3. Em especial: a promoção de políticas sociais através dos contratos
nacionais ou que seria mais dificilmente preenchida por proponentes de outros Estados-membros”
– o que “cabe ao juiz nacional verificar, tendo em consideração as circunstâncias do caso concreto, se a exigência dessa condição tem ou não uma incidência discriminatória directa ou indirecta”
–, o Tribunal concluiu que “a condição de emprego dos desempregados de longa duração é compatível com a directiva se não tiver incidência discriminatória directa ou indirecta em relação a proponentes de outros Estados-membros da Comunidade. Tal condição particular suplementar deve ser obrigatoriamente mencionada no anúncio do concurso”.
Isto é, o Tribunal admitiu que a entidade adjudicante podia impôr condições de natureza social, enquanto “condição suplementar”, desde que não discriminatória e previamente publicitada, ainda que fique a dúvida se esta condição se qualifica como subcritério de adjudicação ou condição de execução do contrato18.
No acórdão Comissão/França, de 26 de setembro de 200019, o Tribunal começou por recordar que, “nos termos do n.° 1 do artigo 30.° da Directiva 93/37, os critérios que a entidade adjudicante pode tomar por base para a adjudicação de contratos são unicamente o preço mais baixo ou, quando a adjudicação se fizer à proposta economicamente mais vantajosa, vários critérios que variam consoante o contrato em questão: por exemplo, o preço, o prazo de execução, o custo de utilização, a rentabilidade e o valor técnico”.
Contudo, o Tribunal admitiu que aquela disposição “não exclui contudo a possibilidade de as entidades adjudicantes utilizarem como critério uma condição relacionada com a luta contra o desemprego se tal condição respeitar todos os princípios fundamentais do direito comunitário e designadamente o princípio da não discriminação, tal como resulta das disposições do Tratado em matéria de direito de estabelecimento e de livre prestação de serviços (v., neste sentido, referido acórdão Beentjes). Além disso, mesmo que tal critério não seja enquanto tal incompatível com a Directiva 93/37, a sua aplicação deve ter lugar no respeito de todas as normas processuais da directiva, e nomeadamente das regras de publicidade dela constantes (v., neste sentido, relativamente à Directiva 71/305, o acórdão Beentjes, já referido). Daqui decorre que um critério de adjudicação relacionado
18 Neste sentido, D.C. Dragos e B. Neamtu, “Sustainable public procurement in the EU: experiences and prospects” in Modernising Public Procurement: the new directive, eds. Francois Lichère, Roberto Caranta e Steen Treumer (European Procurement Law Series, DJOF Publishing, 2014), 301 e ss.
19 Acórdão TJUE de 26 de setembro de 2000, Comissão vs. França, Processo C-225/98, EU:C:2000:494, relativo a um contrato de empreitada de obras públicas regido pela Diretiva 93/37.
com a luta contra o desemprego deve ser expressamente mencionado no anúncio de concurso por forma que os empreiteiros estejam em condições de ter conhecimento da existência de tal condição”.
Mas o Tribunal vai mais longe e esclarece que “no que se refere ao argumento apresentado pela Comissão de que o acórdão Beentjes, já referido, dizia respeito a uma condição de execução do contrato e não a um critério de adjudicação da empreitada, basta declarar que, como claramente decorre do [...] referido acórdão Beentjes, a condição de emprego de desempregados de longa duração, que estava em causa nesse processo, servia de fundamento para a exclusão de um proponente, não podendo, assim, deixar de constituir um critério de adjudicação da empreitada, relacionado com a luta contra o desemprego e que deve ser expressamente mencionado”, pelo que conclui que “não tendo a Comissão argumentado que o critério relacionado com a luta contra o desemprego não respeita os princípios fundamentais do direito comunitário, designadamente o princípio da não discriminação, nem que não foi publicado no anúncio de concurso”, deve ser aceite o critério de adjudicação adicional relacionado com a luta contra o desemprego.
Esta jurisprudência foi objeto da atenção da Comissão Europeia, que, em 15 de outubro de 2001, aprova uma Comunicação interpretativa sobre o direito comunitário aplicável aos contratos públicos e as possibilidades de integrar aspetos sociais nesse contexto20. No essencial, a Comissão refere que as possibilidades de integração de aspetos sociais na contratação pública ocorrem privilegiadamente no momento da escolha do objeto do contrato e da definição das respetivas especificações técnicas (momento prévio, que antecede o lançamento do procedimento pré-contratual) e em sede de execução do contrato, considerando que se trata de uma fase não regulada ou escassamente regulada pelas diretivas comunitárias, mas sempre desde que sejam respeitados os princípios fundamentais e as liberdades de circulação21.
20 COM (2001) 566 final, de 15.10.2001. Esta Comunicação é antecedida da aprovação, no mesmo ano, pela Comissão da Comunicação interpretativa sobre o direito comunitário aplicável aos contratos públicos e as possibilidades de integrar considerações ambientais nos contratos públicos, COM (2001) 274 final, de 04.07.2001. Esta última Comunicação foi seguida de diversas outras sobre o ambiente, ainda que de âmbito mais extenso, mas que frequentemente incluíam referências aos contratos públicos. Para mais desenvolvimentos, ver o nosso Os princípios comunitários e contratação, 54 e ss.
21 Note-se que, nas propostas de diretivas, apresentadas pela Comissão no ano de 2000, não constavam quaisquer regras sobre esta matéria. Isto, não obstante o Parlamento Europeu, na Resolução sobre a Comunicação da Comissão relativa aos contratos públicos, de 9 de setembro de 1999 (JO C 150, de 28.05.1999), ter defendido a inclusão “em futuras directivas relativas a contratos públicos, de disposições que obriguem
Mas o passo decisivo decorre da interpretação perfilhada pelo Tribunal de Justiça que, no acórdão Concordia, de 17 de setembro de 200222, adota uma interpretação mais ampla e deixa claro que o critério da “proposta economicamente mais vantajosa”23 previsto no art. 36.º da Diretiva 92/50 (com redação substancialmente idêntica nas restantes diretivas, e em especial na Diretiva 93/38), permite a utilização de vários subcritérios que não são enumerados de modo taxativo no preceito e, em especial, e contrariamente ao defendido pela Comissão, não têm de ser de natureza puramente económica, desde que fique salvaguardada a sua ligação ao objeto do contrato e o respeito pelos princípios fundamentais e liberdades de circulação.
Assim, para o Tribunal, na utilização do “critério da proposta economicamente mas vantajosa”, é possível “tomar em consideração critérios ecológicos, como o nível de emissões de óxido de azoto ou o nível sonoro dos autocarros, desde que esses critérios estejam relacionados com o objecto do contrato, não confiram à referida entidade adjudicante uma liberdade de escolha incondicional, estejam expressamente mencionados no caderno de encargos ou no anúncio de concurso e respeitem os princípios fundamentais do direito comunitário, designadamente o princípio da não discriminação”24.
O passo seguinte consistiu na positivação desta jurisprudência nas Diretivas de 200425, que é assumida pelo legislador logo no 1.º Considerando26, ao dispor que
“a presente directiva baseia-se na jurisprudência do Tribunal de Justiça, nomeadamente naquela
ao cumprimento de cláusulas sociais nos contratos, a fim de permitir aos contratantes desenvolver uma acção positiva ao nível do emprego e da promoção dos objectivos sociais”.
22 Acórdão TJUE de 17 de setembro de 2002, Concordia, Processo C-513/99, EU:C:2002:495. Neste leading case, e de forma sucinta, estava em causa a celebração de um contrato de serviços de gestão da rede de autocarros urbanos da cidade de Helsínquia.
23 As Diretivas 92/50, 93/36, 93/37 e 93/38, à data aplicáveis, estabeleciam que as entidades adjudicantes podiam optar entre um de dois critérios: o critério do “preço mais baixo” ou o critério da “proposta economicamente mais vantajosa”, integrado por ais do que um subcritério, pelo menos.
24 Também com interesse, cfr. acórdão TJUE de 18 de outubro de 2001, SIAC, Processo 19/00, EU:C:2001:553 e acórdão TJUE de 4 de dezembro de 2003, EVN AG, Processo C-448/01, EU:C:2003:651.
25 Diretiva 2004/17/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa aos contratos públicos nos setores da água, energia, transportes e serviços postais, e Diretiva 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa aos contratos públicos de empreitada de obras públicas, de fornecimento de bens e de prestação de serviços, ambas de 31 de março de 2004.
26 As referências doravante feitas no texto reportam-se à Diretiva 2004/18 (“diretiva-mãe”), sendo muito similares às constantes da Diretiva 2004/17, relativa aos vulgarmente designados “setores especiais”.
relativa aos critérios de adjudicação, que explica quais as possibilidades de as entidades adjudicantes satisfazerem as necessidades dos públicos em causa, incluindo no domínio ambiental e/ou social, desde que aqueles critérios estejam ligados ao objecto do contrato, não confiram à entidade adjudicante liberdade de escolha ilimitada, sejam expressamente indicados e respeitem os princípios fundamentais referidos no Considerando (2)”, a saber: as liberdades de circulação e os princípios da igualdade de tratamento (de que o princípio da não discriminação não é mais do que uma expressão particular), do reconhecimento mútuo, da proporcionalidade, da transparência, bem como na concorrência efetiva para a adjudicação dos contratos.
As Diretivas de 2004 integram vários Considerandos e preceitos relativos à promoção de políticas sociais e ambientais, ainda que, e na linha do que já era defendido pela Comissão, o leque de possibilidades de concretização de políticas ambientais através dos contratos públicos é substancialmente maior do que o que sucede no âmbito social.
Isso mesmo é notório quando confrontamos as disposições das Diretivas da década de 90, sobre o critério da “proposta economicamente mais vantajosa” com as correspondentes disposições das Diretivas de 2004, que, à semelhança das antecedentes, não incluem qualquer subcritério de índole social, inovando apenas na expressa referência à ligação ao objeto do contrato e à integração de características ambientais27.
Sem prejuízo, é de salientar que, e em sintonia com o teor do 28.º Considerando, o art. 19.º admite que “os Estados-Membros podem reservar a participação em processos de adjudicação de contratos públicos a oficinas protegidas ou reservar-lhes a execução desses contratos no âmbito de programas de emprego protegidos, quando a maioria dos trabalhadores em causa seja constituída por deficientes que, por força da natureza ou gravidade das suas deficiências, não possam exercer uma actividade profissional em condições normais”, devendo tal constar do anúncio do concurso.
Um segundo aspeto digno de nota, e na linha do explicitado no 33.º Considerando, consta do art. 26.º que admite que “as entidades adjudicantes podem fixar condições especiais de execução do contrato desde que as mesmas sejam compatíveis com o direito comunitário e sejam
27 A título de exemplo, cfr. o art. 26.º da Diretiva 93/36 e o art. 53.º da Diretiva 2004/18.
indicadas no anúncio de concurso ou no caderno de encargos, que podem, designadamente, visar condições de índole social e ambiental”. A este respeito, registe-se ainda a possibilidade de as entidades adjudicantes, cumpridas determinadas obrigações de informação, poderem solicitar aos concorrentes que “indiquem ter tomado em consideração, ao elaborarem as respectivas propostas, as obrigações (nacionais) relativas às disposições em matéria de protecção e condições de trabalho em vigor no local onde a prestação será realizada28”.
Na eventualidade da apresentação de “propostas anormalmente baixas”, o que é especialmente relevante quando o critério de adjudicação é o do “preço mais baixo”, a entidade adjudicante deve solicitar esclarecimentos, incluindo designadamente sobre o respeito das condições relativas à proteção e às condições de trabalho em vigor no local de execução das obras29.
Uma última nota para assinalar que, em 2010, a Comissão publicou um Guia de Boas Práticas, destinado a orientar as entidades adjudicantes na promoção de políticas sociais através dos contratos públicos30.
3.2. A Reforma de 2014
Logo no 2.º Considerando, assume-se a relevância da contratação pública na Estratégia Europa 2020, perspetivando os contratos públicos como instrumentos ou “alavancas” do mercado suscetíveis de promover um crescimento inteligente, sustentável e inclusivo, assegurando simultaneamente a utilização mais eficiente dos fundos públicos.
Uma das principais novidades da Reforma de 2014 que – para o tema que nos ocupa –, interessa destacar e que constitui um dos aspetos que melhor espelha a mudança de paradigma, a que acima aludimos, prende-se com a preferência,
28 Cfr. art. 27.º.
29 Cfr. art. 55.º.
30 “Buying social – A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement”, Comissão Europeia, acesso em dezembro 15, 2017, http://ec.europa.eu/social/
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manifestamente assumida pelo legislador31, atribuída à utilização do critério da
“proposta economicamente mais vantajosa”, sendo ainda de notar que, apesar de manter a designação tradicional, o legislador deixa claro que este critério de avaliação das propostas deverá ser interpretado como o critério da “melhor relação qualidade/preço”32. Isto sem prejuízo de se conceder ao Estado-Membro a liberdade de optar seja por uma total proibição da utilização do preço ou do custo como único critério de adjudicação seja pela sua admissibilidade em determinadas situações33.
Ora, é precisamente na utilização do “novo” critério da “proposta economicamente mais vantajosa” que se abre um leque de possibilidades na promoção de políticas sociais naquela que é a fase fulcral do procedimento pré-contratual – isto é, a fase da avaliação das propostas –, referindo-se expressamente que os subcritérios podem incluir, não apenas aspetos ambientais34, mas também aspetos sociais35. A isto acresce que a Reforma de 2014 dedica uma maior atenção à promoção das políticas sociais através dos contratos públicos, consubstanciada na previsão de um conjunto de medidas que, a seguir, procuraremos destacar, ainda que sem carácter exaustivo, por razões de limitação de espaço.
Particular atenção merece a referência ao emprego e trabalho, assumindo o legislador, no 36.º Considerando, que “as entidades cujo objetivo principal seja a integração social e profissional podem desempenhar um papel significativo”, o mesmo se aplicando a “outras empresas sociais cujo objetivo principal é apoiar a integração ou reintegração social e profissional das pessoas com deficiência e pessoas desfavorecidas, tais como desempregados, membros de minorias desfavorecidas ou grupos socialmente marginalizados”. Porquanto estas entidades ou empresas podem não estar em condições de competir no mercado, admite-se que os Estados-
31 Contrariamente ao que sucedia nas diretivas antecedentes, que previam os dois critérios, sendo que a opção entre um e outro era decidida pela entidade adjudicante.
32 Cfr. 89.º e 90.º Considerandos e art. 67.º.
33 Cfr. art. 67.º, n.º 2, 3.º parágrafo.
34 Recorde-se que no que respeita ao critério de adjudicação, as diretivas de 2004 apenas incluíam expressamente as características ambientais, sem prejuízo de, no já mencionado acórdão Comissão/
França, de 26 de setembro de 2000, o Tribunal de Justiça ter deixado claro que a enumeração dos subcritérios da “proposta economicamente mais vantajosa” era meramente exemplificativa.
35 Cfr. art. 67.º, n.º 2.
Membros possam reservar-lhes a participação em procedimentos pré-contratuais, ou ainda reservar-lhes a execução dos contratos no âmbito de programas de emprego protegido, ou ainda – o que é inovador – reservar-lhes a adjudicação de determinados lotes36 do objeto do contrato no âmbito do respetivo procedimento pré-contratual.
Para garantir o cumprimento das obrigações em matéria de direito ambiental, social e laboral37, o legislador determina que este deve ser efetuado ao longo do procedimento pré-contratual, designadamente aquando da verificação das situações de exclusão dos concorrentes e no âmbito da avalição das “propostas anormalmente baixas”38. Acresce que o cumprimento dessas obrigações deve também ser garantido em sede de execução do contrato, admitindo-se que possam constar das cláusulas contratuais39.
Alarga-se a utilização de rótulos, não apenas de natureza ambiental40, mas também de índole social ou outro, podendo as autoridades adjudicantes – quer nas especificações técnicas do objeto do contrato, quer no critério de adjudicação, quer nas condições de execução do contrato – exigir um rótulo de natureza social, desde que os requisitos da rotulagem digam exclusivamente respeitoao objeto do contrato, sejam objetivamente verificáveis e não discriminatórios, entre outras condições41.
36 Cumpre referir que uma das novidades das Diretivas de 2014, especificamente orientada para promover o acesso das PME (vulgarmente consideradas como o “gigante oculto” da economia europeia) aos contratos públicos consiste na inversão do regime tradicional relativo à adjudicação por lotes. A regra tradicional apenas admitia, a título excecional, a adjudicação de um contrato por lotes;
a regra vigente estabelece como regra geral a adjudicação por lotes, o que, implicando a divisão do objeto do contrato em lotes, promove e facilita o acesso das PME e consequentemente a adjudicação, no âmbito do mesmo procedimeto pré-contratual, a vários concorrentes, que podem inclusivamente concorrer e apresentar propostas em relação a apenas um ou alguns dos lotes. Cfr. Considerandos 78.º e 79.º e art. 46.º da Diretiva 2014/24. À semelhança do que temos vindo a fazer, limitamos as referências à Diretiva 2014/24 (também ela, a “diretiva-mãe”), sendo que as disposições constantes da Diretiva 2014/25 são substancialmente idênticas e salvaguardando as especificidades da Diretiva 2014/23 relativa às concessões.
37 Essas obrigações podem resultar de leis, regulamentos, decretos e decisões, quer no plano nacional quer da União, bem como de convenções coletivas e acordos internacionais conformes com o direito da União ou ratificados por todos os Estados-Membros, respetivamente. Cfr. 40.º Considerando e arts.
18.º, n.º 2, 56.º, n.º 1 e 57.º, n.º 1, alínea f) e n.º 4, alínea a). Cfr. ainda Anexo X.
38Cfr. art. 69.º, n.º 2, alínea d).
39 Cfr. 37.º Considerando e art. 70.º.
40 Já previstos nas Diretivas de 2004.
41 Cfr. 75.º Considerando e art. 43.º.
Na linha da jurisprudência do TJ42, o legislador admite expressamente, nos 97.º e 98.º Considerandos, a possibilidade de prever, no critério de adjudicação ou nas condições de execução do contrato, o fornecimento ou a utilização de produtos de comércio justo, sendo, de todo o modo, essencial que “os critérios de adjudicação ou as condições de execução dos contratos relacionados com os aspetos sociais do processo de produção digam respeito” ao objeto do contrato43. Incluem-se ainda, também no âmbito do critério de adjudicação da “proposta economicamente mais vantajosa” ou em sede de execução do contrato, a utilização de medidas destinadas a favorecer a promoção da igualdade do género e o aumento da participação das mulheres no mercado de trabalho, a conciliação da vida profisssional com a vida privada, assim como medidas de proteção da saúde do pessoal afeto ao contrato, do fomento da inserção social de pessoas desfavorecidas ou de grupos vulneráveis, o recrutamento de desempregados de longa duração e a implementação de ações de formação para desempregados ou jovens no decurso da execução do contrato, entre outras44.
Em jeito de conclusão, pode dizer-se que as Diretivas de 2014 possibilitam, através de um conjunto numeroso de medidas – umas de transposição obrigatória, outras de transposição facultativa – a implementação de uma contratação pública socialmente comprometida, em sintonia com a Estratégia Europa 2020, mas a sua concreta aplicação depende, em grande medida, das opções dos legisladores nacionais e das (boas) práticas das entidades públicas adjudicantes.
42 A este respeito, revestem especial interesse algumas considerações vertidas no acórdão TJUE de 10 de maio de 2012, Comissão/Países Baixos, Processo C - 368/10, EU:C:2012:284.
43 Em qualquer caso, a sua aplicação deverá ser feita em conformidade com a Directiva 96/71, tal como interpretada pelo Tribunal de Justiça, e como é salientado no 98.º Considerando.
44 Cfr. 99.º Considerando.
Cynthia Gruendling Juruena*
RESUMO: O presente artigo visou abordar a democracia deliberativa e a sua imprescindibilidade na esfera local, para que assim possa haver uma ampliação no diálogo entre Estado e sociedade. Dessa forma, tratou-se as matrizes teóricas da democracia deliberativa, conferindo um enfoque ao referencial de Jürgen Habermas. Após, enfatizou-se a importância do espaço local na interlocução entre Estado e sociedade. Os resultados preliminares foram que há a necessidade de instrumentos que de fato possibilitem o processo democrático deliberativo. A metodologia de pesquisa utilizada na presente pesquisa foi o método hipotético-dedutivo, onde a hipótese testada foi se há essa imprescindibilidade da democracia deliberativa para ampliar a interlocução entre os cidadãos e o poder público.
PALAVRAS-CHAVE: democracia deliberativa – esfera local – Estado – sociedade.
ABSTRACT: The present article aimed to discuss deliberative democracy and its indispensability at the local level, so that there can be an expansion in the dialogue between State and society. In this way, the theoretical matrices of deliberative democracy were treated, giving an approach to the reference of Jürgen Habermas. Afterwards, the importance of local space in the interlocution between State and society was emphasized. The preliminary results were that there is a need for instruments that will in fact enable the deliberative democratic process. The research methodology used in the present research was the hypothetical-deductive method, where the hypothesis tested was if exists this indispensability of deliberative democracy to expand the interlocution between citizens and public authority.
KEYWORDS: deliberative democracy – local sphere – society – State.
* Mestre em Direitos Sociais e Políticas Públicas pela Universidade de Santa Cruz do Sul – UNISC.
1. Considerações iniciais
O presente ensaio tem por escopo verificar, diante um enfraquecimento da representatividade parlamentar, a imprescindibilidade da democracia deliberativa para o fortalecimento da esfera local, a fim de que haja maior interlocução entre o Estado e a sociedade. Dessa forma, analisar-se-á as matrizes teóricas da democracia deliberativa, não sendo possível, entretanto, o esgotamento desse modelo. Será verificado certos aspetos desse processo de deliberação política democrática a partir de Jürgen Habermas.
Para mais, a partir do âmbito local, será referenciada a possibilidade de que haja, neste espaço, maior interlocução entre o Estado e a sociedade. Assim, tratar-se-á de que forma a esfera local impulsiona essa ampliação no diálogo dos cidadãos com o ente estatal.
O presente trabalho possui a problemática de verificar a importância de mecanismos de democracia deliberativa para estreitar as relações entre os cidadãos e o poder público, trabalhando com o locus do espaço local.
2. Matrizes teóricas da democracia deliberativa
A democracia deliberativa se consubstancia em um processo de deliberação política democrática, onde a participação da sociedade civil é incorporada à regulação da vida coletiva. Um dos principais referenciais deste modelo é Jürgen Habermas1, o qual aqui será adotado.
A democracia na conceção deliberativa é mais do que simplesmente exercer o seu voto, isto é, vai além de registrar as suas preferências. A partir do diálogo dos cidadãos, a democracia deliberativa busca que eles alcancem as melhores preferências que satisfaçam o interesse público2.
1 Há outros expoentes na democracia deliberativa, como Joshua e John Rawls. ver: Joshua Cohen,
“Deliberation and Democratic Legitimacy”, in Debates in contemporary political philosophy: an anthology, eds.
Derek Matravers e Jon Pike (Estados Unidos da América e Canadá: Routledge: 2003, 342-360); John Rawls, Uma teoria da justiça (São Paulo: Martins Fontes, 1997). No entanto, não é possível esgotar aqui as vertentes da democracia deliberativa, tendo se elegido o autor Jürgen Habermas.
2 Frank Cunningham, Teorias da democracia: uma introdução crítica (Porto Alegre: Artmed, 2009), 119-120.