Em 2012, no livro How schools do policy: policy enactments in secondary schools, os autores Ball, Maguire e Braun apresentaram a theory of policy enactment (teoria da política em ação). A pesquisa realizada pelos autores teve dois objetivos principais: um teórico (para desenvolver uma teoria da política em ação) e um empírico (a exploração crítica da atuação de três políticas em ação, em contextos semelhantes, porém diferentes). A pesquisa foi realizada através de estudo de caso em quatro escolas públicas secundárias e uma particular, e abordou os seguintes questionamentos:
- Como diferentes indivíduos e diferentes grupos de atores interpretam e colocam em ação, em um contexto específico, as múltiplas exigências da política dentro dos recursos a eles disponibilizados?
- Como e de que forma fatores socioculturais, históricos e contextuais afetam as maneiras pelas quais as escolas colocam as políticas em ação?
- Como as diferenças observadas nas escolas, na colocação das políticas em ação, podem ser explicadas?
Mainardes (2015) explica que o termo policy enactment é um termo de difícil tradução. Na entrevista com o Prof. Stephen J. Ball, publicada em 2009, explica-se que
esta palavra tem sido usada no contexto legal para descrever o processo de aprovação de leis e de decretos. Na entrevista, Ball usou a palavra no sentido teatral,
referindo-se à noção de o ator possuir um texto que pode ser
apresentado/representado de diferentes formas. O texto, no entanto, é apenas uma pequena parte (porém, uma parte importante) da produção. Ball usou esse termo para indicar que as políticas são interpretadas e materializadas de diferentes e variadas formas. Os atores envolvidos (no caso, os professores) têm o controle do processo e não são ‘meros implementadores’ das políticas (MAINARDES; MARCONDES, 2009, p. 315, grifos do autor).
Rosa (2012) considera que a melhor tradução para policy enactment seja encenação
das políticas. Mainardes (2015) pondera que o conceito de política em ação também pode ser
utilizado para referir-se à política que está sendo efetivamente desenvolvida na escola.
De acordo com Rosa (2012, p.15, grifos da autora), “o termo “enactment” aparece no dicionário (COLLINS, 1993) literalmente como “decreto” ou “promulgação” (de uma lei)”. No entanto, nos diferentes contextos em que é a expressão é utilizada pelos autores, o verbo (enact) aparece associado ao trabalho implicado no processo de leitura, interpretação e
tradução (conversão em ato) dos textos e normativas políticas (ROSA, 2012, grifo da autora).
A autora faz um esclarecimento sobre o termo, visto que
“encenar” e “encenação [sic], em português, carregam em si a conotação de ‘falsidade’ ou ‘engano’, ausente na expressão “enactment” em inglês que, etimologicamente, se associa à ação de executar, colocar algo em prática, converter em ação. Mas esse tipo de atividade, que passa sempre pela ‘interpretação’ (leitura subjetiva) de um texto (discurso social), pode ter tanto a qualidade de uma releitura criativa, como pode ser ‘performática’, isto é, superficial e imitativa. Assim, enquanto o bom ator age “como se” fosse o personagem, guardando certo distanciamento crítico do texto dramático que se propõe a interpretar, o mau artificializa o personagem e faz de sua atuação quase uma caricatura (ROSA, 2012, p. 16, grifos da autora).
Para Ball, Maguire e Braun (2016), a interpretação consiste em uma leitura inicial da política, com o objetivo de aproximar-se de seu sentido. No caso de políticas educacionais, os professores podem questionar: o que este texto significa para nós? O que temos de fazer? Nós temos de fazer tudo? A interpretação é uma vinculação com as linguagens da política, enquanto tradução está mais próxima da linguagem da prática. A tradução é uma espécie de terceiro espaço entre a política e a prática. A tradução trata-se de um processo interativo de criar textos institucionais e da colocação desses textos em ação e, para isso, pode-se utilizar de táticas que incluem palestras, reuniões, planos, eventos, passeios de aprendizagem, bem como produzir artefatos e emprestar ideias e práticas de outras escolas, adquirir materiais, consultar websites oficiais e receber suporte oferecido por membros das autoridades locais (BALL;
MAGUIRE; BRAUN, 2016).
Singh, Thomas e Harris (2013) propõem que, ao conceito de recontextualização de Bernstein, podem se adicionar as formulações de Ball, Maguire e Braun sobre interpretação e tradução. Na presente tese, optamos por utilizar ambos os conceitos.
Outra ideia apresentada por Ball, Maguire e Braun (2016), que foi relevante para a elaboração da presente tese, é que o cumprimento de uma política não é um processo direto e racional, mesmo que, às vezes, pareça que é, e seus resultados não são fáceis de serem lidos do projeto original da política. Em entrevista (MAINARDES; MARCONDES, 2009), Ball utilizou o termo enactment para indicar que as políticas são interpretadas e materializadas de diferentes e variadas formas. No caso da escola, os atores envolvidos nesse processo, que são os professores, interpretam e traduzem a política e a colocam em ação, não como meros
implementadores das políticas. Ainda mais que, como os professores se envolvem com a
política e trazem sua criatividade para o processo de promulgação da mesma, eles também são influenciados por ela. Eles a mudam em alguns aspectos, e por ela são mudados (BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2012).
Segundo essa abordagem, os professores exercem papel ativo e muito significativo. A maneira como pensam, seus saberes, crenças e valores têm implicações na encenação das políticas. Porém, considera-se que o colocar em ação de políticas para alfabetização, cujo eixo central é a formação de professores alfabetizadores e as mudanças conceituais no campo da alfabetização, são de ordem geral, e não dependem apenas da adesão de um professor ou de uma escola. Em sentido mais amplo, elas abarcam alterações de atitudes e de paradigmas para pensar a alfabetização, pois mudam os projetos políticos das redes de ensino, os currículos, os materiais didáticos adotados e modificam as avaliações que os sistemas de ensino fazem dos alunos e do trabalho dos alfabetizadores.
O conceito de implementação é complexo e controverso. Esse conceito tem sido investigado por alguns autores no Brasil (ARRETCHE, 2001; FARIA, 2003, 2005, 2012; LOTTA, 2010, 2014; ROCHA, 2012; LIMA; D'ASCENZI, 2013, 2014). Para Arretche (2001), a implementação modifica as políticas públicas. Isto ocorre porque na prática é que de fato a política é feita pelos agentes implementadores, que não participaram do processo de formulação, que atuam segundo seus próprios referenciais, o que significa que suas vontades, interesses e concepções diferem daqueles responsáveis pela formulação da política. Arretche (2001) cita o exemplo abaixo, do qual se considerou necessária sua reprodução, visto que a autora explicita muito do que se pode encontrar em uma avaliação de política (e de suas ações e estratégias, tais como os programas), tornando a implementação um campo de incertezas.
Segundo a autora, quanto mais complexo um programa, maior será, também, a variedade de interesses e concepções envolvidos em sua execução (implementação).
Imaginemos a implementação de um programa federal, de escala nacional, cujas regras de operação suponham a cooperação dos três níveis de governo, em um país federativo e multipartidário, como o Brasil, em que prefeitos e governadores têm autonomia política e podem estar ligados a partidos distintos. Políticas públicas compartilhadas por governos ligados a partidos que competem entre si tendem a produzir comportamento não-cooperativos, pois na base das relações de implementação haveria uma incongruência básica de objetivos, derivada da competição eleitoral. Este cenário - perfeitamente factível, dada a multiplicidade de programas descentralizados existentes - não pode ser encarado como um problema. É simplesmente um dado da realidade, que impõe um razoável grau de incerteza quanto à convergência de ações dos implementadores e, por extensão, da perfeita adequação entre formulação original e implementação efetiva (ARRETCHE, 2001, p. 48, grifo da autora).
De acordo com o exemplo apresentado, é possível afirmar que as políticas não são implementadas como foram formuladas, devido à complexidade do contexto da prática, pois “a diversidade de contextos de implementação pode fazer com que uma mesma regulamentação produza impactos inteiramente diversos em diferentes unidades da federação” (ARRETCHE, 2001, p. 51).
O campo de análise de políticas públicas, conforme Faria (2003, 2005), ainda é um campo incipiente no Brasil, o que pode ser comprovado pela quase inexistência de análises mais sistemáticas acerca dos processos de implementação. O mesmo autor, em 2012, realizou uma pesquisa quantitativa, na qual os indicadores revelaram que o campo da análise de políticas públicas, no Brasil, vem se consolidando e, com isso, os estudos sobre implementação também. No entanto, o autor pontua que o tema implementação carece da ampliação do número de trabalhos específicos, além do fortalecimento de sua fundamentação teórica e metodológica, para deixar de ser um elo perdido da investigação na área de estudos de políticas públicas (FARIA, 2012, grifo do autor).
Lotta (2010) observou a atuação dos Agentes Comunitários de Saúde como burocratas implementadores (de nível de rua) do Programa Saúde da Família. Nesse processo, a autora considerou a implementação como um processo complexo que envolve pessoas, vontades, necessidades, poder, recursos, disputas, conhecimentos e desconhecimentos. A fase de implementação, segundo a autora, refere-se ao momento em que as políticas, já formuladas, entram em ação, ou seja, são colocadas em prática. Segundo a autora, a literatura apresenta diferentes concepções sobre como ela ocorre, considerando quem toma as decisões dentro do processo de implementação, ou seja, se elas vêm de cima e são implementadas (visão top-down), ou se elas são reconstruídas a partir de baixo (visão bottom-up).
Lotta (2014) expõe que o modelo top-down reflete-se nas estruturas tradicionais de governança, com ênfase na separação entre política e administração, e no controle e na hierarquia. Desse modo, a política deveria ser feita no topo e ser executada por agentes, de acordo com os objetivos expressos na política, de uma forma normativa. E no modelo bottom-
up, um dos elementos-chave é o dos responsáveis pela implementação das políticas públicas,
no caso, o burocrata implementador (burocratas de nível de rua), que foi amplamente estudado por Lipsky (1980). O mesmo autor aponta que os agentes de rua são funcionários que trabalham diretamente com os usuários dos serviços públicos, tais como: policiais, professores e profissionais de saúde. Sobre essas duas tendências apresentadas por Lotta, Rocha (2012) aponta que a interpretação top-down das políticas refere-se à ideia de que existe um poder centralizador, que é quem decide e que as políticas são desvirtuadas na sua implementação. Nessa perspectiva, a implementação não seria problemática, desde que não houvesse alterações dos objetivos definidos pelos tomadores de decisão. A visão bottom-up não nega completamente a perspectiva anterior, “mas defende que a implementação deve ser vista como parte do processo de construção da política e, principalmente, que essa atividade é capaz de alterar a política de forma fundamental” (ROCHA, 2012, p. 8). A autora ainda acrescenta uma terceira tendência, que pontua ser o oposto da visão top-down, por tratar-se de uma abordagem normativa, para a qual o melhor é que a política pública seja negociada na base, envolvendo aqueles que serão os responsáveis pela sua operacionalização (como os burocratas de nível de rua) e os que serão afetados por ela (os cidadãos beneficiados).
Lima e D'Ascenzi (2013) realizaram pesquisas sobre implementação de políticas públicas nas áreas de saúde e educação e concluíram que, em grande parte os estudos sobre implementação, ainda se baseiam na abordagem sequencial, tratando os processos de formulação e implementação como fases independentes, focados nos incentivos e constrangimentos materiais à ação dos atores implementadores.
Acreditamos que a trajetória e conformação do processo de implementação são influenciadas pelas características e o conteúdo do plano, pelas estruturas e dinâmicas dos espaços organizacionais e pelas ideias, valores e as concepções de mundo dos atores implementadores. Isso pressupõe o seguinte: esses atores exercem sua discricionariedade, com base em sistemas de ideias específicos; as normas organizacionais formais e informais constrangem e incentivam determinados comportamentos; por último, o plano é um ponto de partida que será interpretado e adaptado às circunstâncias locais. Nesse quadro, as variáveis cognitivas recebem destaque, pois atuam como mediadoras entre as intenções contidas no plano e sua apropriação nos espaços locais (LIMA; D`ASCENZI, 2013, p. 109).
Lima e D`Ascenzi (2014) afirmam que a implementação de políticas públicas é um tema que apenas recentemente tem recebido atenção no Brasil, visto que, até pouco tempo,
aceitava-se que os problemas das políticas públicas derivavam de seu desenho. Ao passo que foi averiguado que as políticas podem ser bem desenhadas, possuir recursos e apoios para a sua realização, ainda assim podem não alcançar os efeitos desejados, a implementação passou a ser considerada como um momento que possui estrutura e dinâmica próprias, exigindo um campo específico de análise. Os autores afirmam que, certamente, a execução (implementação) de uma política pública é um processo problemático, pois as intenções daqueles que a formularam irão diferir dos resultados.
Ainda sobre a implementação de políticas, faz-se necessário destacar o que Ball, em entrevista à Mainardes e Marcondes (2009, p. 305) afirma, a respeito desse conceito tão controverso:
Quero rejeitar completamente a idéia [sic] de que as políticas são implementadas. Eu não acredito que políticas sejam implementadas, pois isso sugere [sic] um processo linear pelo qual elas se movimentam em direção à prática de maneira direta. Este é um uso descuidado e impensado do verbo. O processo de traduzir políticas em práticas é extremamente complexo; é uma alternação entre modalidades. A modalidade primária é textual, pois as políticas são escritas, enquanto que a prática é ação, inclui o fazer coisas. Assim, a pessoa que põe em prática as políticas tem que converter/transformar essas duas modalidades, entre a modalidade da palavra escrita e a da ação, e isto é algo difícil e desafiador de se fazer. E o que isto envolve é um processo de atuação, a efetivação da política na prática e através da prática. É quase como uma peça teatral. Temos as palavras do texto da peça, mas a realidade da peça apenas toma vida quando alguém as representa. E este é um processo de interpretação e criatividade e as políticas são assim. A prática é composta de muito mais do que a soma de uma gama de políticas e é tipicamente investida de valores locais e pessoais e, como tal, envolve a resolução de, ou luta com, expectativas e requisitos contraditórios – acordos e ajustes secundários fazem-se necessários. Assim como no trecho citado acima, Ball, Maguire e Braun (2016) não utilizam implementação, por ser um termo que, geralmente, é visto como posto de cima para baixo. Ao contrário de implementação, eles apresentam a theory of policy enactment como algo dinâmico e não-linear de todo um complexo que compõe o processo da política, da qual a política na escola é apenas uma parte. Desse modo, para os autores, as políticas são colocadas em ação em condições materiais diferenciadas, com recursos variados, em relação a determinados problemas. Essas condições constituem as dimensões contextuais que são expostas no quadro abaixo:
Quadro 4 - Dimensões contextuais da atuação da política
- Contextos situados (por exemplo: histórias da escola, cenário local, matrículas);
- Culturas profissionais (por exemplo: valores, compromissos e experiências dos professores e gestão nas escolas);
- Contextos materiais (por exemplo: recursos humanos, financeiro, infraestrutura, tecnologia);
- Contextos externos (por exemplo: nível e qualidade de apoio da autoridade local, pressões e expectativas do contexto político mais amplo, como classificações, índices e taxas a serem atingidas, rankings, exigências e responsabilidades legais).
A importância da definição das dimensões contextuais apontadas por Ball, Maguire e Braun (2016) reside, primeiramente, no fato de que, para estes autores, as políticas são colocadas em ação em ambientes, tais como as escolas, que se diferem muito nas questões de recursos humanos, materiais e financeiros, na infraestrutura, no histórico das instituições, entre outros aspectos. Em segundo lugar, os autores demonstram que em muitos dos estudos realizados sobre implementação de políticas, a escola é concebida como uma organização homogênea e um pouco descontextualizada. Com isso, não há o devido reconhecimento das diferentes culturas, histórias, tradições que coexistem nas escolas, e as tentativas de compreender como e porque as políticas se promulgam, raramente ou nunca incluem detalhes dos contextos das escolas. E mais, os autores explicitam que as pressões externas sobre a escola, para atender determinadas metas, sempre irão influenciar nas ações que a escola queira realizar.
Ball, Maguire e Braun (2016) explicam que, enquanto uma grande atenção tem sido dada para avaliar quanto as políticas tem sido implementadas, que significa o quanto elas são realizadas na prática, menos atenção tem-se dado em entender e documentar as maneiras pelas quais as escolas atualmente lidam com a múltipla e, às vezes, opaca e contraditória demanda política, bem como sobre os caminhos diversos que são trilhados nos contextos das escolas, em um processo de recontextualização na prática. Esse processo de realização da política nas escolas pode ser tomado como um complexo grupo de processos de interpretação e tradução, que são contextualmente mediados e institucionalmente traduzidos, reproduzidos ou interpretados (BRAUN et al. 2011 apud BALL; MAGUIRE; BRAUN, 2016).
No sentido da discussão que está se fazendo, é importante ressaltar que a política educacional sofre influências nos diversos contextos onde é colocada em ação, pois não há uma política que, de fato, consiga ser efetivada tal como foi pensada por seus idealizadores, mesmo porque as “políticas, principalmente educacionais, são pensadas e em seguida escritas com relação às melhores escolas possíveis (salas de aula, universidades, faculdades), com pouco reconhecimento de variações de contexto, em recursos ou em capacidades locais” (MAINARDES, MARCONDES, 2009, p. 306).
Conforme explicitam Ball, Maguire e Braun (2016), as políticas raramente dizem exatamente o que fazer, elas raramente ditam ou determinam a prática, mas algumas políticas, mais do que outras, possuem uma gama estreita de respostas criativas. Na perspectiva dos autores, o processo de colocar a política em ação é criativo, sofisticado e complexo. Convém destacar que parte dessa complexidade acontece no contexto da prática no processo de atuação que, segundo Ball (apud MAINARDES; MARCONDES, 2009, p. 305-306), trata-se
de:
um processo social e pessoal, mas é também um processo material, na medida em que as políticas têm de ser “representadas” em contextos materiais. Se você tem uma escola com muitos recursos e muito dinheiro, professores muito experientes, alunos muito cooperativos, a “atuação” torna-se um pouco mais fácil do que na situação em que temos alunos com enormes dificuldades de aprendizagem, poucos recursos, instalações precárias, professores muito inexperientes; então, todo o processo é diferente.
Com relação ao que foi exposto nesta seção e com a exposição dos autores sobre o contexto da prática e suas dimensões, é possível afirmar a importância em se pesquisar como as políticas e suas ações são colocadas em ação em contextos variados. O que inclui pesquisar, na presente tese, como o seu objeto de investigação (PNAIC) é recontextualizado (BERNSTEIN), interpretado e traduzido (BALL; MAGUIRE; BRAUN) nos espaços de formação continuada e nas escolas. No capítulo 3 faremos a exposição da metodologia da pesquisa para que, nos próximos capítulos, possamos compreender como o objeto de pesquisa foi recontextualizado e/ou interpretado e traduzido no contexto da prática (por formadoras na formação de orientadores de estudos, por orientadores de estudos na formação de professores alfabetizadores e nas práticas pedagógicas nas salas de aulas dos professores participantes do PNAIC).