Soberania e seus princípios: valores dentro do poder jurídico

Através da Assembleia Nacional Constituinte, da qual resultou a Constituição Brasileira de 1988, princípios e valores foram juridicizados, a exemplo do disposto no artigo 1º, relativo aos fundamentos do Estado Democrático de Direito:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I - a soberania; II - a cidadania;

III - a dignidade da pessoa humana;

IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político.

Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. E do artigo 4º, relativo às suas relações internacionais:

Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios:

I - independência nacional;

II - prevalência dos direitos humanos; III - autodeterminação dos povos; IV - não-intervenção;

V - igualdade entre os Estados; VI - defesa da paz;

VII - solução pacífica dos conflitos; VIII - repúdio ao terrorismo e ao racismo;

IX - cooperação entre os povos para o progresso da humanidade; X - concessão de asilo político.

Parágrafo único. A República Federativa do Brasil buscará a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações. Esses princípios, ao lado de muitos outros, como os estabelecidos no artigo 5º da Constituição, que trata dos direitos e garantias fundamentais do cidadão, constituem-se nas diretrizes a todo o sistema jurídico, dentre os quais a soberania ocupa o status de fundamento da República.

Esses fundamentos embasam o Estado e são, conforme Celso Ribeiro Bastos, “valores primordiais, imediatos, que em momento algum podem ser colocados de lado”110.

Concluímos que a soberania é um valor e que este integra o ordenamento quando transmitido por normas juridicizadas. Essas normas prescrevem condutas valoradas em um determinado contexto, pelas quais seus destinatários atribuem-lhe valor ou desvalor quando praticam atos sociais; vale dizer, o direito quando representado por normas jurídicas, dada a sua alta carga axiológica, é precedido de valores que a elas se incorporam. Essa carga valorativa não pode ser ignorada ou relegada, por compor e se conformar com o Estado que a agrega às normas, submetidas que são à força coativa desse mesmo Estado quando orienta suas relações institucionais, internas e externas, por meio de sua soberania. A efetivação, tanto do direito interno quanto do direito internacional, dada a independência jurídica de cada Estado, harmoniza-se não só com os valores que estabelecem suas relações institucionais, mas também por princípios que lhe dão fundamento. A soberania de cada Estado, no contexto internacional, orienta-se por princípios que lhe são próprios, para que

110 _{Curso de Direito Constitucional. 19. ed. Atualizada. São Paulo: Saraiva, 1998, p. 157.}

possam harmonizar suas relações jurídicas. A soberania, nesse contexto, é informada, no modelo contemporâneo, por princípios de cunhos gerais, sendo certo que a ordem internacional é composta por sistemas jurídicos, produtos de cada sociedade individualizada, tendo os princípios papel de fundamental importância, pois advêm de valores ambientados em cada sociedade considerada individualmente. Isso, no campo internacional,

[…] é ao mesmo tempo, um fenômeno social, como jurídico. As influências recíprocas do Direito e da Sociedade no campo internacional são da maior importância e intensidade, vez que o DIP e a sociedade internacional ainda não estão sedimentados e se encontram em constante transformação, que é muito mais rápida do que qualquer outro ramo da ciência jurídica.111

O Brasil estabelece, no artigo quarto da Constituição Federal, princípios a serem seguidos em suas relações internacionais e o faz tendo como fundamento a sua própria soberania, como um poder jurídico, um valor que se extravasa tanto no âmbito interno quanto no âmbito externo. Esse poder jurídico, não obstante se efetivar por meio de normas, revela, no seu contexto, princípios que integram fundamentos jurídicos nacionais e internacionais, dentre os quais destacamos o da independência nacional, o da prevalência dos direitos humanos, o da autodeterminação dos povos, o da não intervenção, o da igualdade entre os Estados, o da defesa da paz, o da solução pacífica dos conflitos, o do repúdio ao terrorismo e ao racismo e o da cooperação entre os povos para o progresso da humanidade.

Como já destacado anteriormente, no âmbito interno, nenhum dos três Poderes da República é soberano, pois é a Constituição quem dita os princípios a serem seguidos; aliás, essa é a razão de ser de um estado democrático de direito. As liberdades públicas devem se conformar com os valores e princípios ditados por uma norma maior, para a estabilidade das instituições e a convivência harmônica entre os Estados da Federação. Só assim haverá independência jurídica e a soberania será realizada pela autonomia dos Poderes, que se pautarão pelos princípios ditados pela Constituição.

111 _{MELLO, Celso D. de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público. v. I, 12. ed., revista e}

ampliada. Rio de Janeiro; São Paulo: Renovar, 2000, p. 43.

Essa independência jurídica ocorre no âmbito internacional, de forma pacífica, no momento em que há a harmonização dos princípios jurídicos nas relações travadas entre os Estados. De forma que os princípios, de um modo geral, assim como na ambiência internacional, conforme Sacha Calmon Navarro Coelho, “não estabelecem um comportamento específico, mas uma meta, um padrão. Tampouco exigem condição para que se apliquem. Antes anunciam uma razão para a interpretação dos casos. Servem, outrossim, como pauta para a interpretação das leis, a elas se sobrepondo”112. Essa compreensão comunga com o entendimento de que os princípios, valorados pelas normas que os estabelecem, incidem automaticamente quando os Estados se relacionam no âmbito internacional.

Quando se fala em Estados soberanos, numa visão principiológica, percebe-se que a convivência entre eles em suas relações internacionais só ocorrerá se esses Estados, observada a soberania peculiar de cada qual, respeitarem princípios comuns, informadores de uma convivência pacífica e livre, pois, se voltarmos os olhos para o passado, em que os Estados se constituíam soberanamente através da força, num clima de guerra, calcados em um desregramento em relação à comunidade internacional, estaríamos diante de letra morta relativamente à aplicação de princípios. Nem se olvide que os Estados estão sempre preparados para a guerra ou à sua iminência, não tanto quanto o que ocorria até meados do século passado, mas, num mundo globalizado, em que há interdependência nas relações jurídicas, os Estados não dispõem de uma liberdade absoluta, para atuarem da forma como bem quiserem e de acordo com interesses próprios. Essa liberdade cede espaço para os princípios, de observância obrigatória para que haja uma convivência pacífica entre eles.

Quando nos referimos a preceitos principiológicos, num contexto de soberania, ou seja, inseridos nos valores que a informam, convém esclarecer que não se cuida de um padrão ou de uma norma específica que tem seu fundamento de validade em outra norma imediatamente superior (Constituição), pressuposta e intrínseca ao ordenamento, mas de elementos, de um comportamento, tratados por Estados soberanos (sob a ótica de suas

112 _{Curso de Direito Tributário Brasileiro. 9. ed., revista e atualizada de acordo com o Código Civil de 2002.}

Rio de Janeiro: Forense, 2006, p. 95.

respectivas independências internacionais) informados por valores desenvolvidos para prestigiar a segurança jurídica.

Na visão de Robert Alexy, os princípios, como uma classe de enunciados da dogmática jurídica, se estabeleceriam em “enunciados normativos de alto nível de generalidade que, normalmente, não podem ser aplicados sem agregar premissas normativas adicionais”113, propiciando que os objetivos e fundamentos perseguidos pelos Estados possam ser otimizados e cumpridos, dentro de parâmetros de possibilidades jurídicas e ideais.

Pontue-se que os princípios sobre relações exteriores são abrangentes e atuam para a preservação de vários direitos, como é o caso dos direitos fundamentais, tendo em vista o caráter dinâmico das relações sociais internacionais. Uma simples viagem a países estrangeiros pode ter várias conotações, como turismo, negócios, estudos, esporte, enfim vários interesses. Entretanto, os princípios, como o da garantia da preservação dos direitos humanos, devem ser observados, ou seja, os direitos humanitários admitidos na maioria dos Estados soberanos, bem como outros princípios, seriam de observância obrigatória, a exemplo dos elencados pela Constituição. Os princípios não podem pertencer exclusivamente e de forma isolada a uma sociedade internacional particularizada.

Como dito por Celso D. de Albuquerque de Mello, “É nossa época caracterizada como sendo a do associacionismo internacional”. Esse associacionismo não poderá conviver sem que princípios tenham relevância e que sejam observados para uma convivência pacífica e sem conflitos de ordem político-institucional, pois os Estados, em suas relações, assumem direitos e deveres recíprocos, traçando ordenações jurídicas concretas.

Para que o Direito Internacional conviva de forma harmoniosa, além da pluralidade de Estados soberanos e das relações entre eles travadas, aqui o que nos interessa, em particular, são os princípios jurídicos não conflitantes entre os Estados

113 _{ALEXY, Robert. Teoria da Argumentação Jurídica. Teoria do Discurso Racional como Teoria da}

Fundamentação Jurídica. Trad. Zilda Hutchinson Schild Silva. 3. ed. Rio de Janeiro:. Forense, 2011, p. 255.

soberanos, sem os quais as normas jurídicas seriam inviáveis. Compreendemos aqui a coexistência da soberania e a igualdade entre os Estados, ainda que sejam desiguais em desenvolvimento, pois esses princípios, voltados para a igualdade formal, por serem transnacionais, ultrapassam as fronteiras dos Estados convenentes, convenções que não poderão lesar princípios não só das coletividades Estatais, mas também dos princípios individuais dos integrantes dos Estados. Deve-se chegar a uma convivência pacífica, sem conflitos, calcada nas soberanias, que atue dentro de uma hierarquia de normas jurídicas de direito internacional, como vetores das relações firmadas.

As normas de direito internacional são aceitas de forma mais impactante que as normas internas, porquanto constituídas politicamente e visando ao interesse de entes soberanos. Nesse passo, no direito interno, as normas postas são elaboradas dentro de um sistema de produção previamente traçado, enquanto o tratado, em sua origem, codifica princípios gerais a serem respeitados pelos Estados convenentes, não obstante o tratado ter que ser submetido a um procedimento de aprovação no sistema interno como no Brasil, e é, via de regra, cunhado por grandes potências internacionais, por vezes sujeitando os países em desenvolvimento à sua aderência, ou mesmo por eles tolerado, como forma de garantir suas próprias subsistências.

Além da observância do princípio da igualdade, não obstante as considerações das desigualdades dos Estados, outros haverão de ser respeitados, como é o caso da irretroatividade das normas editadas, como corolário da segurança jurídica e do princípio da confiança114 e do respeito ao direito adquirido.

Celso D. de Albuquerque Mello discorre sobre princípios constitucionais de ordem internacional, que se interligam, para nós, aos princípios de observância obrigatória

114 _{A convenção de Viena apresenta regra específica ao princípio da não retroatividade, que assim estabelece:}

Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009 – “Superveniência de uma Nova Norma Imperativa de Direito Internacional Geral (jus cogens) […] Artigo 64: Se sobrevier uma nova norma imperativa de Direito Internacional geral, qualquer tratado existente que estiver em conflito com essa norma torna-se nulo e extingue-se” (BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Decreto nº 7.030, de 14 de dezembro de 2009. Promulga a Convenção de Viena sobre o Direito dos Tratados, concluída em 23 de maio de 1969, com reserva aos Artigos 25 e 66. Brasília: DOU, 15 dez. 2009. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2009/Decreto/D7030.htm>. Acesso em: 12 dez. 2015).

a todos os atos emanados, como os relacionados às garantias fundamentais e aos de competência tributária. Para esse doutrinador, o que se evidencia de maior importância é o denominado “princípio da independência do Estado”115, princípio que se resume na própria soberania Estatal.

Com vistas ao tema proposto – Soberania e Tributação: implicações na competência tributária –, em razão da suposta independência econômica dos Estados, para que as relações internacionais ocorram da melhor forma possível, pontuaremos, especificamente, os princípios: a) da independência nacional; b) da autodeterminação dos povos, da não intervenção; e c) da territorialidade.

a) Independência nacional

Cabe aqui um destaque especial ao princípio da independência nacional, no sentido de relacionar este com o próprio preceito “soberania”, insculpido no artigo 1º, inciso I, da Constituição Federal, quanto aos seus âmbitos de validade.

A soberania, no seu sentido deôntico, está para as relações internas, assim como a independência nacional está para as relações internacionais. Nessa visão, podemos assegurar que a soberania “internacional” só é assim considerada diante da independência nacional, preceitos que não se contrapõem, ao contrário, se estabelecem na ordem constitucional como sinônimos de uma mesma supremacia Estatal, a interna, no caso da soberania, e a externa, no caso da independência nacional, este último como princípio indispensável à validação dos atos praticados em relações internacionais.

115 _{“Os doutrinadores italianos (Monaco, Sereni) têm insistido na existência de princípios constitucionais na}

ordem jurídica internacional. Sereni observa que a existência das fontes do DI ‘pressupõe logicamente a existência de um ordenamento jurídico e de um complexo de princípios que designam os fatos que tenham eficácia de criar, modificar ou extinguir a norma jurídica do próprio ordenamento‘. São aqueles princípios ‘desprovidos de fonte formal‘ e que ‘se constituem em toda comunidade social pelo simples fato da existência da própria comunidade‘, ‘uma comunidade social ao surgir traz contemporaneamente um sistema rudimentar de preceitos, cuja juridicidade é consequência direta e imediata da existência da própria comunidade‘. Estes princípios são poucos e, segundo Sereni, podem ser considerados ‘princípios constitucionais‘: a) princípio que estabelece ser o tratado e o costume fonte do DI (‘consuetudo est servanda‘ e ‘pacta sunt servanda‘ ); b) o princípio da independência do Estado; c) o princípio da continuidade do Estado, apesar das modificações que ele venha a sofrer, etc.” (ALEXY, Robert. Teoria da Argumentação Jurídica. Teoria do Discurso Racional como Teoria da Fundamentação Jurídica. Trad. Zilda Hutchinson Schild Silva. 3. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2011, p. 192).

Essa questão é abordada por José Souto Maior Borges ao diferenciar esses princípios sob a ótica constitucional:

Sob o ponto de vista da análise do direito constitucional vigente, a soberania, no sentido jurídico-positivo (extradoutrinário), circunscrita às relações internas, convive com a independência nacional, nas relações internacionais, como um consectário desse critério normativo de demarcação dos respectivos âmbitos de validade. “Dadas as relações internacionais, deve ser a independência nacional “é formula deôntica apropriada para caracterizar essa proposição normativa. Não será desarrazoado afirmar que, ali onde se interpõe o princípio da independência nacional, i.e., nas relações internacionais, o princípio da soberania nacional se retrai e lhe rende espaço. Por mais indeterminadas que sejam as noções de soberania e independência nacionais elas não devem ser confundidas. O regime jurídico, aquilo que a CF apartou — conceitual e formalmente — não deve ser reunificado pelo seu intérprete e aplicador. Na ordem internacional, o Brasil se rege juridicamente pela independência nacional — não pelo conceito jurídico da soberania — e muito menos pela sua caracterização político-ideológica. Essa não deve sequer ser levada em consideração pelo jurista. Na hipótese, não ocorre a rigor convergência de princípios a serem aplicados. Aplicável às relações intra-estatais (internas) é exclusivamente o princípio da soberania (CF, art. 12, I). Aplicável às relações interestatais, o da independência nacional (CF, art. 4º, I).116

De outra banda, o princípio da independência nacional está intimamente ligado à independência econômica. No Brasil, essa independência obedece a vários princípios constitucionais, que indiretamente encontram parâmetros na não intervenção e autorizam o Estado a emitir comandos em respeito à ordem interna e à soberania nacional.

Dentre os regramentos principiológicos que dão respaldo à soberania interna encontramos o disposto no artigo 170 da Constituição Federal, que se vincula à ordem econômica e visa a assegurar uma existência digna de todos, sob os aspectos da justiça social, dentre os quais a garantia da propriedade privada; da função social da propriedade; da livre concorrência; da defesa do consumidor; da defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação; da redução das desigualdades regionais e sociais; da busca do pleno emprego; e do tratamento favorecido para as empresas de

116 _{BORGES, José Souto Maior. Curso de Direito Comunitário. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 279.}

pequeno porte constituídas sob as leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País.

De forma lapidar, José Souto Maior Borges, ao analisar o dogma da soberania e suas implicações constitucionais nas relações internas, destaca:

2.15. Os arts. 12, I, e 14, caput, da CF nomeiam a soberania como um atributo do ordenamento normativo estatal nas suas relações internas. Ela se identifica com poder de autodeterminação do Estado, de sorte que, sob essa perspectiva, toda limitação do poder estatal se resolve numa autolimitação soberana. O Estado é juridicamente sobranceiro a qualquer ingerência externa, ou seja, a intervenção de outro Estado, que viesse a reduzir ou mesmo impedir a sua capacidade de auto-regulação (conceituação negativa da soberania).

Internamente, i.e., no âmbito espacial de validade do direito nacional, a ordem econômica é fundada na soberania nacional (art. 170, I) precisamente porque ela consiste numa particular manifestação do poder de auto-organização política do Estado brasileiro. E porque a soberania designa relações de ordem interna é aí qualificada como nacional. Até esse ponto da análise, a soberania nacional não se contrapõe a uma soberania do Estado nas relações internacionais. Esses preceitos fundamentais, até agora analisados, só autorizam correlacioná-los com as relações intra-estatais. Nada adiantam sobre os vínculos do Brasil nas relações interestatais.117

Assim, no campo da soberania nacional, o Estado pode lançar mão de comandos legais que observem a eficácia desses dispositivos. Ainda, em atendimento à preservação da soberania nacional e no interesse de seus nacionais, a lei poderá restringir e incentivar investimentos e reinvestimentos, regulando a remessa de lucros, restringindo, ainda que indiretamente, por lei, a intervenção de investimentos com objetivos especulatórios em detrimento dos interesses dos residentes no país.

O artigo 172 da Constituição Federal dá respaldo ao Estado para disciplinar questões que, nessa seara, se prestariam a invalidar investimentos em detrimento dos interesses nacionais e subordinando-os à preservação desses interesses.

A independência nacional, como um dos princípios da soberania Estatal, encontra-se autorizada, igualmente, a restringir a exploração de recursos naturais por

117 _{Curso de Direito Comunitário. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 180.}

pessoas ou capital estrangeiro, sendo essa a dicção e a interpretação que se confere ao artigo 176 da Constituição Federal.

Embora os princípios relacionados à independência nacional sejam ditados na ordem interna, não deixam de ter repercussão na ordem internacional; aliás, essa independência é princípio básico das relações internacionais, diante de sua observância obrigatória aos interessados em investir no país, ou seja, os estrangeiros deverão observar obrigatoriamente os princípios e leis que preservem a ordem e a independência nacional.

b) Autodeterminação dos povos e não intervenção

Este princípio revela-se intimamente ligado à soberania e, indiretamente, à independência nacional. A autodeterminação dos povos prestigia a soberania a partir do momento em que atende a uma ordem internacional superior e de respeito mútuo, em que todos os sujeitos dessa ordem se submetem a direitos e obrigações, pontuados dentro de um sistema internacional. Todos os integrantes desse sistema devem ter em mente que a ordem internacional é quem idealiza o conceito de nação, firmando cada nação como Estado soberano, não passível de intervenção. Por essa razão é que José Souto Maior Borges afirma que “a soberania não é juridicamente um princípio qualquer”118_{. Sob a visão} contemporânea de soberania, a independência nacional atuaria como corolário da autodeterminação e da não intervenção.

Não há na atualidade uma soberania ilimitada, as relações internacionais