Resultados e discussão

a) Aspectos conceituais da Auditoria Ambiental

A Auditoria Ambiental, segundo Bureau Veritas Quality International (1996), objetiva, de forma específica, estabelecer parâmetros confiáveis para a execução de exames e avaliação do desempenho ambiental dos sistemas de gestão, além de avaliar as potencialidades de riscos ambientais inerentes às políticas e procedimentos utilizados.

Na visão de Bureau Veritas (1996), a Auditoria Ambiental é uma avaliação de forma objetiva, sistemática e periódica do sistema gerencial como um todo, devendo abranger as seguintes funções básicas:

Identificar o potencial técnico e científico dos profissionais que atuarão na modalidade ambiental;

Relacionar os padrões de auditoria usuais para a modalidade ambiental, em função da legislação vigente; Delimitar o escopo do trabalho de auditoria;

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Verificar habilidades e trabalhar a qualificação dos membros da equipe de auditoria;

Estabelecer parâmetros capazes de fazer garantir a consistência dos trabalhos de auditoria;

Estabelecer critérios sobre a relação objetividade/subjetividade para definir as variáveis que se consubstanciarão em evidências para a auditoria;

Classificar as evidências em função da tipologia: documental, analítica, física, e de testemunho;

Desenvolver mecanismos para avaliação do desempenho da equipe de auditoria;

Desta forma, podemos entender que a Auditoria Ambiental é utilizada como um excelente instrumento de controle ambiental, onde são verificados os cumprimentos das normas, das políticas ambientais e obrigações legais. Cabem as autoridades ambientais, no entanto, verificar o cumprimento dessas normas e incentivar a adoção de políticas institucionais educativas e informativas para incentivar as melhores práticas ambientais. Compreendendo as suas funções, a auditoria ambiental estará pronta para trabalhar a sua operacionalidade junto aos órgãos que audita.

A auditoria ambiental é uma forma de avaliação que requer padrões pré estabelecidos. Estes descrevem as etapas a serem observadas no processo de auditoria ambiental, sendo estas, de relevante importância à capacitação e à formação interdisciplinar das equipes de auditoria, que devem em seus relatórios considerar os aspectos multidisciplinares. Convém enfatizar também a importância de avaliar o desempenho da equipe de auditoria ambiental, que deve realizar um trabalho autônomo e isento das informações contidas nos documentos e observadas in loco.

Perrone (1996) descreve a auditoria ambiental como uma forma específica: de estabelecer parâmetros confiáveis para a execução de exames e de avaliação do desempenho ambiental dos sistemas de gestão, bem como de avaliar as potencialidades de riscos ambientais inerentes às políticas e procedimentos utilizados.

Silva (1997) igualmente enfatiza a existência do caráter preventivo no Estudo de Impacto Ambiental:

O estudo de impacto tem por objeto avaliar as proporções das possíveis alterações que um empreendimento, público ou privado, pode ocasionar ao meio ambiente. Trata-se de um meio de atuação preventiva, que visa evitar as conseqüências danosas, sobre o ambiente, de um projeto de obras, de urbanização ou de qualquer atividade. (Silva, 1997 pág. 288-289)

Sales (2001) traz a sua contribuição em relação a Auditoria Ambiental:

“Uma das principais aplicações da auditoria ambiental é o seu uso como instrumento de controle ambiental, ou seja, como uma medida utilizada pelas autoridades ambientais no cumprimento de suas políticas e obrigações legais de fomento, fiscalização e implementação de normas e políticas ambientais que um dos principais objetivos desse tipo de auditoria, consiste na fiscalização e

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implementação das normas ambientais por meio do controle, promovido pelas autoridades ambientais, do cumprimento das políticas ambientais e obrigações legais das empresas. As formas possíveis dessa aplicação são variadas e se estendem desde atividades de cunho informativo e educacional destinadas a esclarecer e fomentar a adoção de auditoria até medidas de controle que impõe a sua adoção compulsória, passando por medidas de incentivos indiretos”.

A Auditoria ambiental, segundo Sales (2001), pode ser genericamente definida como o procedimento sistemático por meio do qual uma organização avalia as próprias práticas e operações que oferecem riscos potenciais ao meio ambiente e à saúde pública, para averiguar sua adequação a critérios pré-estabelecidos como: requisitos legais, normas técnicas e/ou políticas, práticas e procedimentos desenvolvidos ou adotados pela própria empresa ou pela indústria a qual pertence.

Em consonância ao que foi descrito por Sales, a Auditoria Ambiental é usada para o controle ambiental das autoridades onde, por meio da fiscalização, são avaliadas as práticas que oferecem risco, sendo implementadas as normas específicas e as novas políticas de controle ambiental.

Segundo Teixeira (2002), a Auditoria Ambiental pode ser entendida na condição de instrumento útil à sistematização de inspeções, análises e avaliações das condições gerais dos problemas ambientais de empresas potencialmente poluidoras.

Teixeira (2002) descreve as fontes de poluição e submissão aos riscos ambientais, devendo a Auditoria Ambiental cumprir com os seus objetivos operacionais, revestindo o processo de tomada de decisões com dados e informações pertinentes ao processo decisório no âmbito das internalidades e peculiaridades dos fatores de produção envolvidos. Os gestores devem perceber de forma sistemática e sistêmica, de modo a antever os conflitos ambientais, aos quais suas gestões possam estar sujeitos por um determinado tempo.

A Auditoria Ambiental é um instrumento útil à sistematização de inspeções, análises e avaliações, no entanto, há uma corrente que entende a Auditoria Ambiental como um processo e não como um instrumento. O processo de Auditoria Ambiental obedece a parâmetros pré estabelecidos na legislação vigente, a fim de proteger o meio ambiente e mantê-lo para as gerações futuras.

Silva (2004) enfatiza que a Auditoria Ambiental é uma área relativamente nova, mas essencial para garantir o atendimento aos programas de proteção ambiental. Apresenta-se como um desafio ao Controle Externo, dado o nível de especialização requerido dos profissionais que deverão executar o trabalho.

Grizzi (2004) fundamenta-se no pensamento que é possível constatar que as auditorias ambientais podem ser consideradas como verdadeiros instrumentos de controle ambiental. Essas auditorias têm por principal função identificar e documentar as práticas positivas e negativas das empresas em relação ao meio ambiente, dando enfoque aos possíveis e atuais impactos ambientais ocasionados pela atividade

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econômica. Posteriormente, os dados coletados na auditoria servirão de embasamento para propor uma nova política ambiental compatível com os princípios ambientais.

Na visão de Grizzi (2004), a Auditoria Ambiental pode ser considerada como um instrumento de controle ambiental. Em contraponto a essa visão, outros especialistas descrevem como sendo um processo onde são avaliados os documentos e identificadas às práticas necessárias para mitigar os danos ambientais. O Estudo de Impacto Ambiental, foi classificado pelo autor, como uma espécie de auditoria ambiental, tem fundamento no princípio da prevenção.

Yoshida (2005), em análise ao artigo 170 inciso VI da CRFB/88, enfatiza que a legislação brasileira possui um perfil protetivo-repressivo, visto que se preocupa mais em desfavorecer as ações nocivas do que favorecer as ações vantajosas. No entanto, é nítida a superioridade, em termos de eficácia prática, do controle ativo, que, contrariamente, busca favorecer as ações vantajosas mais do que desfavorecer as ações nocivas.

Há, no entanto, no Brasil, algumas previsões legislativas que estimulam a prevenção. Por exemplo, a Lei n 6.938/1981 (Política Nacional do Meio Ambiente) prevê a perda e restrições dos incentivos fiscais e a perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de créditos como espécie de sanção administrativa (artigo 14, II e III, art. 9, V, incentivo à produção e instalação de equipamentos e a criação de tecnologia, voltada para melhoria da qualidade ambiental).

b) O Papel do Tribunal de Contas do Estado

Pascoal (2000) refere-se às competências do Tribunal de Contas do Estado como sendo originárias também da Constituição Federal e semelhantes às do Tribunal de Contas da União, mudando apenas a jurisdição que, no caso dos Tribunais Estaduais, alcançam apenas a administração estadual ou municipal nos casos onde não haja Tribunal de Contas do município. Ao constituinte estadual restou muito pouco, sem poder acrescer qualquer competência, limita-se a adequar os dispositivos da Lei Maior à estrutura administrativa do Estado. O fato é que, a teor do disposto no artigo 75 da Constituição, ainda que não houvesse regra pertinente aos Tribunais de Contas dos Estados, no ordenamento jurídico estadual, esses Tribunais estariam autorizados a exercer suas competências amparadas no Texto Magno.

De acordo com Pascoal (2000), as competências conferidas aos Tribunais de Contas foram conferidas pela Constituição Federal e são as mesmas conferidas ao Tribunal de Contas dos Estados, conforme estabelecido no artigo 75 da Constituição Federal.

Silva (2004) discorre sobre a obrigação dos Tribunais de Contas em auxiliar o Legislativo no controle da gestão dos bens e valores públicos, incluindo, em sua missão, o controle da Gestão Ambiental. Na visão de Silva, deve-se controlar não apenas a boa e regular aplicação dos recursos públicos na área ambiental, mas também a gestão do meio

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ambiente; descreve também a importância da atuação dos Tribunais de Contas para a prevenção do meio ambiente, inclusive no que tange a educação ambiental.

A Lei no _{8666/93 autoriza os Tribunais de Contas em todos os âmbitos a} fiscalizarem de maneira direta as obras públicas e os atos administrativos emanados pelo Poder Executivo.

Além das competências habituais e do exame de contratos administrativos, a Corte de Contas se obriga-se constitucionalmente a analisar a conformidade dos contratos que tenham por objeto obras e serviços públicos que necessitam de aplicação de dispositivos ambientais.

Rebelo (2004), lembra que os órgãos ambientais, ao concederem uma licença, recomendam a adoção de medidas por parte dos órgãos executores para que o empreendimento não cause danos ambientais significativos.

Já Villela (2004) discorre sobre a corresponsabilidade entre o Poder Público e a sociedade pela tutela da natureza para o presente e para as gerações futuras. O Poder Público tem como uma de suas características básicas a discricionariedade, pois, no exercício de suas funções, encontram-se, entre outras, a legítima opção pela adoção das Políticas Públicas que entenderem adequadas. Na questão ambiental, a Lei Maior não deixou dúvidas: não há escolha entre defender ou não o Meio Ambiente. A constituição impõe essa obrigação, estando aí inserida, de forma clara, a competência para que as Cortes de Contas atuem na defesa da preservação ambiental.

Malafaia & Yoshitake (2005) destacam as formas de Auditoria Ambiental na área pública: auditoria ambiental legal, auditoria ambiental em termos de compromisso de ajustamento de conduta e auditoria ambiental dos Tribunais de Contas.

Em todos os casos, os autores identificaram a dificuldade no estabelecimento de indicadores de desempenho ambiental mensuráveis, revelando-se como um desafio a ser enfrentado pelas instituições de controle.

Na visão dos autores, para executar uma boa auditoria ambiental, as entidades de controle devem contar com pessoal e recursos necessários e equipes interdisciplinares. A capacitação dos recursos humanos é de fundamental importância para o desenvolvimento e a realização das auditorias de natureza ambiental. Para que essas auditorias sejam feitas, faz-se necessária a formação de grupo de estudo multidisciplinar (equipe formada por pessoas dos diversos setores, técnicos de formação nas áreas de engenharia, biologia, geologia, arquitetura, entre outras áreas que foram especificas de cada empreendimento, onde cada membro traz para o grupo a visão do objeto a ser analisado, conforme a construção dos seus conhecimentos).

A formação de grupo de estudo, sugerida pelos autores, evidencia a multidisciplinaridade da metodologia (equipe formada por pessoas dos diversos setores, onde cada membro traz para o grupo a visão do objeto a ser analisado, conforme a construção dos seus conhecimentos) e objetiva a uniformização e nivelamento do saber científico.

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Malafaia & Yoshitake (2005), em seu estudo, descreveram que a adoção de indicadores de desempenho deve possibilitar a comparabilidade dos padrões para permitir a avaliação da eficiência.

Delgado (2010) realizou estudos que resultaram na demonstração da necessidade do planejamento, coordenação e adequação dos procedimentos dos Tribunais de Contas na esfera ambiental, fiscalizando os jurisdicionados e norteando seus atos dentro dos parâmetros exigidos por lei e em conformidade com a preservação e conservação do meio ambiente.

O estudo de Delgado (2010) objetivou analisar a jurisdição e a Competência dos Tribunais de Contas na área ambiental, dando um panorama verdadeiro das atribuições reservadas à Corte de Contas no exercício da fiscalização ambiental tão comemorada no artigo 225 da Constituição Brasileira.

Este autor apresenta ainda, soluções possíveis para uma gestão ambiental mais eficaz, discorrendo sobre a competência atribuída à Corte de Contas Estadual, relacionada à prestação de contas obrigatória de todos os jurisdicionados que venham a utilizar verbas ou realizar projetos ambientais de maneira direta ou delegada aos seus órgãos subordinados ou concessionários; o Tribunal de Contas exerce a fiscalização de forma individual.

c) O resultado das Auditorias Ambientais do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro

O Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro - TCE/RJ realizou auditoria nos Municípios de Cabo Frio, Duque de Caxias e Macaé. Cada um desses municípios teve um enfoque diferente em suas auditorias ambientais.

O município de Cabo Frio foi auditado com o objetivo de avaliar a gestão das unidades de conservação da natureza (UCN) Municipais, em face da Lei Federal nº 9985/00, “Lei da SNUC” (Sistema Nacional de Unidades de Conservação) e seus regulamentos.

Segundo os cálculos da Fundação CIDE (2003), Cabo Frio deveria ter implantado 792 hectares em 14 corredores ecológicos, correspondente a 1,9% da área total município. Na ocasião da Auditoria não existiam projetos de implantação dos corredores ecológicos pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente.

A existência e efetiva implantação de áreas protegidas (IrAP), com um percentual específico destinado às áreas criadas pelos municípios (IrAPM) é um dos itens que compõem o Índice Final de Conservação Ambiental – IFCA, base para o cálculo de distribuição do ICMS ecológico.

Estão habilitados ao recebimento do ICMS ecológico os municípios que implementaram um sistema municipal de meio ambiente composto, no mínimo, por

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Conselho Municipal do Meio Ambiente, Fundo Municipal do Meio Ambiente, órgão administrativo executor da política ambiental municipal e guarda municipal ambiental.

O artigo 25 da Lei Federal nº 9985/00 obriga a integração das áreas previstas para a zona de amortecimento e corredores ecológicos nas unidades de conservação, exceto nas APA (áreas de proteção ambiental) e nas Reservas Particulares do Patrimônio Ambiental (RPPN).

Existe um conjunto de unidades de conservação próximas, formando um mosaico, sendo a gestão dessas unidades feita de forma unificada (Lei Federal nº 9985/2000).

A Lei Orgânica Municipal estabeleceu que a criação de unidades de conservação por iniciativa do Poder Público será imediatamente seguida dos procedimentos necessários à regulamentação fundiária, demarcação e implantação de estrutura de fiscalização adequada.

O Município de Duque de Caxias foi auditado no período compreendido entre 07.07.2008 a 01.08.2008, o objetivo desta inspeção/auditoria foi avaliar as ações do Município de Duque de Caxias, em face do Convênio com o Instituto Estadual do Ambiente. Os procedimentos visavam avaliar em que medida as ações promovidas pela Prefeitura de Duque de Caxias estão em conformidade com as condições estabelecidas no citado convênio. O Decreto Estadual nº 40.793/07 possibilitou a descentralização do licenciamento ambiental e da fiscalização dos empreendimentos de impacto local, que foi formalizado por Convênio, firmado em 14.5.2007, com a Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente – FEEMA (atual INEA), órgão ambiental estadual à época. Por esse Convênio, a Prefeitura de Duque de Caxias ficou autorizada a emitir a licença ambiental.

Tendo em vista o objetivo desta auditoria, os levantamentos e as análises foram feitos nos seguintes instrumentos de gestão ambiental:

Autorização e licenciamento ambientais; Fiscalização ambiental e controle da poluição; Sanções municipais ambientais.

A Resolução Conselho Nacional do Meio Ambiente nº 237 - CONAMA, de 19.12.1997, em seu art.7º, estabeleceu que “os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de competência” e que o órgão ambiental estadual deve considerar o exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou empreendimento (art.5º, parágrafo único).

Para a celebração do Convênio foi necessária a existência de legislação própria para disciplinar as sanções administrativas pelo descumprimento das obrigações estabelecidas, conforme previsto no Decreto nº 40.793/07.

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No relatório foi sugerida a comunicação para que a Prefeitura Municipal de Duque de Caxias adotasse algumas providências a fim de melhorar o processo de licenciamento ambiental, dentre elas podemos destacar:

Operacionalizar o Fundo Municipal de Controle Ambiental (FMCA) como unidade gestora, estabelecendo o código de receita.

Exigir o recolhimento da Taxa de Licenciamento Ambiental (TLA) juntando ao processo o comprovante de recolhimento.

Adotar procedimentos para a autuação completa dos processos de licenciamento e o façam constar de parecer técnico.

Adotar providências junto à Secretaria de Meio Ambiente para que não mais emita licenças ambientais especiais sem previsão legal para as mesmas.

Observar o comprimento de medidas mitigadoras dos impactos ambientais;

Foram estabelecidas recomendações para o cumprimento da legislação vigente: 1. Suprir a demanda necessária de recursos humanos e materiais, como a

disponibilização de equipamentos necessários às atividades.

2. Estabelecer, por meio de norma legal ou outra providência cabível, as atribuições específicas do Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente (COMDEMA), criado pela Lei Municipal nº 1.406, de

30.06.1998, e do Conselho Municipal de Desenvolvimento Sustentável (CODES), mencionado na Lei Municipal nº 2.022, de 30.12.2003 (em especial o art. 7º, inciso I), e no Decreto Municipal nº 5.204, de

17.08.2007 (em especial o art.3º) de modo à melhor definir a atuação de cada um.

3. Criar formulários padrões para todos os gêneros de atividades poluidoras.

4. Fazer constar no parecer técnico a classificação de Potencial Poluidor e o Porte do empreendimento ou atividade, para efeito, principalmente, do cálculo da Taxa de Licenciamento Ambiental (TLA).

5. Nas futuras licenças e autorizações ambientais emitidas pela SEMA deve constar, a descrição e a tipologia do empreendimento ou atividade efetivamente objeto das mesmas.

6. Nas análises dos pedidos de licença ou autorização ambientais junto à SEMA, deve constar parecer ambiental específico para cada atividade classificada.

7. Nos autos dos processos de licenciamento ou autorização ambiental da SEMA, devem constar todos os documentos requeridos na inicial e demais documentos adicionais solicitados pelos diversos setores da administração municipal.

8. Desenvolver um programa visando informatização da SEMA,

contemplado no Programa 0038 – Gestão pela Mudança – SEMA, do Plano Plurianual para 2006/2009 (Lei Municipal nº 1.940, de

29.12.2005), de modo que se evite a perda de documentos ou a

existência de folhas soltas no processo, sem carimbo e sem numeração sequencial.

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9. Fazer constar, nos processos de licenciamento ambiental, as coordenadas geográficas dos empreendimentos objeto de licença

ambiental (ou coordenadas UTM), de modo a permitir a localização mais precisa dos mesmos.

10. Que as futuras medidas compensatórias sejam definidas somente após cuidadoso planejamento estratégico, definindo os reais benefícios e a viabilidade da SEMA em efetivamente utilizá-las e sua capacidade de conservar o patrimônio. (Fonte documental: Processo TCE/RJ 232.384- 6/08)

O voto do plenário do Tribunal de Contas determinou a Expedição de Ofício à Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente dando-lhe ciência de indícios de irregularidade das instalações objeto da LI FEEMA nº FE010127, devido à proximidade das margens do Canal Jacatirão e do Rio Sarapuí, e do Auto de Infração nº 000.019 emitido em 08.05.2007, pela Secretaria Municipal de Meio Ambiente de Duque de Caxias, para providências que julgar cabíveis. (Fonte: Processo TCE/RJ 232.384-6/08)

Foi determinada a Expedição de Ofício ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro dando ciência dos indícios de que agentes públicos das entidades a seguir indicadas incorreram no art.67 da Lei Federal nº 9.605, de 12.02.1998.

Ao analisar a documentação, foram levados em consideração os itens de extrema relevância para sanear as irregularidades, conforme descritos a seguir:

O parecer técnico-ambiental deve ser elaborado por especialistas e fundamentado em estudos e conceitos que comprovem as opiniões emitidas sobre possíveis impactos ambientais.

Em ambos os processos de licenciamento e de renovação, houve parecer desfavorável da fiscalização municipal quanto à operação da empresa naquela região.

A Auditoria Ambiental realizada na Secretaria de Meio Ambiente da Prefeitura de Macaé, no período compreendido entre 23.07.07 a 10.08.07, teve como objetivo de Auditoria no Sistema de Gestão Ambiental (SGA) do Município de Macaé, a fim de verificar o grau de comprometimento institucional com a preservação, a recuperação e a proteção do meio ambiente local.

Dentre os instrumentos de gestão ambiental analisados na Auditoria destacam- se os seguintes:

Autorização e licenciamento ambientais; Sanções municipais ambientais;

Fiscalização ambiental e controle da poluição; Monitoramento ambiental.

O Município de Macaé dispõe de praticamente todos os marcos jurídicos