Um pouco de história

Historicamente, as instituições de educação infantil – creches, escolas maternais ou jardins de infância – começaram a se instalar no Brasil na década de 1870. A creche receberia bebês de até 2 anos de idade apenas nos casos em que as mães precisassem trabalhar (grifo nosso); a escola maternal acolheria crianças de 3 a 6 anos; e a escola primária educaria as crianças a partir dos 7 anos (KUHLMANN, 2000).

A primeira creche brasileira, fundada em 1899, estava vinculada à fábrica de tecidos Corcovado, localizada na cidade do Rio de Janeiro, onde, no mesmo ano, foi fundado o Instituto de Proteção e Assistência à Infância do Rio de Janeiro (IPAI-RJ).

Em 1901, em São Paulo, Anália Franco criou a Associação Feminina Beneficente e Instructiva, visando, entre outras atividades, organizar escolas maternais, creches e asilos. Esse período foi marcado pela criação de creches, jardins de infância e escolas maternais privadas e públicas para crianças pobres, instituições vinculadas à educação, assistência social e saúde (KUHLMANN, 2000).

Como forma de regulamentação das instituições dedicadas à infância, o Departamento da Criança no Brasil (DCB) foi criado em 1919 assumindo a responsabilidade de registrar e constituir um serviço de informações sobre as instituições públicas e privadas de proteção, direta ou indireta, à infância que incluía desde maternidades, orfanatos, creches, jardins de infância, hospitais infantis, entre muitos outros.

Nos anos de 1921 e de 1924, o DCB realizou um levantamento das instituições em funcionamento no Brasil, tendo encontrado, no primeiro ano, 15 creches e 15 jardins de infância, e no segundo momento 47 creches e 45 jardins de infância – um aumento expressivo em 3 anos.

Em 1923, o governo federal instituiu um órgão voltado para a maternidade e para a infância, chamado inicialmente de Inspetoria de Higiene Infantil, depois de Diretoria de Proteção à Maternidade e à Infância e, finalmente, de Divisão de Amparo à Maternidade e à Infância (KUHLMANN, 2000).

Apenas em 1932, com a regulamentação do trabalho feminino, foi instituída a obrigatoriedade de oferta de creches em estabelecimentos laborais com pelo menos 30 funcionárias com idade maior do que 16 anos. A medida integrou a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) de 1943 e constou nos direitos previstos na Constituição Federal de 1988 (CF/88) “(...) prevendo educação infantil gratuita para filhos de 0 a 6 anos de idade para pais e mães trabalhadores (...)”, no entanto, não chegou a ser amplamente estabelecida (KUHLMANN, 2000, p. 489).

Em 1940, foi criado o Departamento Nacional da Criança (DNCr), instituição encarregada de constituir regras e normas para o funcionamento das creches, além de promover a publicação de artigos e livros, dentre outras tantas atividades destinadas à maternidade, à infância e à adolescência e que perdurou até 1965 (KUHLMANN, 2000).

Em 1942, foi criada a Legião Brasileira de Assistência (LBA) que teve por objetivo dar apoio aos soldados brasileiros enviados à Segunda Guerra Mundial e às suas famílias. Com o fim da guerra, a LBA destacou-se na assistência social voltada

para a maternidade e a infância, oferecendo serviço público, comunitário e muitas vezes voluntário de forma descontínua e pontual (ROSEMBERG, 2001a).

Na década de 1940, foram criados jardins de infância em diferentes capitais brasileiras como Porto Alegre e Teresina, além da estruturação do Parque Infantil na cidade de São Paulo e depois em outras localidades com o objetivo de dar assistência à infância pobre. O Parque Infantil tinha uma proposta diferente: acolher fora do período escolar, no mesmo espaço, crianças com idades de 3 ou 4 a 6 anos e de 7 a 12 anos e valorizar a nacionalidade por meio do folclore com brincadeiras, jogos infantis, produção cultural e artística (KUHLMANN, 2000).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação 4.024, aprovada em 1961, estabeleceu nos artigos 23 e 24 a educação pré-primária para as crianças de até 7 anos em escolas maternais e jardins de infância, inclusive estimulando empresas a manter e organizar instituições deste tipo para atender os filhos das mães trabalhadoras (KUHLMANN, 2000, p. 486). Entretanto, ao abranger o atendimento a crianças menores de 7 anos, incluía apenas aquelas com idade entre 4 e 6 anos, ignorando os bebês, faixa etária de 0 a 3 anos.

Em vista da lentidão na expansão das instituições pré-escolares, o DNCr elaborou, em 1967, o chamado Plano de Assistência ao Pré-Escolar para estabelecer experimentalmente centros de recreação, “unidades simples” de atendimento para crianças a partir de dois anos de idade, contudo sem pensar em espaços apropriados ou na formação dos profissionais efetivos ou voluntários (KUHLMANN, 2000).

Em 1971, a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação 5.692 que estabeleceu que o 1º grau teria oito anos de duração, instituiu para a EI que “os sistemas de ensino velarão para que as crianças de idade inferior recebam educação em escolas maternais, jardins de infância e instituições equivalentes (art. 19, § 1º)” (KUHLMANN, 2000, p. 490). Ou seja, a EI não era considerada um dever do Estado e, por conseguinte, um direito à educação escolar das crianças. A lei 5.692 não menciona creche.

A perspectiva de oferta de uma educação infantil de qualidade passa a ser considerada uma tendência elitista e diante da falta de recursos, os programas de emergência adentram o sistema educacional. Renova-se a também secular proposta de “assistência científica”, que isola as crianças pobres em instituições conformadas por uma “Pedagogia da submissão”, que considera que elas não precisam de tudo aquilo que se diz quando se fala na educação das “outras” crianças, que (re)produz as desigualdades

sociais (de classe, de raça, de gênero, de geração) (KUHLMANN, 2000, p. 490).

A LBA, que desde 1967 era responsável pelas creches do país, criou e implementou, em 1977, um grande projeto de creches/pré-escolas: o Projeto Casulo. Com bases no Plano de Assistência ao Pré-Escolar e focado no atendimento de massa, o Projeto Casulo foi responsável pela manutenção de estabelecimentos públicos e privados via convênios. Contudo, apesar de ter financiado atendimento para um grande número de crianças, o Projeto foi avaliado negativamente devido à falta de infraestrutura, equipamentos, material, baixo investimento financeiro, falta de capacitação das equipes, entre outros problemas. A LBA foi extinta em 1995 (ROSEMBERG, 2001a).

O Projeto Casulo, juntamente com o Programa Nacional de Educação Pré- Escolar, são considerados por Rosemberg (2010c), como programas de massa de “educação infantil pobre para pobres”. Tais programas foram inspirados em orientações de organizações multilaterais como o UNICEF18 e a UNESCO19, afiliadas à ONU20, e que possibilitaram a expansão nas matrículas, mas ao custo de modelos de baixa qualidade.

Nesse mesmo período, entre os anos 1970 e 1980, começaram no Brasil as mobilizações e a luta por creches com importante pressão e mobilização de múltiplos atores sociais (movimentos sociais, políticos, pesquisadores da área, mídia, entre outros). Segundo Kuhlmann (2000):

São as mulheres nos congressos, nas associações de bairro, nos sindicatos e grupos feministas. São movimentos sociais e grupos políticos de oposição à ditadura militar que incorporam a reivindicação por creches no quadro das bandeiras de redemocratização do país (p. 492-493).

A redemocratização brasileira impulsionou o período seguinte marcado pela reivindicação do reconhecimento do direito à educação para crianças de 0 a 6 anos, pela nova concepção de creche como local de cuidado e educação e pelo reconhecimento da EI como primeira etapa da educação básica. Finalmente, a

18 _{O Fundo das Nações Unidas para a Infância tem como objetivo promover a defesa dos direitos e o}

desenvolvimento das crianças.

19 _{Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura.} 20 _{Organização das Nações Unidas.}

CF/88 estabeleceu o dever do Estado para com a educação escolar de crianças de até 6 anos e o direito de pais e mães à creches e pré-escolas.

A CF/88 inaugurou a era da EI no âmbito do sistema educacional como dever do Estado, direito da criança e opção da família e ganhou forças “com a promulgação do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), em 1990, por leis que definiram metas para a educação dos brasileiros de zero a seis anos” (VIVARTA, 2003, p. 13). Como é colocado por Rosemberg (2007):

A educação e o cuidado dispensados em casa, pela família, continuam sendo considerados necessários, mas não mais suficientes. Daí as creches e pré-escolas, daí a educação infantil. Daí a Constituição reconhecer à criança pequena o direito à educação que passa, também, a ser um dever do Estado e de toda a sociedade (p. 2).

Apesar disso, essa determinação só foi traduzida em legislação infraconstitucional educacional oito anos mais tarde, em 1996, com a Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDBEN/96). Como parte do sistema educacional, creches e pré-escolas passaram a fazer parte do ensino básico das redes de ensino e a seguir diretrizes curriculares específicas.

Para Rosemberg (2010c), esse período da aprovação e implantação da LDBEN, em 1996, esteve repleto de tensões entre regulamentação da rede de instituições existentes e ameaça do retorno do modelo assistencialista para crianças pequenas.

No entanto, a chegada e distribuição de recursos tem sido um aspecto limitador para a expansão da EI, como, por exemplo, o caso do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (FUNDEF). A partir da criação do Fundo, em 1998, “recursos que anteriormente vinham sendo aplicados na Educação Infantil passaram a ser transferidos, por Estados e municípios, ao ensino fundamental”, ao invés de serem investidos em creches e pré-escolas (VIVARTA, 2003, p. 26-27).

Estudos mostram que, a despeito do crescimento intenso entre os anos de 1970 e 1990 – com ações de baixo investimento como combate à pobreza –, a EI foi o nível educacional que menos cresceu na década de 1990 e aquele que recebeu o menor valor de investimento anual por aluno do sistema educacional brasileiro (ROSEMBERG, 2006).

Em 2001 foi sancionado o Plano Nacional de Educação (PNE) com o compromisso de implantar várias ações no sistema educacional, inclusive aquelas para melhorar a qualidade do atendimento em creches e pré-escolas. As metas previam ampliação da oferta de EI de forma a atender, em cinco anos, ou seja, até 2006, a 30% da população de até 3 anos de idade e 60% da população de 4 e 6 anos (ou 4 e 5 anos). O plano objetivava alcançar até o final da década, ou seja, até 2011, a meta de atendimento de 50% das crianças na faixa etária de 0 a 3 anos e 80% das de 4 e 5 anos (PNE 2001-2010). No entanto, as metas previstas não foram alcançadas e o chamado Novo PNE, planejamento para 2011-2020, após tramitação de quase dois anos, foi aprovado na Câmara dos Deputados e segue para o Senado, onde deverá ser aprovado apenas em 2013.

Desde janeiro de 2007 o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) substituiu o FUNDEF (1997/2006) e se refere a toda a educação básica, da creche ao ensino médio. É importante destacar que foi necessária intensa mobilização para sua aprovação com a inclusão da creche. Sobre o FUNDEB que vigorará até 2020:

É um fundo especial, de natureza contábil e de âmbito estadual (um fundo por Estado e Distrito Federal, num total de vinte e sete fundos), formado por parcela financeira de recursos federais e por recursos provenientes dos impostos e transferências dos Estados, Distrito Federal e municípios, vinculados à educação por força do disposto no art. 212 da Constituição Federal. Independentemente da origem, todo o recurso gerado é redistribuído para aplicação exclusiva na educação básica (Ministério de Educação e Cultura - MEC e FNDE, 2012).

No ano de 2006, a Lei nº 11.274 alterou a idade de entrada no ensino fundamental obrigatório de 7 para 6 anos, aumentando a duração desse nível de ensino de oito para nove anos. Deste modo, em 2007 a pré-escola passou a atender as crianças de 4 e 5 anos, e a creche continuou com as crianças de até 3 anos de idade.

Para Rosemberg (2010c), em 2009 iniciou-se um novo período para a EI brasileira: a ampliação da obrigatoriedade de matrícula/frequência escolar, anteriormente abrangendo apenas crianças de 6 a 14 anos, para crianças e jovens de 4 a 17 anos. A aprovação de emenda à CF/88 tornou obrigatória a frequência na pré-escola para crianças com 4 e 5 anos de idade e no ensino médio adolescentes com 14 a 17 anos. Esta mudança abrangendo as crianças pequenas, questionada

por especialistas e ativistas, não passou por um debate amplo e, mais uma vez, estabelece uma separação entre a creche e a pré-escola. Rosemberg (2010c) aponta os riscos de tal cisão: afastamento da creche e integração da pré-escola à educação básica, o que pode redundar no encaminhamento de recursos para as idades obrigatórias, de 4 a 17 anos, em detrimento das crianças com idades entre 0 e 3 anos.

A autora aponta ainda para a tensão entre políticas e práticas que marca a EI brasileira contemporânea:

[...] de um lado, uma legislação avançada que reconhece direitos às crianças; de outro, um panorama de desigualdades entre os diferentes segmentos sociais, dificultando, na prática, o reconhecimento pleno de sua cidadania. A riqueza material e simbólica produzida pelos brasileiros é, então, desigualmente distribuída entre os diferentes segmentos sociais: o percentual de pobres é mais intenso nas regiões Norte e Nordeste, entre pessoas que se declaram pretas, pardas ou indígenas, entre os residentes no campo e entre crianças. Assim, apesar de a população de crianças de 0 a 6 anos de idade ter diminuído em decorrência da queda de natalidade e do aumento da esperança de vida na população, seus indicadores sociais permanecem insatisfatórios (ROSEMBERG, 2012a, p. 2).

Nesse sentido, mesmo com os esforços para a expansão, regulamentação e comprometimento com a qualidade da oferta da EI, especialmente das creches, a melhoria na qualidade ocorre a passos lentos (Quadro 02).

Quadro 02 - Linha do tempo da EI brasileira (continua)

1975 Criação da Coordenação de Educação Infantil (COEDI) no Ministério da Educação e Cultura (MEC).

1977 Projeto Casulo pela LBA, então no Ministério da Previdência e Assistência Social. Anos 1970 e

1989

Movimento de Luta Pró-creche, Movimento Feminista, Movimento Criança e Pró- constituinte.

1988 Aprovação da Constituição Federal que reconhece a EI como direito à educação da criança de 0 a 6 anos.

1989 Convenção Internacional sobre Direitos da Criança.

1990 Aprovação do ECA que reafirma os direitos constitucionais de crianças e adolescentes. 1994 Elaboração do documento (COEDI/MEC) Política Nacional de Educação Infantil que

estabelece metas em consonância com a Constituição .

1995 O IBGE inclui a criança de 0 a 6 anos nos quesitos sobre educação.

1996

Aprovação da LDBEN/96 que instituiu a: EI como primeira etapa da educação básica; a finalidade da EI é “o desenvolvimento integral da criança até 6 anos de idade, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e da comunidade".

1998 O MEC publica Subsídios para o Credenciamento e Funcionamento das Instituições de

Educação Infantil ; é elaborado o Referencial Curricular Nacional para a EI .

1999

Criação do Movimento Interforuns de Educação Infantil (MIEIB); elaboração pelo

Conselho Nacional de Educação, de Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Infantil.

2000/2001 O MEC realiza o primeiro Censo da EI.

2001 Aprovado o Plano Nacional de Educação que prevê metas para ampliação de cobertura e melhoria da qualidade da EI.

Proposta do MEC (Cristóvam Buarque) do Programa Bolsa Primeira Infância (educação de mães); o relatório sobre a infância brasileira do UNICEF exclui as creches.

O MEC publica o documento Política Nacional de EI: pelo direito das crianças de zero a

seis anos à Educação, versão governo Luiz Inácio Lula da Silva; implementa o programa PROINFANTIL para a formação à distância de professores de EI.

Realização do primeiro encontro nacional, envolvendo movimento social (educação infantil e indígena), governo e academia sobre Ei em Terras Indígenas; implementação pelo MEC/UNICEF do Programa Família Brasileira Fortalecida.

2004/2005 Elaboração, sob encomenda do MEC, dos documentos Parâmetros de qualidade para

educação infantil e Padrões de infraestrutura para instituições de educação infantil.

2003

Quadro 02 - Linha do tempo da EI brasileira (continuação)

2005

Lançamento do PROINFANTIL, curso de formação à distância para o magistério, em nível médio, oferecido para professores em exercício nos sistemas municipais e estaduais de educação, da rede pública ou privada, que não possuem a formação exigida pela LEI. 9.391/96, em seu artigo 62. Ao final do curso o professor receberá diploma para o exercício da docência somente na EI.

2006/2007

Término da vigência da Lei do FUNDEF; início dos debates e aprovação da lei do FUNDEB (2007) com intensa mobilização social; aprovada a Lei do ensino fundamental de 9 anos (crianças de 6 anos no EF).

2007

O governo federal criou o Programa Nacional de Reestruturação e Aquisição de

Equipamentos para a Rede Escolar Pública de Educação Infantil (ProInfância), por

considerar que a construção de creches e escolas de educação infantil bem como a aquisição de equipamentos para a rede física escolar desse nível educacional são indispensáveis à melhoria da qualidade da educação. O programa foi instituído pela Resolução nº 6, de 24 de abril de 2007, e é parte das ações do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE) do Ministério da Educação.

2008

Elaboração de instrumento para avaliação da qualidade da EI em parceria do MEC com instituições e organizações da sociedade civil; elaboração de documento prévio referente a propostas curriculares para EI (parceria MEC/UFRGS); início do debate sobre obrigatoriedade da EI para crianças de 4 e 5 anos.

Publicação dos Indicadores de qualidade na educação infantil , um instrumento de auto- avaliação de qualidade das instituições de EI com participação da comunidade, a fim de fornecer subsídios às instituições para construírem práticas educativas que respeitem os direitos fundamentais das crianças e possibilitem a construção de uma sociedade mais democrática.

Publicação da segunda edição do documento Critérios para um atendimento em creche

que respeite os direitos fundamentais da criança com o objetivo de definir critérios que afirmem o compromisso de educadores, coordenadores e do governo a fim de alcançar um atendimento em creches que respeite a dignidade e o direito das crianças.

Instituição de Diretrizes Curriculares para a Educação Infantil com princípios para a orientação das políticas públicas para esse segmento educacional e para a elaboração, planejamento, execução e avaliação de propostas pedagógicas e curriculares da EI. Aprovação da Emenda Constitucional 59/09 que prevê a extinção gradativa da desvinculação de receitas da União do orçamento da educação, além de prever a obrigatoriedade da educação dos 4 aos 17 anos.

Aprovação do Projeto de Lei 8035/2010 que estabelece o novo Plano Nacional da

Educação para o decênio 2011-2020 com a meta de universalizar, até 2016 o ensino de crianças entre 4 e 5 anos e de atender, até 2020, 50% da população até 3 anos.

Publicação do documento Diretrizes Curriculares para Educação Infantil . 2009

2010

Quadro 02 - Linha do tempo da EI brasileira (conclusão)

A presidente Dilma Rousseff assina a Medida Provisória nº 570, que altera a Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004, beneficiando famílias com crianças na primeira infância e dispondo sobre o apoio financeiro da União aos Municípios e ao Distrito Federal para ampliação da oferta da EI, no âmbito do programa Brasil Carinhoso. O programa visa a ampliação de vagas em creches e a construção de 1.512 creches em todo o país como parte do Programa Pro- Infância, ação que integra o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2). Além disso, o Brasil Sem Miséria repassará 50% a mais de recursos por vaga destinada às crianças beneficiárias do Bolsa Família em creches públicas ou conveniadas e haverá um aumento em 66% do valor que o governo federal repassa aos municípios para reforçar a alimentação nas creches.

Publicação do documento Educação Infantil e práticas promotoras de igualdade racial , que tem como objetivo apoiar profissionais de EI e as Secretarias de Educação a implementar o Art. 7, inciso V, das Diretrizes Curriculares da Educação Infantil , que indica que as propostas pedagógicas dessa etapa devem estar comprometidas com o rompimento de relações de dominação étnico-racial.

2012

Fonte: MEC/COEDI (2005 apud ROSEMBERG, 2009). Adaptado pelo autor.