. Que o PRONESE além de executar esse programa da reforma agrária complementar, que é o Crédito Fundiário, ela também nos auxilia na estrutura de apoio, como casas de farinha, centro comunitário [...]. (D. S. de O, 2014)

O Pronaf integrado a outras políticas, gestadas pelas várias entidades que atuam nos assentamentos, contribui para a consolidação de mudanças no contexto rural sergipano, ao manter, por exemplo, o assentado na atividade agropecuária. Isso acontece porque o recurso

do referido programa auxilia o agricultor na compra de sementes, nas práticas de plantio e colheita e na melhoria da qualidade do rebanho. Em Sergipe, o Pronaf contribuiu em 90% para a pecuária leiteira (Op. Cit.). Deste modo, o programa tem corroborado para o fixamento da população local, para o desenvolvimento de práticas econômicas, além de integrar o agricultor às demandas de mercados locais. Essas mudanças são exemplificadas quando

você pega um assentamento num município pequeno, de 100 famílias, aí você aplica 20 mil por família. Ele vai aplicar ali na região, se eles vão aplicar em pecuária leiteira, uma faixa de duas, três matrizes por assentado, tu já muda o aspecto da produção de leite no município. Obviamente aquela renda vai circular ali, ele vai comprar uma ração, ele vai comprar um remédio, ele vai vender o leite, ele vendendo o leite, ele vai comprar alimento, comprar roupa. [...] então muda sim. (D. S. de O, 2014)

Apesar da potencialidade apontada em relação a esse recurso, voltado aos assentamentos, há problemas pontuais em relação a honrar a dívida do Pronaf que pode estar aliada às intempéries naturais, sobretudo às condições físicas; à aplicação do recurso em infraestrutura, em custeios desvinculados da prática agropecuária; e mesmo a discursos, que justificam a importância da inadimplência, que tem sido protagonizada por atores ligados ao movimento. Apesar disso, o representante do INCRA (2014) assegura que quem trabalha corretamente com o recurso, está satisfeito, demonstrado pela melhoria dos índices de produção. Essa satisfação é vista, também, entre os agricultores auxiliados pela assistência técnica, que torna suas atividades seguras quanto ao desenvolvimento (Op. Cit.).

Na mesma linha, a Empresa de Desenvolvimento Agropecuário de Sergipe (EMDAGRO) atua hoje na emissão de Declaração de Aptidão e na prestação de assistência técnica. Essa última ação é executada nos 34 escritórios distribuídos entre os 75 municípios de Sergipe, mas de forma desigual, pois essa assistência ocorre mediante amostragem, haja vista a escassez de recursos humanos para execução do trabalho nesses escritórios.

Segundo entrevistados dessa empresa, o público prioritário é o agricultor familiar, mas o grande número de comunidades e famílias por técnico acaba demarcando a prestação de serviço esporádica e realização de reuniões de acordo com o calendário agrícola do estado. O mesmo afirma,

[...] cada técnico tem cinco comunidades, certo? Como foco. Então nós temos um calendário, o técnico fulano vai pra quatro comunidades, cinco comunidades a depender do número de agricultores porque vai ter comunidade que tem 200 e outras comunidades que tem 150. Aí a gente faz o balanceamento, cinco ou quatro, a depender. Aí nós temos um calendário

de visita, de estar lá na comunidade discutindo a questão da estiagem, discutindo a necessidade de crédito, as situações que surge em estiagem, uma política pública. Dá conhecimento e discutir se é interessante pra aquele público, se é da vontade dele acessar isso ou não. (D. L. F., 2014)

O entrevistado avalia positivamente o Pronaf e compreende que esse programa, devido às baixas taxas de juros, auxilia o pequeno agricultor familiar quanto a seu acesso, contribuindo decisivamente para o desenvolvimento da economia local e para a melhoria da qualidade de vida do beneficiário. Segundo Filho (2014), o programa propicia ao agricultor a condição necessária para diversificar atividades agrícolas ou para ampliar sua produção.

Todavia, entrevistados da empresa também apontam que o programa ainda esbarra em problemas, como a prática do não pagamento e o crescimento do mercado de assistência técnica privado, que acaba por aumentar os custos para o agricultor. Este último aspecto deveria ser responsabilidade do Estado, no proposito de diminuir custos. Nesse contexto, D. L. F. (2014) destaca que essa fase de ampliação das políticas públicas para o pequeno agricultor pode vir a estagnar, justificado pela falta de pagamento. Logo, o ideal é que se estimule o acesso a esse programa, por parte dos agricultores familiares, a fim de que não se perca “[...] o bonde, o cavalo tá selado. Aí de uma hora pra outra, lá no Senado, alguém desmoraliza” (Op. Cit.).

O PRONESE, outra instituição estadual, serve para intermediar os beneficiários do crédito rural e os agentes financeiros. Tem por função analisar as propostas de Pronaf criadas pelas empresas privadas de assistência técnica, contratadas para elaborar os projetos. Sendo assim, a função básica dessa empresa, dentro do arranjo institucional do Pronaf, é apenas avaliar a viabilidade econômica dos projetos para assentamentos do crédito fundiário que serão encaminhados à instituição financeira. Nesse sentido, a empresa demarca contar com boa relação com os parceiros do Pronaf, inclusive com os bancos, principalmente com o Banco do Nordeste, sabendo-se que a função da empresa é apenas de complementar as ações de reforma agrária executadas pelo Governo Federal.

Os representantes dessa entidade apontam como problemática as suas atuações a existência de infraestrutura mínima na empresa, em termos de potencial humano, para acompanhar os projetos, que precisam ser analisados de acordo com as normas pré- determinadas pelo Manual de Crédito Rural. Segundo o analista de projetos do Pronaf, a empresa precisaria ter corpo para “[...] discutir com cada beneficiário a viabilidade de cada proposta dessa, definindo a real afinidade que eles têm com aquilo que eles estão querendo” (C. A., 2014).

Para o profissional de infraestrutura dessa empresa, existem muitas possibilidades de políticas para a edificação individual das famílias que compõem o assentamento do crédito fundiário. Por isso, o Pronaf deveria ser apenas mais um complemento à produção do agricultor, a fim de garantir a sua autossubsistência alimentar e possibilitar a aquisição de outros novos suprimentos. Mas não é o que ocorre. O Pronaf tem sido o pilar que sustenta toda a infraestrutura produtiva desses pequenos agricultores, devido aos juros baixos.

Na seara da realização dos contratos, a empresa aponta que o tempo de análise da proposta não segue o tempo da necessidade real dos agricultores, pois muitas vezes, o recurso tende a ser liberado fora do calendário agrícola, não sendo mais “[...] ideal para plantar ou para cultivar aquilo que é determinado no projeto. É uma série de encadeamentos aí que no fim, às vezes, tem que ainda esperar” (Op. Cit). Para esse profissional, o ideal seria desvincular o programa de tantas entidades para avaliação, o que acaba tornando o processo extremamente burocrático, e organizar de forma melhor a gerencia e gestão do programa, a fim de dar alcance ao Pronaf, pois

nos objetivos que propõem são maravilhosos, mas o principal fundamento que é o recurso, não tem recurso. [...] O recurso é limitado e central àquela corrida, como se fosse por dentro do funil, mas depois quando vai afunilar! Poucos vão ter acesso àquele programa [...]. É uma política bonita de agricultura familiar [...] mas não existe um recurso disponível, né? [...] Eu tava vendo essa semana no documento que eu recebi da Fundação Getúlio Vargas, que o Pronaf hoje no Brasil só atende 40% da necessidade [...] os recursos disponíveis pro Pronaf é só 40% do que ele realmente necessita. (C. A., 2014)

No contexto de ação do PRONESE, o crédito fundiário já realizou, em Sergipe, 945