RESPOSTAS A ALGUMAS OBJEÇÕES

Teme-se, infundadamente, que o IUT possa levar à monetarização, à dolarização ou até mesmo ao uso de instrumentos de crédito (como cheques endossados ou notas promissórias) como substitutos das transações bancárias.

Antes de elencar algumas simples providências administrativas que praticamente eliminariam esta possibilidade, cabe apontar os elementos que influenciam a decisão de evitar a transação bancária.

Como toda decisão econômica, ela resulta de uma comparação entre custos e benefícios das várias,alternativas disponíveis. A decisão de abrir mão dos servIços banca nos - e das inúmeras vantagens e redução de custos de transações que eles implicam - envolve uma comparação entre os ganhos e os custos que esta é decisão acarreta.

Do lado dos ganhos marginais, coloca-se apenas a vantagem da economia tributária. À medida que se estaria deixando de efetuar uma transação bancária, estaria obtendo-se um ganho equivalente ao IUT devido. Já os custos marginais da transação monetizada, dolarizada ou pactuada mediante a troca de um instrumento de crédito formariam uma longa lista de elevados vetores. Tomemos inicialmente o caso da transação monetizada.

A proposta do IUT prevê uma sobretaxa tributária devida em operações de saque ou de depósito de numerário no sistema bancário. Sobre esta transação se aplicaria uma alíquota equivalente ao número de transações que este volume de moeda financiaria antes de retomar ao sistema bancário. Suponhamos que a alíquota aplicável a saques e depósitos do sistema bancário seja o dobro da alíquota regular de 2%. Assim, qualquer agente econômico que pretendesse efetuar pagamentos em dinheiro já teria um custo inicial de 4%, que é quatro vezes a alíquota que lhe seria cobrada se efetuasse o pagamento com a intermediação do sistema bancário.

O IUT prevê ainda que o depósito de numerário no sistema bancário também sofra uma sobretaxação. Nesse sentido, o parceiro em uma transação monetizada exigirá um sobrepreço para receber o pagamento em moeda manual, a não ser que pretenda entesourar a moeda, o que evidentemente não ocorre em economias com inflação crônica como a brasileira - ou que já tenha um pagamento contratado em moeda manual para ser concretizado em seguida. Porém, nesta última circunstância, o problema não desaparece. Apenas se transfere ao parceiro da transação monetária seguinte.

Mas não é apenas a sobretaxa que aumenta o custo da transação monetizada. Há riscos envolvidos com a segurança do numerário e custos adicionais com o transporte de valores elevados.

Em outras palavras, desde que o sistema bancário existe - mormente o brasileiro, que é um dos mais sofisticados em todo o mundo - dificilmente os agentes econômicos abririam mão das vantagens que ele oferece. Em realidade, a tendência em todo o mundo é a de rápida expansão da moeda escritural e da moeda eletrônica, em detrimento da moeda manual.

O mesmo raciocínio se aplica à decisão de dolarizar ou de pactuar as transações monetárias.

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No caso do uso da moeda estrangeira estaria incorrendo-se riscos de flutuações aleatórias em seu valor quando da reconversão em moeda nacional - seja na transação interna, seja na movimentação de contas correntes no exterior -; o spread e os custos de remessa provavelmente seriam mais elevados do que a economia tributária que a dolarização permite.

Quanto a promissórias e cheques endossados circularem como moeda, apenas o risco de recebimento encadeado de ordem pagamento de desconhecidos já implicaria forte desestímulo para tal comportamento. O spread de risco da operação inviabilizaria a generalização desse comportamento frente à economia tributária que o IUT oferece.

Além disso, ainda podem ser adotadas providências administrativas simples. Por exemplo, o custo da transação monetizada poderá ser aumentado se o valor de face das notas for baixo ou se for proibido o saque de numerário acima de determinados limites. Os cheques poderiam ter datas de validade; os cheques ao portador e o endosso poderiam ser proibidos (o que já é feito comumente quando se emite cheque com os dizeres "para depósito apenas na conta do favorecido"); e os documentos de crédito ao portador poderiam sofrer pesada multa que reverteria em favor do apresentador de tal documento ilegal. Quanto à dolarização, bastaria aplicar com rigor a lei que define como crime qualquer pagamento em moeda estrangeira no território nacional.

Uma das mais freqüentes críticas à tributação sobre transações financeiras no Brasil se reporta à sua aplicação na Argentina a partir de 1984.

O imposto sobre débitos bancários na Argentina teve várias fases. Foi inicialmente um tributo provisório e de baixa arrecadação. Mas se transformou em importante coadjuvante no ajuste fiscal realizado naquela economia, até sua extinção em julho de 1992.

O ministro Cavallo, que aumentou alíquota para 1,2%, atribuiu ao imposto papel de fundamental importância no esforço de estabilização. Chegou a arrecadar US$ 1,80 bilhão, ou 1,27% do PIB. Superou todos os demais impostos cobrados na Argentina, exceto o imposto sobre valor agregado (US$ 7,2 bilhões) e o imposto sobre combustíveis (US$ 2,7 bilhões).

Sua extinção deveu-se exclusivamente à sua incompatibilidade com o modelo tributário ortodoxo que se busca aplicar naquele país.

De fato, o imposto sobre transações não se coaduna com a estrutura tributária tradicional, da mesma forma que também não se coaduna com as intenções do atual governo brasileiro de implantar o IPMF corno um apêndice da atual parafernália tributária brasileira.

O grande esforço do governo argentino se concentra na implantação do Imposto sobre Valor Agregado (IVA). Com a portentosa fé dos recém-convertidos, avança-se rapidamente na universalização do IVA, ainda que com imensos custos burocráticos e com um clima repressivo que beira o nazismo fiscal.

No Brasil, já trilhamos o mesmo caminho desde meados da década de 60, quando Roberto Campos implantou o IVA pioneiramente em todo o mundo.

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Nestes últimos 30 anos, contudo, confirmaram-se amplamente as inconveniências e os elevados custos dos impostos declaratórios. Perdemos a inocência tributária e a fé desvaneceu.

A experiência do Imposto sobre Débitos Bancários da Argentina confirma a viabilidade do IUT.

Alegam os críticos do imposto sobre transações que o imposto sobre débitos naquele país teria sido o causador da intensa desintermediação financeira. A elevação das alíquotas aparentemente motivou a perda de transações bancárias e, por conseqüência, o aumento das transações em moeda (austrais ou dólares). Teria havido intensa erosão da base de tributação, além de aumento de custos de transação e perda de competitividade para bancos e para os agentes econômicos em geral.

Desta forma, continuam os críticos, a eliminação daquele tributo em julho do ano passado foi imposição do bom senso e a experiência Argentina não recomendaria sua implantação no Brasil.

Esta correlação, contudo, é espúria, pelas razões que seguem.

Cabe apontar inicialmente que o Brasil possui condições estruturais mais propícias a impostos sobre transações do que a Argentina. Mesmo em sua fase inicial, quando a alíquota era de 0,1% ou 0,2% e quando, portanto, não houve tentativa de evasão do tributo, estava implícita urna relação transações bancárias/ PIB de 2,5. No Brasil, esta relação é de cerca de 12.

Em outras palavras, utilizam-se os bancos no Brasil com muito mais intensidade do que na Argentina. De fato, o cheque é pouco utilizado naquele país. Cheques não são utilizados pelas pessoas físicas ou pelo comércio. O sistema bancário ainda é pouco informatizado e não existe urna câmara nacional de compensação como no Brasil. Os custos são elevados e os cheques têm pouca credibilidade como meio de pagamento.

Ademais, a defeituosa regulamentação do imposto sobre débitos na Argentina permitiu a corrosão da base de incidência. Apenas os cheques eram tributados excluindo-se outros tipos de lançamentos bancários como cobranças (contas de recaudación), transferências em conta, depósitos a prazo e endossos. Havia alíquotas diferenciadas e grande número de isenções e imunidades. Estes desvios foram paulatinamente eliminados, mas a evasão foi intensa durante a maior parte da vigência do imposto, levando a relação transações bancárias/ PIB a cerca de 1,2 em 1991.

Cumpre dizer que esta queda deveu-se sobretudo a fatores independentes do imposto sobre débitos.

Entre 1988 e 1991, a Argentina sofreu enorme instabilidade e dois surtos hiperinflacionários. Neste período, os depósitos bancários à vista rendiam juros fortemente negativos, causando migração de recursos para os depósitos a prazo (não-tributados) e para os mercados informais de aplicações overnight.

Estes últimos funcionavam como bancas de jogo do bicho, na base da estrita confiança. Pessoas fiscais ainda convertiam seus rendimentos em austrais para dólares com perdas que chegaram a até 4%, numa clara demonstração da perda da competitividade das

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aplicações bancárias e de como há margem para o aumento de alíquotas de imposto sobre transações em sistemas bancários confiáveis.

Nestas circunstâncias, não há como atribuir a evasão bancária ao imposto sobre débitos.

A lição que a experiência Argentina nos ensina é tripla. Primeira: há que se produzir uma regulamentação competente. Segunda: o Brasil possui condições estruturais que nos permitem antever grande sucesso com imposto sobre transações bancárias. Terceira: trata- se de um imposto ágil, de custo baixíssimo (como reconhecido pelos próprios banqueiros argentinos) e que não suscitou reação contrária da população.

Outro temor é o da verticalização do processo produtivo.

Adotando-se a mesma metodologia de análise, verificar-se-á com facilidade que o IUT implicará uma reversão dos incentivos à verticalização de origem tributária pela simples razão de que, hoje, o Finsocial e o PIS-Pasep já representam 2,65% do faturamento das empresas e, portanto, implicam incentivo mais forte à verticalização que o IUT.

Além disso, é preciso relativizar os estímulos tributários à verticalização. No processo decisório, os argumentos tecnológicos são mais poderosos. Trata-se da vantagem da especialização que as modernas economias evidenciam exaustivamente; das economias de escala, das economias de especialização, enfim, das externalidades de vários tipos.

Por estas razões seria insensato imaginar que a verticalização ocorra, por força do IUT, além do que seria determinado pelas relações tecnológicas e econômicas de produção. Como exemplo, caberia indagar se conviria às atuais montadoras de veículos investir em suas próprias indústrias de vidros, ou de pneus, ou de aço plano, para economizar 1% do valor que cada um desses componentes representam no preço final de um veículo. Mais importante ainda é verificar se conviria perder economias de escala geradas nas grandes indústrias que fornecem às montadoras. Claramente a questão da verticalização é um tigre de papel.

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Outros críticos temem o surgimento de problemas federativos, como o da distribuição dos impostos arrecadados.

A questão da partilha é totalmente colateral à proposta do IUT. Terá de ser enfrentada por qualquer projeto de reforma tributária. No caso do IUT, será necessário uma lei especial que regulamente a partilha tributária entre os vários níveis de governo. Trata-se de problema a ser abordado no Congresso, o foro adequado para tal discussão.

Viu-se anteriormente que, para garantir a neutralidade inicial do IUT, sugere-se que cada nível de governo mantenha a mesma proporção na carga tributária bruta - inclusive a previdência - que vem percebendo ao longo dos últimos anos. Trata-se de uma forma de evitar que a discussão da partilha, sempre polêmica e sempre presente, acabe por perturbar a discussão do sistema do IUT, que em realidade em pouco depende e em pouco contribui para a resolução desse problema essencialmente político.

A implantação de um imposto cumulativo não enviabiliza a desoneração tributária das exportações. Apenas a torna mais transparente, ao transformar o incentivo fiscal em rebate, ou devolução, do imposto efetivamente recolhido. Tornar-se-ia necessária uma análise empírica dos setores exportadores para identificar e conseqüentemente devolver os tributos recolhidos ao longo do processo de produção. Cumpre acrescentar ainda que, por ser um imposto cumulativo, a incidência do IUT se concentrará no exportador. Assim, o rebate tributário (que poderá ser calculado com o uso de matrizes de insumo-produto) pode ser efetuado apenas no final da linha, sem necessidade de repasses para os processos produtivos anteriores.

O IUT ainda elimina um dos mais perniciosos hábitos dos formuladores de política econômica no Brasil, qual seja o uso excessivo da isenção fiscal como instrumento de redistribuição de renda, de fomento e de proteção a setores selecionados.

A isenção fiscal é um instrumento pouco transparente na identificação de seus beneficiários e na quantificação da vantagem oferecida. Em geral, são aplicados de forma ampla, como uma rede de pesca, sem alvos identificados com clareza.

O IUT poderia contribuir para aperfeiçoar as formas de proteção e de incentivo que se deseja conceder ao tornar necessária a utilização de outros instrumentos, como o subsídio e a devolução de tributos. Estes últimos exigem quantificação prévia e, portanto, restringem os abusos e o mal direcionamento no uso dos recursos públicos.

Há temor de que, pressionado por políticos demagógicos e/ou mal-intencionados, o governo aumente as alíquotas do IUT.

Esta crítica não deveria ser direcionada ao IUT, mas sim às instituições políticas brasileiras. Afinal, estamos hoje sujeitos a esse tipo de comportamento de nossos governantes. Vide o Finsocial, que começou com 0,5% e hoje é de 2%, o ICMS que começou com 12% e hoje é de 17% (18% em São Paulo). Há muitos outros exemplos.

A unicidade tributária iria impedir que este comportamento fiscalista do governo voltasse a ocorrer. Hoje a parafernália de impostos desarma o contribuinte que deseja defender-se. A cada momento é uma alíquota que sofre alterações, uma legislação que muda, uma nova obrigação criada.

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Com o IUT a questão fica mais transparente, menos opaca e mais direta. Qualquer sugestão de elevação da alíquota do IUT seria manchete de todos os jornais, pois há uma relação direta entre alíquotas e custos tributários; o contribuinte estaria mais atento e o político encontraria sérios constrangimentos ao propor qualquer elevação de alíquota que não fosse plenamente justificada e discutida.

O IUT é o caminho para a responsabilidade tributária e para o definitivo sepultamento da demagogia e dos abusos que regularmente fazem dos desprevenidos contribuintes brasileiros, vítimas irrecorríveis da irresponsabilidade de seus governantes.

Teme-se que a base de tributação do IUT - as transações bancárias - poderia ser comprometida por câmaras de compensação privadas e pela transformação de cheques em quase moeda.

O que carece neste tipo de argumentação é o fato de os custos das transações tidas como substitutivas à transação bancária serem mais elevados do que a economia tributária obtida. Por exemplo, as câmaras de compensação privadas seriam, em realidade, pequenos bancos privados, com custos operacionais que não podem ser negligenciados. A aceitação de cheques de terceiros implica riscos cujo custos o comércio e o setor bancário bem conhecem. Indago se o custo de uma apólice de seguro contra cheques sem fundo seria interior à alíquota do IUT.

Além disso, o processo produtivo moderno é essencialmente unidirecional. Nas transações entre empresas e entre setores não existem pagamentos recíprocos. O professor vende seus serviços à universidade e quase nada compra dela; o operário de uma siderúrgica não consome aço, nem um sapateiro come os chinelos que fabrica. Nesse sentido, as câmaras de compensação, para terem um mínimo de efetividade, teriam de ser abertas ou então englobar grande número de setores.

Ademais, cabe lembrar que o IUT é desburocratizado. Mas não prescinde de um arcabouço legal mínimo. Algumas regras teriam de ser seguidas. Por exemplo, compensação de valores é atividade privativa do sistema bancário, o que tornaria legais as câmaras de compensação privadas. Cheques ou endossos ao portador são proibidos, sujeitando o infrator a pesadas multas que reverteriam automaticamente em favor de quem apresentasse os documentos irregulares a qualquer guichê de banco. E a tributação sobre os cheques levaria em conta o número de endossos que portassem em seus versos.

Com pequenas e simples regras como estas, os argumentos tidos como insuperáveis pelos críticos do IUT poderiam ser imediatamente removidos. Basta uma regulamentação competente e um pouco de boa vontade para encontrar as soluções administrativas.

Várias dúvidas têm surgido no tocante aos cálculos de arrecadação do IUT.

A intenção do projeto do IUT é garantir a mesma arrecadação atual, ou seja, cerca de U5$ 80 a U5$ 85 bilhões anuais. Este é o volume de recursos arrecada- dos atualmente pelos 'três níveis de governo e pela Previdência. Tentaremos estimar o valor corrente das transações, para que a comparação seja compatível com as flutuações cíclicas da economia.

Pode-se supor, conservadoramente, que os custos de controle, lançamento, arrecadação e cobrança de impostos, envolvendo atividades nos poderes executivo,

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legislativo e judiciário, executados no âmbito da União, dos 27 Estados e dos cerca de 6.000 municípios, impliquem custos de US$ 10 bilhões.

Cabe lembrar que, além dos custos da receita federal, das receitas esta- duais e das coletorias municipais, estamos incluindo os relativos à arrecadação previdenciária e ao funcionamento das atividades judiciárias e legislativas vinculadas direta e indiretamente a questões tributárias. Por exemplo, varas de fazenda, processos e ações na justiça e atividades legislativas ligadas à criação e à regulamentação de tributos nos mais de 6.000 parlamentos existentes no país.

O primeiro cálculo sobre o volume de transações bancárias, que é a base de incidência do IUT, foi realizado a pedido do autor dentro da própria Febraban em 1990.

Tomou-se uma amostra de oito bancos, juntos representavam 26% do total de depósitos do sistema. Excluídas as transações vinculadas ao setor público e as contas de reservas bancárias, chegou-se à conclusão de que o sistema bancário brasileiro efetuava lançamentos em conta corrente de clientes em montante de operações de U5$ 400 bilhões mensais - U5$ 800 bilhões de valor mensal de lançamentos e US$ 9,600 bilhões anuais.

Tomando-se por base a tributação dobrada das transações em moeda nos bancos e a sistemática especial para aplicação nas transações financeiras e no mercado de capitais, a arrecadação prevista é de US$ 111 bilhões. Supondo-se um enxugamento da base de 20%, a arrecadação seria de US$ 89 bilhões anuais, bem acima de US$ 70 a US$ 75 bilhões anuais, que é a receita líquida desejada para garantir neutralidade na arrecadação.

Além desses cálculos, dois outros foram elaborados a pedido da Febraban pela MCM Consultores e pela KPMG, Peat Marwick Consultores.

O estudo elaborado pela KPMG toma por base uma amostra restrita de instituições bancárias. Cumpre apontar que os dados "foram utilizados sem quaisquer análises que possam ratificar sobre a adequação e veracidade dessas informações" (sic, p.2).

O volume de transações que consubstanciaria a base de cálculo do IUT foi estimado em US$ 6,647 bilhões anuais. Consideradas as alíquotas aplicáveis no projeto do IUT (1% para os lançamentos bancários mercantis, 4% para os saques e depósitos em moeda, e 25% para o rendimento real das aplicações financeiras), "a arrecadação anual produzida pelo IUT... poderia ser estimada em US$ 86 bilhões" (sic, p4).

Os autores do estudo fazem ressalvas acerca de mudanças comportamentais dos agentes econômicos após a implantação do imposto e alertam acerca da provável superestimação das transações em moeda, bem como do risco de corrosão da base tributária mediante desintermediação e dolarização das transações. Mas, por outro lado, reconhecem não terem incluído na base de cálculo do IUT a movimentação da conta de reservas ligada às atividades com recursos próprios dos bancos e as operações de crédito e financiamento bancários.

Assim, somando-se a tributação decorrente das operações de crédito e financiamento - e cujos saldo representam volume equivalente aos do estoque de ativos financeiros -, e estimando-se que as operações com recursos próprios dos bancos atinjam 5% das operações mercantis, a receita total do IUT chegaria a US$ 91 bilhões. Estimando-se que a elasticidade de substituição nas operações tributadas implicaria sua redução em 20%,

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chegar-se-ia a uma arrecadação de US$ 74 bilhões anuais, segundo os dados apresentados pela própria KPMG.

O trabalho da MCM Consultores Associados utiliza uma esdrúxula metodologia: estima a carga tributária bruta "normal", e em seguida faz a comparação com a arrecadação