A soberania nas Constituições dos Estados-membros da União Européia

Européia86

A abertura ou ampliação da constituição, a partir de um compartilhamento da soberania, pode ser divisada nos textos constitucionais dos Estados da União

85_{Em visão bastante singular, o poder de editar normas em última instância corresponderia à soberania jurídica,}

ao passo que a competência para promover sua execução equivaleria à soberania política, tocante exclusivamente aos Estados que integram a UE. A propósito desse tema, em especial essa segmentação da soberania em jurídica e política, v. ROCHÈRE, Jacqueline Dutheil de la. La souveranité de L’Etat et l’Etat et interventions internationales. Paris: Dalloz, 1996 (apud LEWANDOWSKI, 2004).

86_{As referências aos textos constitucionais constantes desta parte do presente trabalho foram colhidas no}

próprio sítio da UE ou nos respectivos sítios governamentais dos Estados-membros, ou ainda em sítios de representações dos Estados (embaixadas). Disponível em: http://europa.eu, acesso em 15.12.2006.

Européia. Como observa Konrad Hesse (1998), essa transformação profunda é inequívoca, porquanto “o desenvolvimento do Estado, do Estado nacional tradicional, soberano, fechado em si, para o Estado atual, internacionalmente entrelaçado e supranacionalmente atado, encontra sua correspondência na perda da supremacia e do alcance, até agora, de sua Constituição”. E conclui seu entendimento afirmando que na condição de “Constituição de um Estado-membro da Comunidade Européia, deve a Constituição respeitar os limites traçados pelo Direito Europeu; seus conteúdos são co-determinados pelos cruzamentos com a ordem comunitária européia” (HESSE, 1998, p. 105-106).

De fato, as cartas políticas de alguns Estados-membros são expressas no que tange ao compartilhamento da soberania com organizações internacionais e/ou supranacionais, ao principal argumento de emprestar maior proteção aos direitos humanos e para proporcionar uma união mais duradoura entre os Estados, já sob um vínculo de natureza constitutiva como no caso dos Estados-membros da União Européia.

Essa situação pode ser facilmente constatada, dando a entender que esse fenômeno já atingiu escala maior que aquela inicialmente planejada na concepção da mencionada união. Entretanto, mesmo a possibilidade de um determinado país ratificar o Tratado da União Européia já foi alvo de contestação e veemente combate.

Caso paradigmático ocorreu na Alemanha, onde foi apresentado recurso constitucional contra a participação daquele país na União Européia, de autoria de um grupo de políticos e professores, incluindo um ex-dirigente da Comunidade

Econômica Européia, e membros do Partido Verde alemão que integram o Parlamento Europeu.

Dentre outras coisas, os autores alegaram que os Atos de Adesão ao Tratado e o que emendou a Constituição violavam seus direitos políticos de representação, seus direitos individuais (pela transferência de atribuições para sua proteção à União Européia), além de ofenderem princípio democrático, a soberania nacional e o direito de receberem remuneração em moeda alemã (Deutsche Mark) e não em uma futura moeda comum (o Euro). Reclamaram, ainda, a necessidade de os referidos atos serem submetidos a referendo popular.

Instado a manifestar-se a respeito da controvérsia constitucional, o Tribunal Constitucional Federal (Bundesverfassungsgericht) confirmou, mediante decisão longa e bem fundamentada, datada de 12.10.1993, após diversas audiências públicas, que a lei de ratificação do Tratado da União Européia e os preceitos da Lei Fundamental Alemã não são incompatíveis, expendendo ainda considerações sobre importantes pontos relativos ao relacionamento entre o Direito constitucional alemão e o Direito Comunitário europeu87_.

Barroso (1996), no que respeita ao tema, em obra versando a interpretação e aplicação da constituição, apresenta um breve resumo dos principais pontos afirmados pela Corte Federal alemã, merecendo transcrição os seguintes excertos:

1) O direito alemão proíbe a diminuição do Poder do Estado através da transferência de deveres e responsabilidades do Parlamento Federal, na extensão em que isso importar em violação do princípio democrático.

2) O princípio democrático não impede que a República Federal da Alemanha se torne membro de uma comunidade intergovernamental organizada em base supranacional.

3) Se uma comunidade de Estados assume poderes e responsabilidades de soberania, os povos dos Estados-membros precisam legitimar esse processo através dos seus parlamentos nacionais.

4) O princípio democrático impõe limites à extensão de funções e poderes a serem transferidos para a comunidade européia. O Parlamento Federal deverá reter funções e poderes de importância substancial.

5) O programa de integração e os direitos transferidos à comunidade européia supranacional devem ser especificados com precisão. Cabe ao Tribunal Constitucional Federal determinar se os direitos de soberania exercidos pelas instituições e entidades dirigentes européias estão dentro dos limites ou se extrapolaram os que lhes foram conferidos.

6) A interpretação das regras de competência do Tratado de Maastricht não deverá importar em extensão do Tratado. Se tal ocorrer, a Alemanha não ficará vinculada.

7) O Tribunal Constitucional Federal e a corte européia de justiça exercem jurisdição em uma relação cooperativa.

8) O Tratado de Maastricht estabelece uma comunidade intergovernamental para criação de uma unidade mais estreita entre os povos da Europa. Cada um desses povos é organizado em um Estado próprio, inexistindo, pois, um Estado da Europa, com seu próprio povo.

9) a) o tratado de Maastricht não confere à União Européia autodeterminação na obtenção de recursos, financeiros ou de qualquer natureza, destinados a atender seus objetivos. É necessário o consentimento dos Estados;

b) a ratificação do Tratado não sujeita a República Federativa da Alemanha a um processo incontrolável e imprevisível que conduza inexoravelmente à unificação monetária. O Tratado de Maastricht simplesmente prepara o caminho para a integração gradual da comunidade européia em uma comunidade de leis. Qualquer passo adiante depende do consentimento do Governo Federal, sujeito à deliberação do Parlamento. (BARROSO, 1996, p. 26-27)

A vista dessa temática e de toda a controvérsia instaurada a respeito, merecem citação algumas constituições, cuja redação emprestada a um ou outro

dispositivo deixa evidenciar como a soberania vem sendo tratada no âmbito de cada Estados-membro da União Européia, especialmente quanto ao seu compartilhamento com a própria instituição européia.

Na Constituição alemã, os artigos 24 e 25 deixam transparecer a situação em comento, permitindo a transferência de “direitos de soberania” para organizações internacionais:

Artigo 24 [Transferência de direitos de soberania a organizações internacionais] A Federação poderá transferir, por meio de lei, direitos de soberania a organizações internacionais.

1. Onde forem competentes para exercer poderes de Estado e cumprir funções de Estado, os Estados poderão transferir, com a anuência do Governo Federal, direitos de soberania a instituições além-fronteiras em regiões vizinhas.

2. Com vista a salvaguardar a paz, a Federação poderá integrar-se a um sistema de segurança coletiva mútua; com isso, ela estará aceitando limitações aos seus direitos de soberania, com vista a criar e garantir uma ordem pacífica duradoura na Europa e entre as nações do mundo.

3. Para dirimir controvérsias internacionais, a Federação aderirá a acordos de mediação internacional de caráter geral, universal e obrigatório.

Artigo 25 [Direito Internacional e Direito Federal] As regras gerais do Direito Internacional serão parte integrante do Direito Federal. Prevalecerão sobre as leis e produzirão diretamente direitos e obrigações para os habitantes do território federal.88

88_{“Article 24 (Entry into a collective security system) 1. The Federation may, by legislation, transfer sovereign}

powers to international institutions. 2. For the maintenance of peace, the Federation may join a system of mutual collective security; in doing so it will consent to such limitations upon its sovereign powers as will bring about and secure a peaceful and lasting order in Europe and among the nations of the world. 3. For the settlement of disputes between nations, the Federation will accede to agreements concerning a general, comprehensive and obligatory system of international arbitration. Article 25 (Public international law and federal law) The general rules of public international law form part of the Federal law. They take precedence over the laws and directly create rights and duties for the inhabitants of the Federal territory.”

Igualmente, a Constituição austríaca contempla disposição no mesmo sentido, reconhecendo as normas de Direito Internacional e possibilitando a transferência de “direitos de soberania”:

Artigo 9. 1. As normas geralmente reconhecidas do Direito Internacional são parte integrante do ordenamento federal. 2. Através de lei ou tratado internacional, autorizado conforme o disposto no ponto 1 do artigo 50, podem ser transferidos direitos de soberania da Federação para instituições interestaduais e para os seus órgãos e regular no âmbito do Direito Internacional a atividade dos órgãos do Estado estrangeiro no território nacional, bem como a de órgãos austríacos no estrangeiro.89

Os artigos 10 e 11 da Constituição da Itália dão conformidade às regras de Direito Internacional e mencionam a limitação da soberania como imperativo da paz mundial:

Artigo 10 A ordem jurídica italiana conforma-se com as regras do Direito Internacional geralmente reconhecidas. A condição jurídica do estrangeiro é regulada (...)

Artigo 11 A Itália repudia a guerra como meio de ofensa à liberdade dos outros povos e como meio de resolver as controvérsias internacionais; consente, em condições de paridade com outros Estados, nas limitações de soberania necessárias para um ordenamento que assegure a paz e a justiça entre as nações; promove e apoia as organizações internacionais que visam esse objetivo.90

89_{“Article 9 International Law, Transfer of Powers. The generally recognized rules of international law are}

regarded as integral parts of federal law. Legislation or a treaty requiring sanction in accordance with Article 50 can transfer specific federal competencies to intergovernmental organizations and their authorities and can within the framework of international law regulate the activity of foreign states' agents inside Austria as well as the activity of Austrian agents abroad.”

90

“Art. 10. L'ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute. La condizione giuridica dello straniero è regolata dalla legge in conformità delle norme e dei trattati internazionali. Lo straniero, al quale sia impedito nel suo paese l'effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d'asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge. Non è ammessa l'estradizione dello straniero per reati politici. Art. 11. L'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo.”

Nos Países Baixos, a situação não é diversa do que se tem afirmado até aqui, valendo a transcrição dos seguintes dispositivos constitucionais:

Artigo 90 O Governo promove o desenvolvimento da ordem jurídica internacional. (...)

Artigo 92. Podem ser atribuídas por tratado, ou em virtude de um tratado, competências legislativas, administrativas e judiciais a organizações de Direito Internacional Público, observando, se necessário, o disposto no artigo 91, número 3. (...)

Artigo 94. As disposições legais em vigor no Reino não são aplicáveis se a sua aplicação não for compatível com as normas dos tratados ou as resoluções das organizações de Direito Internacional Público com efeito vinculativo geral.91

No mesmo sentido, a Constituição de Portugal dispõe a respeito do tema em debate da seguinte forma:

“Artigo 7.º (Relações internacionais)

1. Portugal rege-se nas relações internacionais pelos princípios da independência nacional, do respeito dos direitos do homem, dos direitos dos povos, da igualdade entre os Estados, da solução pacífica dos conflitos internacionais, da não ingerência nos assuntos internos dos outros Estados e da cooperação com todos os outros povos para a emancipação e o progresso da humanidade. (...)

6. Portugal pode, em condições de reciprocidade, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático e pelo princípio da subsidiariedade e tendo em vista a realização da coesão económica, social e territorial, de um espaço de liberdade, segurança e justiça e a definição e execução de uma política externa, de segurança e de defesa comuns, convencionar o exercício, em comum, em cooperação ou pelas instituições da União, dos poderes necessários à construção e aprofundamento da união europeia.

Artigo 8.º (Direito internacional)

1. As normas e os princípios de direito internacional geral ou comum fazem parte integrante do direito português.

91_{“Article 90 The Government shall promote the development of the international legal order. Article 92}

Legislative, executive and judicial powers may be conferred on international institutions by or pursuant to a treaty, subject, where necessary, to the provisions of Article 91 paragraph 3. Article 94 Statutory regulations in force within the Kingdom shall not be applicable if such application is in conflict with provisions of treaties that are binding on all persons or of resolutions by international institutions.”

2. As normas constantes de convenções internacionais regularmente ratificadas ou aprovadas vigoram na ordem interna após a sua publicação oficial e enquanto vincularem internacionalmente o Estado Português.

3. As normas emanadas dos órgãos competentes das organizações internacionais de que Portugal seja parte vigoram directamente na ordem interna, desde que tal se encontre estabelecido nos respectivos tratados constitutivos.

4. As disposições dos tratados que regem a União Europeia e as normas emanadas das suas instituições, no exercício das respectivas competências, são aplicáveis na ordem interna, nos termos definidos pelo direito da União, com respeito pelos princípios fundamentais do Estado de direito democrático.”

Por fim, ainda que de forma limitada, a transferência de poder decisório para a UE também encontra previsão na Constituição sueca, que dispõe ser possível ao Parlamento, mediante voto favorável de pelo menos ¾ dos votantes ou através do procedimento utilizado para aprovação de uma lei fundamental, transferir poder decisório para as comunidades, sempre que restarem assegurados a proteção de direitos e liberdades equivalentes àquelas oferecidas na Lei Fundamental e outras normas comunitárias de proteção de direitos do homem e liberdades fundamentais:

Artigo 5 O Parlamento poderá transferir o poder decisório para as Comunidades Européias sempre que estas assegurem uma proteção de direitos e liberdades equivalente às oferecidas pelo presente Instrumento de Governo e pela Convenção Européia de Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais. O Parlamento decidirá sobre este tipo de transferência através de uma resolução, que deverá obter o voto favorável de três quartos, pelo menos, dos votantes. A resolução do Parlamento poderá também ser aprovada através do procedimento estabelecido para a aprovação de uma lei fundamental. Nos restantes casos, os poderes de decisão baseados diretamente no presente Instrumento de Governo, ou que tenham como objeto a aprovação de normas, a aplicação de recursos do Estado, a conclusão ou, conforme o caso, a denúncia de tratados ou obrigações internacionais, poderão ser transferidos, de forma limitada, para uma organização internacional

de cooperação em favor da paz a que o Reino tenha aderido, ou vá aderir, ou para um tribunal internacional. Neste ponto, não se poderá transferir qualquer poder de decisão que tenha como objeto a aprovação, modificação ou revogação de alguma lei fundamental.92

Como se observa dos excertos constitucionais antes transcritos, a questão da soberania e a possibilidade de seu exercício por uma entidade supranacional – no caso a União Européia93 _{– vem avançando, de modo a demonstrar que o} compartilhamento de poderes soberanos por um determinado Estado é situação que não o desqualifica como tal, mas que, contrariamente, reforça essa sua condição, à medida que o intuito maior consiste exatamente na possibilidade de responder aos desafios impostos pela mundialização do capital e seus reflexos nas áreas econômica, social, política, jurídica e cultural, dentre outras.

92 _{“Chapter 10 Relations with other States (...) Article 5. The Riksdag may transfer a right of decision-making}

which does not affect the principles of the form of government within the framework of European Union cooperation. Such transfer presupposes that protection for rights and freedoms in the field of cooperation to which the transfer relates corresponds to that afforded under this Instrument of Government and the European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. The Riksdag approves such transfer by means of a decision in which at least three fourths of those voting concur. The Riksdag’s decision may also be taken in accordance with the procedure prescribed for the enactment of fundamental law. Transfer cannot be approved until after the Riksdag has approved the agreement under Article 2.

A right of decision-making which is directly based on the present Instrument of Government and which purports at the laying down of provisions, the use of assets of the State or the conclusion or denunciation of an international agreement or obligation, may in other cases be transferred, to a limited extent, to an international organisation for peaceful cooperation of which Sweden is a member, or is about to become a member, or to an international court of law. No right of decision-making relating to matters concerning the enactment, amendment or abrogation of fundamental law, the Riksdag Act or a law on elections for the Riksdag, or relating to the restriction of any of the rights and freedoms referred to in Chapter 2 may be thus transferred. The provisions laid down for the enactment of fundamental law apply in respect of a decision relating to such transfer. If time does not permit a decision in accordance with these provisions, the Riksdag may approve transfer by means of a decision in which at least five sixths of those voting and at least three fourths of members concur.

If it has been laid down in law that an international agreement shall have validity as Swedish law, the Riksdag may prescribe, by means of a decision taken in accordance with the procedure laid down in paragraph two, that also any future amendment of the agreement binding upon the Realm shall apply within the Realm. Such a decision shall relate only to a future amendment of limited extent.

Any judicial or administrative function not directly based on this Instrument of Government may be transferred, in a case other than a case under paragraph one, to another state, international organisation, or foreign or international institution or community by means of a decision of the Riksdag. The Riksdag may also in law authorise the Government or other public authority to approve such transfer of functions in particular cases. Where the function concerned involves the exercise of public authority, Riksdag approval shall take the form of a decision in which at least three fourths of those voting concur. The Riksdag’s decision in the matter of such transfer may also be taken in accordance with the procedure prescribed for the enactment of fundamental law.”

93_{Interessante ponto de vista pode ser encontrado em Castells (2003, p. 152), segundo o qual, ao contrário de}

um possível desaparecimento, os Estados europeus “formaram, juntos, uma nova forma de Estado, um estado em rede, cuja característica principal é uma economia unificada, não apenas um bloco comercial”.

Por conseguinte, embora compartilhando seu poder soberano, continua o Estado, internamente, a dispor da decisão final sobre todas as competências, e a possuir, externamente, o atributo de independência que lhe permite assumir as aquelas obrigações necessárias ao alcance de seus fins, inclusive subordinando-se em algumas áreas a autoridades comuns, tudo com vistas a maximizar a eficiência de suas decisões, conservando, contudo, a essência de sua soberania, mediante reserva do poder de decisão em última instância no que respeita aos interesses fundamentais do seu povo94_.

94_{Como já referido, na União Européia vigora o princípio segundo o qual a competência institucional das}

instituições européias depende de expressa atribuição pelos Estados-membros, ou seja, a competência nacional continua sendo a regra – excepcionada pela competência comunitária. Como afirmado pelo Tribunal de Justiça Europeu, no precedente International Fruit Co. (case 51a54/71, Rec. 1107), os Estados integrantes da União européia, embora sujeitos ao direito comunitário, dispõem de autonomia institucional e procedimental, cabendo a eles definirem o modus operandi para implementar o direito comunitário.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

O Estado, na condição de fenômeno sócio-político-jurídico de origem secular – em suas formas mais remotas –, tem sua existência umbilicalmente ligada ao homem e, por conseguinte, à necessidade de atuação conjunta e articulada para o fim de se alcançar, de forma eficiente e prática, objetivos comuns aos integrantes de