REDD+: DELIMITAÇÃO DE CONCEITO E INDEFINIÇÕES TÉCNICAS

Em razão de não estar ainda oficializado internacionalmente, a definição (também referida como escopo) de REDD+ ainda não está completamente fechada. Nesse sentido, para se evitar que haja confusão a respeito do conceito de REDD+, é necessário indicar a definição adotada no presente trabalho para o mecanismo.

É importante destacar que, desde a sua proposta inicial, o escopo de REDD+ evoluiu, bem como a sigla que o designa, à medida que avançava o debate sobre ele nas negociações internacionais.

Na sua origem, o mecanismo havia sido pensado apenas para combater as emissões decorrentes do desmatamento das florestas tropicais nos países em desenvolvimento, de modo que a primeira sigla utilizada para batizar o mecanismo foi RED (Redução de Emissões por Desmatamento) (WERTZ-KANOUNNIKOF; ANGELSEN, 2010; CENAMO et al., 2010).

38 _{CAMPANILI, Maura. Osvaldo Stella e Andrea Azevedo: COP-17 mostra a pouca prioridade para o clima.} Disponível em: <http://www.ipam.org.br/revista/Osvaldo-Stella-e-Andrea-Azevedo-COP-17-mostra-a-pouca -prioridade-para-o-clima/333>. Acesso em 10 fev. 2012. GLOBO, O. Durban dá vitória à democracia e

mantém Kioto, mas não traz metas. Disponível em: <http://oglobo.globo.com/ciencia/durban-da-vitoria-de

Contudo, percebeu-se que, em certos países, as emissões derivadas da degradação florestal39 eram mais significativas que as decorrentes do desmatamento, portanto, aquelas também deveriam ser combatidas pelo mecanismo. Por essa razão, durante a COP-13, em 2007, foi acrescentado outro “D” à sigla RED, tornando-se, assim, REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação Florestal) (WERTZ-KANOUNNIKOF; ANGELSEN, 2010).

Em seguida, observou-se que poderiam ser obtidos benefícios climáticos, não apenas evitando o desmatamento e degradação florestal, mas também promovendo ações positivas, como a conservação florestal (WERTZ-KANOUNNIKOF; ANGELSEN, 2010).

Ademais, criticava-se que se o mecanismo contemplasse somente quem reduzisse suas taxas de desmatamento e degradação florestal, ele beneficiaria primordialmente os países com taxas historicamente elevadas nesses setores. Por sua vez, aqueles países que possuíam um histórico de conservação da sua cobertura florestal restariam excluídos, porque suas taxas de desmatamento e degradação florestal já eram baixas e não haveria muitas áreas em seus territórios elegíveis para REDD. O mecanismo, nesses moldes, acabava sendo perverso por contemplar os países que mais destruíram suas florestas.

Assim, passou-se a defender que REDD também deveria considerar elegíveis outras ações, com o intuito de contemplar os países que historicamente conservaram suas coberturas florestais. Nesse sentido, novas ações foram consideradas elegíveis, são elas: conservação florestal; manejo sustentável das florestas; e aumento dos estoques de carbono das florestas. Assim, como indicativo da mudança do escopo do mecanismo, a sigla que o batiza foi novamente alterada, passando de REDD a REDD+ ou REDD-plus (MOUTINHO et

al., 2011).

Reforçando esse entendimento, na COP 16 foi editada a Decisão1/CP.16, a qual, em seu item 70, incentiva os países em desenvolvimento a adotar as seguintes medidas de mitigação no setor florestal:

a) redução de emissões do desmatamento; b) redução de emissões da degradação florestal; c) conservação dos estoques de carbono florestal; d) manejo sustentável das florestas; e

e) aumento dos estoques de carbono florestal.

39 _{O corte seletivo de madeira, por exemplo, é uma forma de degradação florestal e não se confunde com a} noção de desmatamento.

Portanto, é considerada REDD+ a iniciativa que envolva quaisquer das ações acima elencadas, devendo ser compensados financeiramente aqueles que as realizarem (CENAMO et al., 2010).

Há, ainda, a discussão sobre a inclusão de ações de manutenção e aumento dos estoques de carbono na agricultura, o que alteraria a sigla para REDD++ (REDD-plus plus), porém essa inclusão ainda é bastante controversa e, portanto, ainda não é considerada atividade elegível para REDD+ (MAY, MILLIKAN, 2010).

Finalmente, frise-se que há quem ainda prefira utilizar a sigla REDD para se referir ao mecanismo, porém, o presente trabalho comunga da ideia de que a denominação que compreende, de forma mais completa, a proposta em discussão é a sigla REDD+, pois ela faz referência a todas as atividades acima mencionadas, e não apenas às ações de evitar desmatamento e degradação florestal.

A definição de um conceito fechado para REDD+, no entanto, ainda não pode ser alcançada, pois ainda existem muitas indefinições técnicas a seu respeito, isto é, questões metodológicas que não atingiram consenso internacional. Dentre essas questões estão: permanência, linha de base, escala e financiamento (CENAMO et al., 2010).

Em relação à permanência, esta corresponde ao tempo em que os estoques de carbono permanecem em um reservatório, sem ser liberado novamente. Este conceito é importante, pois somente os reservatórios permanentes são aceitáveis para propósitos de política climática (INSTITUTO..., 2011b).

A permanência é uma das principais críticas a REDD+, pois se acusa que as emissões evitadas por suas atividades são frágeis e podem ser anuladas. Conforme explicam Mariano Cenamo e outros (2010, p. 28), uma:

característica de projetos de carbono baseados no uso da terra é a possibilidade de reverter os benefícios de carbono, seja pela ocorrência de distúrbios naturais (ex: incêndios, doenças, pestes e outros eventos climáticos incomuns), ou da falta de garantias concretas de que as atividades do uso da terra originais não serão retomadas após o término das atividades do projeto.

Em virtude da baixa permanência das emissões evitadas de REDD+, há quem se insurja contra o mecanismo, bem como há aqueles que defendem que seja atribuído às emissões evitadas de REDD+ um valor de mercado inferior, em comparação às emissões reduzidas do setor de combustíveis fósseis. Os defensores de REDD+ sugerem, por seu turno, instituir uma espécie de seguro, no qual parte das emissões reduzidas não seria transacionada

como forma de garantir a substituição de emissões eventualmente anuladas. A questão, contudo, permanece sem consenso.

Por sua vez, para entender o que significa linha de base, primeiro se deve saber o significado de adicionalidade. A adicionalidade significa que, para ser certificada, determinada atividade deve promover redução de emissões adicionais às que ocorreriam na sua ausência, ou seja, deve proporcionar uma “redução real, mensurável e de longo prazo para a mitigação das mudanças climáticas” (INSTITUTO..., 2011a).

Assim, para que as emissões evitadas por REDD+ sejam certificadas, devem elas ser adicionais às reduções de emissões que ocorreriam sem a presença do mecanismo na área analisada.

Nesse sentido, o cenário de ausência do mecanismo – isto é, o cenário business as usual (BAU) – é considerada a linha de base, e funciona como parâmetro para se medir a adicionalidade das emissões evitadas por REDD+ (CENAMO et al., 2010).

A linha de base, portanto, é o referencial para se medir a quantidade de emissões que foram efetivamente reduzidas por REDD+ e, portanto, é o referencial para se analisar os benefícios climáticos que a ação de REDD+ trouxe para a área que está sendo implantado.

Ainda é indefinida a abordagem que será adotada para a linha de base de REDD+. As duas abordagens que estão em discussão são a histórica e a projetada. Segundo Carlos Teodoro José Hugueney Irigaray, a abordagem histórica utiliza:

as taxas passadas de desmatamento, ou o histórico da evolução das taxas de desmatamento, para identificar as reduções ocorridas; dessa forma, as reduções desses índices podem ser contabilizados como adicional e portanto elegível para alguma forma de pagamento de incentivos (IRIGARAY, 2010, p. 24).

Já a abordagem projetada, busca “estabelecer o comportamento futuro das taxas de desmatamento e incorporam outros fatores além do comportamento histórico, valendo-se de diferentes métodos e modelos complexos” (IRIGARAY, 2010, p. 24).

Por sua vez, ainda é tema em debate a definição da escala das ações de REDD+, isto é, do âmbito em que devem ser aplicadas as ações de REDD+: subnacional ou nacional.

Considerada a escala subnacional, as iniciativas de REDD+ no país são individualizadas e isoladas uma das outras, o que permite ser mais fácil a captação de recursos e a implementação de atividades. Porém, nessa escala, surge o risco de vazamento, ou seja, que o projeto de REDD+, apesar de conseguir evitar emissões associadas ao desmatamento

dentro da área do projeto, provoque aumento dessas emissões nas regiões externas a ele (CENAMO et al., 2010).

Por outro lado, na escala nacional, se afasta o risco de vazamento, pois as emissões evitadas não são contabilizadas individualmente (por cada projeto de REDD+), mas através das taxas nacionais de desmatamento, que são mais fáceis de monitorar. No entanto, os governos seriam os responsáveis diretos pela captação, distribuição de recursos e implementação de atividades de REDD+, o que pode dar mais morosidade ao processo (CENAMO et al., 2010).

É considerada, ainda, uma escala híbrida, que conjuga tanto a escala nacional quanto a subnacional e possibilita “a implementação de projetos e iniciativas subnacionais, sob uma contabilidade e monitoramento nacional” (CENAMO et al., 2010, p. 16). Existem, no entanto, muitos desafios para a integração das duas escalas.

Por fim, o financiamento é um dos principais gargalos de REDD+, havendo impasse quanto à forma como será financiado esse mecanismo. De um lado, há quem defenda a criação de fundos e mecanismos baseados em doações voluntárias dos países desenvolvidos – como a proposta brasileira de 2007. Por outro lado, há aqueles que sustentam a existência de um mercado de carbono, que funcionaria semelhante ao mercado de carbono do MDL. Por fim, existem defensores de uma abordagem mista, combinando contribuições voluntárias de países desenvolvidos e mecanismos de mercado (CENAMO et al., 2010).

A adoção de mecanismos de mercado permite a participação do setor privado, o que aumenta o volume do financiamento para REDD+ e confere maior agilidade na execução de ações dessa espécie (CENAMO et al., 2010). No entanto, questiona-se a capacidade do mercado em assumir a responsabilidade pela mitigação das mudanças climáticas.

Percebe-se, portanto, que o mecanismo de REDD+ ainda tem muitos desafios para enfrentar para ser adotado como mecanismo oficial do regime jurídico internacional do clima.