MARIA AMARANTE PASTOR BARACHO
GASTOS GOVERNAMENTAIS EM AGRICULTURA NO BRASIL E EM MINAS GERAIS
Tese apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exi-gências do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada, para obtenção do título de “Doctor Scientiae”.
VIÇOSA
Ficha catalográfica preparada pela Seção de Catalogação e Classificação da Biblioteca Central da UFV
T
Baracho, Maria Amarante Pastor; 1955-
B223g Gastos Governamentais em Agricultura no Brasil e em 2003 Minas Gerais./ Maria Amarante Pastor Baracho. – Viçosa:
UFV, 2003. 363p: il.
Orientador: José Maria Alves da Silva
Tese (doutorado) – Universidade Federal de Viçosa.
1. Agricultura e estado Brasil. 2. Agricultura e estado -Minas Gerais 3. Despesa pública - Política governamental - Brasil. 4. Despesa pública - Política governamental - Minas Gerais 5. Administração agrícola - Brasil. 6. Admin- nistração agrícola - Minas Gerais. I. Universidade Federal de Viçosa. II. Título.
MARIA AMARANTE PASTOR BARACHO
GASTOS GOVERNAMENTAIS EM AGRICULTURA NO BRASIL E EM MINAS GERAIS
Tese apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exi-gências do Programa de Pós-Graduação em Economia Aplicada, para obtenção do título de “Doctor Scientiae”.
APROVADA: 20 de fevereiro de 2003.
João Antônio de Paula João Eustáquio de Lima
Suely de Fátima Ramos Silveira Fátima Marilia Andrade de Carvalho
(Conselheira)
Dedico essa tese à memória daqueles cidadãos desconhecidos que,
a cada ano, perdem a própria vida, em nosso país, em decorrência dos desmandos e das omissões na administração pública brasileira.
Dedico também àqueles servidores públicos éticos e compromissados que atuam como difusores de estímulos favoráveis à democratização,
à transparência governamental, à cidadania,
AGRADECIMENTO
Em minha vida acadêmica e profissional muitas pessoas são importantes, pois contribuem para o meu crescimento. Mesmo correndo o risco de não agradecer a algumas delas, gostaria de citar àquelas que, mais diretamente, estiveram presentes nesse período de minha vida.
Fora de qualquer praxe, o meu primeiro agradecimento é para o Professor José Maria Alves da Silva, meu orientador. Suas idéias e seu brilhantismo, seu vasto conhecimento e dedicação no campo da macroeconomia, teoria do estado e política agrícola, sua capacidade de expor, de modo claro, seu ponto de vista e principais argumentos, muito enriqueceram as reuniões e o debate no desenvolvimento do trabalho. Sua leitura crítica e cuidadosa foram importantes na estruturação da dissertação.
Agradeço a Graça, secretária da pós-graduação do Departamento de Economia Rural, pelo seu apoio em muitos momentos e pela formatação final da monografia.
Agradeço a Boris Roberto Bogutchi, do setor de informática da Fundação João Pinheiro, pela conversão dos arquivos em pdf.
Agradeço ao professor João Antônio de Paula, do CEDEPLAR/UFMG, pela leitura e contribuições críticas ao capítulo “O Estado no Pensamento Econômico”.
Agradeço ao professor Affonso de Mello Baeta, atualmente Pró-Reitor de Planejamento e Orçamento da Universidade Estadual de Minas Gerais, pela leitura e observações ao capítulo Sistema Brasileiro de Planejamento e Orçamento. Agradeço-lhe também pela sua amizade e seus ensinamentos, quando colegas de trabalho durante quatro anos na Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral.
Agradeço aos alunos e orientandos com os quais, em algum momento, partilhei conhecimentos e experiências. Em especial agradeço, aos orientandos e administradores públicos de 2002, Luiz Fernando Fortes, André Reis e Daniela Tôrres, pelo exemplo profissional, pela dedicação ao trabalho, pela ética no exercício da função, a despeito da pouca idade.
Agradeço aos meus contemporâneos na UFV e aos meus colegas de trabalho da Fundação João Pinheiro, pelo companheirismo e pelo convívio de muitos anos.
Agradeço ao meu esposo Fernando Baracho e aos meus filhos Pedro e Vitor, pela compreensão nas horas de impaciência e de ausência. Embora presente fisicamente, foram grandes os períodos que não pude partilhar do convívio deles, pela necessidade de permanecer no computador para realizar esse trabalho.
BIOGRAFIA
MARIA AMARANTE PASTOR BARACHO, filha de Maria do Livramento Lima Pastor e Pedro Pastor, nasceu no município de Manga, no Estado de Minas Gerais, em 19 de junho de 1955.
Em 1979, graduou-se em Ciências Econômicas, pela Universidade Federal de Minas Gerais.
Em 1982, tornou-se Mestra em Teoria Econômica, pelo Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional, apresentando a dissertação "O processo de acumulação de capital no Brasil: um estudo da tendência à crise fiscal - período 1947/80".
Foi coordenadora da área de Finanças Públicas na Fundação João Pinheiro, tendo atuado como assessora técnica de planejamento na Secretaria de Estado de Planejamento e Coordenação Geral por duas legislaturas.
ÍNDICE
Página
LISTA DE TABELAS ... ix
LISTA DE FIGURAS ... xvi
RESUMO ... xx
ABSTRACT ... xxii
1. INTRODUÇÃO ... 1
2. O ESTADO NO PENSAMENTO ECONÔMICO ... 10
3. A DESPESA PÚBLICA E INTERVENÇÃO ESTATAL EM PAÍSES SELECIONADOS ... 48
4. O ESTADO NA ECONOMIA BRASILEIRA ... 56
4.1. A intervenção do Estado no período pré-30 ... 57
4.2. O papel do Estado na industrialização ... 58
4.3. O Governo como agente econômico ... 66
Página
5. O SISTEMA BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E
ORÇAMEN-TO ... 79
5.1. O orçamento público ... 79
5.2. O sistema brasileiro de planejamento e orçamento até a Consti-tuição de 1988 ... 82
5.3. O sistema orçamentário brasileiro após a Constituição de 1988 ... 91
5.4. Classificações orçamentárias e modificações recentes ... 102
5.5. Justificativas para as recentes modificações ... 113
6. A DESPESA PÚBLICA EM AGRICULTURA NO BRASIL ... 121
6.1. A intervenção estatal no setor agrícola ... 121
6.2. A participação da agropecuária no PIB brasileiro ... 127
6.3. Política e programas agrícolas no Brasil ... 130
6.4. A situação econômica da agricultura brasileira pós Plano Real .... 135
6.5. Despesas federais em agricultura (1985-2001) ... 138
6.5.1. Despesas da União por principais funções (1985-2001) ... 138
6.5.2. Despesas da administração pública federal por programas (1995-1999) ... 145
6.5.3. Despesas da administração pública federal por programas (2000-2001) ... 158
6.6. Despesas totais e despesas com agricultura realizadas pelos esta-dos e Distrito Federal (1985-2000) ... 183
7. DESPESA PÚBLICA EM AGRICULTURA EM MINAS GERAIS: 1985-2001 ... 207
7.1. Estimativas globais ... 207
Página
7.3. Posição relativa dos gastos em agricultura em Minas Gerais - em
2001 ... 217
7.4. Os gastos em agricultura em Minas Gerais exclusive empresas públicas subvencionadas ... 230
7.5. Comportamento dos gastos públicos da administração pública es-tadual ... 235
7.5.1. Evolução dos gastos públicos por funções em Minas Gerais (1985-2001) ... 235
7.5.2. Evolução dos gastos públicos em agricultura por programas, subprogramas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1985-2001 ... 240
8. GASTOS PÚBLICOS MUNICIPAIS EM AGRICULTURA EM MI-NAS GERAIS - 2000 ... 259
9. RECURSOS VOLUNTÁRIOS APLICADOS PELO GOVERNO FE-DERAL NOS MUNICÍPIOS DE MINAS GERAIS ... 283
10. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES ... 291
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 300
APÊNDICES ... 311
APÊNDICE A ... 312
APÊNDICE B ... 316
APÊNDICE C ... 361
LISTA DE TABELAS
Página
1 Setor público nos países do G-7 (médias do período em % do
PIB nominal) ... ... 51 2 Setor público nos países da OCDE (médias do período em % do
PIB nominal) ... 52 3 Despesas do governo, em seus três níveis, em proporção do PIB
- 1920-1975 (em %) ... 58 4 Despesa da administração direta e descentralizada em relação ao
PIB - 1947-1980 (em %) ... 62 5 Planos econômicos a partir da década de 80 - 1986-1999 ... 70 6 Despesas do governo federal em proporção do PIB - 1994-1999
(em %) ... 74 7 Estrutura hierárquica - classificação funcional programática ... 104 8 Participação e taxa de crescimento do PIB por setor - 1980-2000
(em %) ... 129 9 Crédito rural contratado segundo sua finalidade - 1970-1998
Página
10 Despesas realizadas por função - governo federal - 1985-1999
(em R$ 1.000.000 constantes de 2000) ... 140 11 Despesas previstas e realizadas por principais programas do
go-verno federal - 1995-1999 (em R$ 1,00 valores constantes da
média de 2001) ... 146 12 Comparativo das despesas previstas e realizadas por principais
programas da administração pública federal - 1995-1999 (em R$
1.000.000 a preços constantes da média de 2001) ... 149 13 Evolução das despesas realizadas por principais programas do
governo federal e principais programas da função 04 -
agricul-tura - 1995-1999 ... 153 14 Despesas previstas e despesas realizadas por principais
progra-mas da administração pública federal - 1995-1999 (valores
constantes da média de 2001) ... 156 15 Despesas por programas do governo federal - previsão e
execu-ção - 2000 (em R$ 1,00 em valores correntes) ... 159 16 Despesas dos principais programas do governo federal e dos
programas da agricultura - previsão e execução - 2000 (em R$
1,00 correntes e constantes de 2001) ... 168 17 Despesas por principais programas - 2000-2001 (em R$
1.000.000 a preços de 2001) ... 174 18 Evolução anual das despesas totais - estado da federação e
Dis-trito Federal - 1985-2000 (em R$ 1.000,00 a preços constantes
de 2000) ... 186 19 Despesas por funções - estados e Distrito Federal - 1985-2000
(em R$ 1.000 a preços constantes da média de 2000) ... 190 20 Despesas realizadas por funções e por subperíodos - governos
estaduais - 1985-2000 (em R$ 1.000.000 constantes de 2000) .... 191 21 Taxas de crescimento real das despesas por funções e por
Página
22 Evolução real das despesas em agricultura pelos estados -
1985-2000 (valores a preços constantes de 1985-2000) ... 196 23 Participação relativa das despesas totais e em agricultura de
ca-da um dos estados na soma do conjunto dos estados ca-da
federa-ção (posifedera-ção no ranking) - média 1985-2000 (em %) ... 197 24 Despesa liquidada por setor da administração pública estadual
-Minas Gerais - 2001 (em R$ 1,00 valores correntes) ... 218 25 Demonstrativo da despesa liquidada por aplicação e setor da
ad-ministração pública estadual, inclusive órgãos e entidades da administração indireta, empresas e fundos - Minas Gerais - 2001
(em R$ correntes) ... 219 26 Fontes de recursos das despesas liquidadas por setor - Minas
Gerais - 2001 (em R$ correntes) ... 227 27 Gastos públicos em agricultura - Minas Gerais - 1995-2001 (em
R$ milhões correntes em R$ milhões constantes de 2001) ... 232 28 Despesas da administração pública estadual por principais
fun-ções - Minas Gerais - 1985-2001 (em R$ 1.000.000,00 da média
de 2001) ... 234 29 Despesas realizadas por função e por subperíodos - Minas
Ge-rais - 1985-2001 (em R$ 1.000.000 da média de 2001) ... 236 30 Despesas realizadas na função 04 - agricultura por unidades
or-çamentárias - Minas Gerais - 1985-2001 (em R$ 1,00 constantes
de 2001) ... 241 31 Despesas realizadas na função 04 agricultura por programas
-Minas Gerais - 1985-2001 (em R$ 1,00 constantes de 2001) ... 242 32 Despesas realizadas na função 04 - agricultura por
subprogra-mas - Minas Gerais - 1985-2001 (em R$ 1,00 constantes de
2001) ... 248 33 Principais atividades e projetos dos programas da função 04
-agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (em R$ 1,00 constantes
Página
34 Despesas por subprogramas da função 04 - agricultura pela clas-sificação disponível para 2000 e 2001 - Minas Gerais (em R$
1,00 constantes da média de 2001) ... 252 35 Despesas das entidades da administração indireta
supervisiona-das pela Secretaria de Estado da Agricultura por principais pro-jetos e atividades - Minas Gerais - 1990-1997 (em R$ 1,00
constantes de 2001) ... 253 36 Despesas da administração pública estadual - sistema
operacio-nal da agricultura - despesas por projetos, atividades e progra-mas - Minas Gerais - 1998-2001 (em R$ 1,00 constantes da
mé-dia de 2001) ... 256 37 Estatísticas descritivas dos gastos municipais em agricultura
-Minas Gerais - 2000 (em R$ correntes) ... 260 38 Valores dos percentis da distribuição dos gastos públicos
muni-cipais em agricultura - Minas Gerais - 2000 (em R$ correntes) .. 260 39 Extremos superiores e inferiores dos gastos públicos municipais
em agricultura - Minas Gerais - 2000 (em R$ correntes) ... 261 40 Estatísticas descritivas dos gastos municipais em agricultura por
regiões de planejamento - Minas Gerais - 2000 (em R$
corren-tes ... 273 41 Extremos superiores e inferiores por regiões de planejamento
-gastos públicos municipais em agricultura - Minas Gerais - 2000
(em R$ correntes) ... 276 42 Indicadores por região de planejamento - Minas Gerais ... 279 43 Convênios assinados entre os Ministérios da Agricultura,
Pecuá-ria e Abastecimento (MA) e do Desenvolvimento Agrário (MDR) e os municípios mineiros por órgãos convenentes do
go-verno federal - 1996 a maio de 2002 (em R$ 1,00 correntes) ... 285 44 Convênios realizados entre os Ministérios da Agricultura e do
Desenvolvimento Agrário (MDR) e os municípios mineiros por regiões de planejamento - 1996 a maio de 2002 (em R$ 1,00
Página
1B Despesa da administração direta estadual em nível de função -Minas Gerais - 1985-2001 (valores em moeda corrente da
épo-ca) ... 316 2B Despesa da administração direta estadual em nível de função
-Minas Gerais - 1985-2001 (valores em R$ da média de 2001) .... 318 3B Despesa da administração direta estadual desdobramento da
despesa da função 04 - agricultura por programa - Minas Gerais
- 1985-2001 (valores em moeda corrente da época) ... 320 4B Despesa da administração direta estadual desdobramento da
despesa da função 04 - agricultura por programa - Minas Gerais
- 1985-2001 (valores em R$ constantes da média de 2001) ... 322 5B Despesa da administração direta estadual desdobramento dos
programas da função 04 - agricultura por subprograma - Minas
Gerais - 1985-2001 (valores em moeda corrente da época) ... 324 6B Despesa da administração direta estadual desdobramento dos
programas da função 04 - agricultura por subprograma - Minas Gerais - 1985-2001 (valores em R$ constantes da média de
2001) ... 327 7B Despesa da administração estadual por principais unidades
orçamentárias vinculadas à execução dos programas da função 04 -agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (valores em moeda
cor-rente da época) ... 330 8B Despesa da administração estadual por principais unidades
orçamentárias vinculadas à execução dos programas da função 04 -agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (valores em R$
constan-tes da média de 2001) ... 332 9B Principais atividades e projetos dos programas da função 04
-agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (valores em moeda
cor-rente da época) ... 334 10B Principais atividades e projetos dos programas da função 04
-agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (valores em moeda
Página
11B Despesa da administração pública estadual - sistema operacional da agricultura despesas por projetos, atividades e programas -Minas Gerais - 1998-2001 (em R$ correntes em moeda da
épo-ca) ... 338 12B Despesa da administração pública estadual - sistema operacional
da agricultura despesas por projetos, atividades e programas
-Minas Gerais - 1998-2001 (em R$ constantes da média de 2001) 341 13B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1990
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 344 14B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1991
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 345 15B despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1992
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 346 16B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1993
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 348 17B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1995
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 350 18B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1996
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 353 19B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1997
Página
20B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1998
(valores expressos na moeda corrente da época) ... 357 21B Despesa da administração indireta - desdobramento da despesa
da função 04 - agricultura por unidades orçamentárias, progra-mas, subprograprogra-mas, projetos e atividades - Minas Gerais - 1999
LISTA DE FIGURAS
Página
1 Participação da despesa governamental no PIB ou no PNB (em
%) ... 53 2 Evolução da participação relativa da despesa da administração
pública federal em relação ao PIB - 1947-1980 (em %) ... 61 3 Participação relativa das despesas por função no total da
despe-sa orçamentária da União - 1985-2001 (em %) ... 141 4 Evolução real das despesas realizadas - 10 principais programas
da administração pública federal - 1995-1999 - base 1995=100
(em %) ... 152 5 Evolução real das despesas realizadas por principais programas
da função 04 agricultura administração pública federal
-1995-1999 - base 1995=100 (em %) ... 154 6 Participação relativa da despesa dos principais programas da
agricultura no total da despesa da agricultura - 2000 (em %) ... 171 7 Participação relativa da execução total dos principais estados no
total da execução do conjunto dos estados - média 1985-2000
Página
8 Evolução real da execução total dos gastos estaduais em alguns estados da federação, incluindo Minas Gerais - 1985-2000
(ín-dice de crescimento real - base 1985=100) ... 188 9 Evolução real da execução total dos gastos estaduais em alguns
estados da federação - 1985-2000 (base 1985=100) ... 189 10 Evolução real das despesas por funções agregadas em
administrativas, produtivas, infraestrutura e agricultura estados
-1985-2000 (índice de crescimento real - base 1985=100) ... 193 11 Evolução real das despesas por funções agregadas em sociais 1
(6+8+13), sociais 2 (14+15), agricultura e total - 1985-2000
(índice de crescimento real - base 1985=100) ... 194 12 Participação relativa das despesas totais e na agricultura de cada
um dos estados na soma do conjunto dos estados da federação
-média 1985-2000 (em %) ... 198 13 Evolução das despesas em agricultura - Minas Gerais e estados
da região Norte - 1985-2000 (índice de crescimento total - base
1985=100) ... 201 14 Evolução das despesas em agricultura - Minas Gerais e estados
da região Nordeste 1 19852000 (índice de crescimento real
-base 1985=100) ... 202 15 Evolução das despesas em agricultura - Minas Gerais e estados
da região Nordeste 2 19852000 (índice de crescimento real
-base 1985=100) ... 203 16 Evolução das despesas em agricultura - Minas Gerais e estados
da região Centro-Oeste - 1985-2000 (índice de crescimento real
- base 1985=100) ... 204 17 Evolução das despesas em agricultura - estados da região
Sudes-te - 1985-2000 (índice de crescimento real - base 1985=100) ... 205 18 Evolução das despesas em agricultura - Minas Gerais e estados
da região Sul - 1985-2000 (índice de crescimento real - base
Página
19 Taxas de investimento por sistemas operacionais da administra-ção pública estadual - Minas Gerais - 2001 (valores superiores
ao percentual da agropecuária) ... 223
20 Taxas de investimento por sistemas operacionais da administra-ção pública estadual - Minas Gerais - 2001 (valores inferiores ao percentual da agropecuária) ... 224
21 Participação dos gastos com pessoal no total de gastos por siste-mas operacionais da administração pública estadual - Minas Ge-rais - 2001 (em %) ... 225
22 Evolução real das despesas realizadas pelos órgãos e entidades do setor agropecuário - Minas Gerais - 1995-2001 (em R$ mi-lhões constantes a preços da média de 2001) ... 233
23 Evolução real das despesas por funções agregadas em adminis-trativas, produtivas, infra-estrutura e agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (índice de crescimento real - base 1985=100) ... 238
24 Evolução real das despesas por funções agregadas em sociais 1, sociais 2 e agricultura - Minas Gerais - 1985-2001 (índice de crescimento real - base 1985=100) ... 239
25 Despesas realizadas por principais programas Minas Gerais -1985-2001 (valores acumulados e participação relativa, em R$ milhões constantes de 2001 e em percentual) ... 243
26 Despesas realizadas por principais subprogramas - Minas Gerais - 1985-1999 (valores acumulados e participação relativa, em R$ milhões constantes de 2001 e em percentual) ... 246
27 Distribuição dos municípios segundo intervalos de gastos públi-cos em agricultura - Minas Gerais - 2000 (em número - valores expressos em R$ correntes) ... 262
28 Municípios mineiros por regiões de planejamento ... 263
29 PIB agropecuário por município - Minas Gerais - 1999 ... 264
30 População rural por município - Minas Gerais - 2000 ... 265
Página
32 Gastos em agricultura por município - Minas Gerais - 2000 ... 267 33 Arrecadação de ICMS agropecuário - Minas Gerais - 1999 ... 268 34 Arrecadação de Imposto Territorial Rural por município - Minas
Gerais - 1999 ... 269 35 Relação entre receita própria e receitas transferidas por
municí-pios - Minas Gerais - 2000 ... 270 36 Gastos públicos municipais em agricultura segundo regiões de
planejamento - Minas Gerais - 2000 (em R$ correntes) ... 272 37 Número de convênios por principais órgãos convenentes do
nistério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MA) e Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) Minas Gerais
-1996 a maio de 2002 (em número) ... 286 38 Convênios realizados entre os Ministérios da Agricultura e do
Desenvolvimento Agrário (MDR) e os municípios mineiros por principais órgãos convenentes do governo federal - 1996 a maio
de 2002 (valores em R$ milhões correntes) ... 287 39 Recurso federal de convênios por habitante por região de
plane-jamento - Minas Gerais - 1996 a maio de 2002 (valor médio
acumulado em R$ correntes por habitante) ... 289 40 Valores do total de convênios realizados entre os Ministérios da
Agricultura e do Desenvolvimento Agrário (MDR) e os muni-cípios mineiros por regiões de planejamento - 1996 a maio de
RESUMO
BARACHO, Maria Amarante Pastor Baracho, D.S., Universidade Federal de Viçosa, fevereiro de 2003. Gastos governamentais em agricultura no
Brasil e em Minas Gerais. Orientador: José Maria Alves da Silva.
Conselheiros: Fátima Marília Andrade de Carvalho e Sebastião Teixeira Gomes.
ABSTRACT
BARACHO, Maria Amarante Pastor, D.S., Universidade Federal de Viçosa, February 2003. Government spending in agriculture in Brazil and in
Minas Gerais State. Adviser: José Maria Alves da Silva. Committee
Members: Fátima Marília Andrade de Carvalho and Sebastião Teixeira Gomes.
1. INTRODUÇÃO
“O orçamento nacional deve ser equilibrado. As dívidas públicas devem ser reduzidas. A arrogância das autoridades deve ser moderada e controlada. Os pagamentos a governos estrangeiros devem ser reduzidos, se a nação não quiser ir a falência. As pessoas devem novamente aprender a trabalhar ao invés de viver por conta pública" (Marcus Tullius Cicerus, ROMA, 55 A.C.).
Na história da administração pública brasileira pautada em uma cultura patrimonialista e assistencialista, os aspectos setoriais da ação do estado, atrelados à oferta do serviço público de qualidade e ao menor custo possível, não era uma preocupação central no processo de evolução institucional.
O surgimento, criação e extinção de instituições, bem como a evolução da estrutura interna dos mesmos resultou muito mais de condicionantes políticos, que de uma adequada evolução da ação setorial com foco na ação-fim do estado, na eficiência e eficácia da atuação do setor público.
Na esteira do processo de privatização das estatais, nos anos mais recentes, a administração pública brasileira, ainda que no discurso oficial, volta-se para as áreas volta-setoriais na oferta dos volta-serviços públicos, numa concepção matricial das estruturas envolvidas.1
A implantação de um modelo de planejamento institucional estratégico, onde os programas são os pontos de convergência, segue nessa direção. Todavia, traz problemas e descompassos que se apresentam numa equação de difícil solução atrelada a questões de pulverização de recursos, dificuldades de coordenação da iniciativa privada, dificuldades de captação de recursos do setor privado, constrangimentos financeiros do estado e saída do estado da atividade econômica.
Sem dúvida as mudanças atuais são estruturais e podem conduzir o país ao crescimento. Entretanto, acima de tudo, se mal conduzidas pelas ações dispersas do estado, gastos desproporcionais em campanhas políticas, consultorias e ação-meio, podem trazer complicadores de dimensões exponenciais para o país, provocando o recrudescimento das desigualdades sociais e potencializando a exclusão social, já numa situação limite, em várias direções e acontecimentos.
O foco da administração pública no encaminhamento das suas reformas estruturais deve orientar-se para o equacionamento de problemas relativos ao gasto federativo, definição dos encargos e competências setoriais e por esferas da administração pública brasileira, atribuindo a importância ao contribuinte-cidadão e a todos os contribuinte-cidadãos brasileiros que têm direito ao serviço público de qualidade, conforme determina a Constituição.
Pelo menos em tese, o discurso descompromissado e tecnicista perdeu sua importância na realidade brasileira atual, onde a parceria com a iniciativa
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O cientista social Marco Aurélio Nogueira da Unicamp, um dos críticos da reforma do estado do período FHC assinala em: As Possibilidades da Política: Idéias para a Reforma Democrática do Estado, (NOGUEIRA, 1998): que o possível entravamento operacional das instituições resultante do espírito corporativo predominante, bem como a necessidade da legitimação da atuação do estado frente a opinião pública - com foco na governabilidade e accountability têm significativo papel no viés matricial dos encaminhamentos pós 1994, na esfera federal.
privada que o governo não encontra para fortalecer a sua ação e viabilizar a execução dos principais programas do seu Plano Plurianual de Ação Governamental (PPA 2000/2003) vêm ocorrendo por intermédio de muitas ações da sociedade civil organizada, com exemplos registrados nos mais diversos lugares do Brasil.
Os estudos de gastos públicos e, mais especificamente, num enfoque setorial, mostram-se relevantes e essenciais aos encaminhamentos das políticas públicas e fixação de prioridades.
O fio condutor da dissertação é a inserção do estado na atividade econômica, pela leitura das despesas públicas, das despesas por setores, da despesa governamental em agricultura. Procura-se discutir como essa intervenção do estado se processa num enfoque orçamentário e de realização de despesas.
É um estudo teórico e, também empírico acerca da relevância dos gastos públicos setoriais, essencialmente na área da agricultura. Busca-se também tratar do excesso de gravame decorrente da ação do estado no sistema econômico.
O principal problema é avaliar o comportamento dos gastos públicos, em agricultura, no estado de Minas Gerais, sua eficiência relativa como instrumento de política agrícola. Pela observação da realidade do sistema institucional da agricultura no estado a hipótese é que esses gastos além de estarem se reduzindo, estarem pulverizados, se apresentam cada vez mais alocados em diversas áreas da ação pública e não apenas naquelas relacionadas com atividade agrícola.
Diante de um estado que reduz sua atuação, teria o setor privado ocupado esse espaço em pesquisa, extensão, divulgação de novas tecnologias e outras rubricas de alocação de recursos, nas atividades e projetos tradicionalmente conduzido pelo estado? Ocorre uma redução da eficiência relativa do aparato do estado que responde pelas atividades e projetos voltados para agricultura? Teria o processo de expansão da fronteira agrícola prescindido de uma atuação mais forte do estado? Algumas dessas hipóteses serão consideradas na presente tese.
subnacionais. Paralelamente, com os fundamentos apresentados por economistas franceses relativos ao excesso de produtivite, procura-se considerar para a agricultura brasileira aspectos relativos à desvalorização da função alimentadora, a perda de identidade do homem do campo, a expansão da concentração agrária, o desemprego e a exclusão social, a pressão ambiental, externalidades essas resultantes de uma política de gastos voltados para a agricultura que prioriza programas de financiamento às exportações, de inovações tecnológicas voltadas para o aumento da produtividade, em contraponto à necessidade de priorizar programas que visam o aumento do valor agregado da cadeia produtiva, de desenvolvimento sustentável, focados na agricultura familiar e nos pequenos e médios produtores. A tese mostrará que muitos desses programas foram previstos e constam do PPA 2000-2003, todavia não executaram sua ações, suas despesas realizadas foram nulas em 2000 e 2001.
O argumento nessa vertente é que no Brasil, verifica-se um tradicional ufanismo quanto as suas potencialidades agropecuárias, enquanto em outros países, principalmente os mais desenvolvidos, a agenda para a agricultura no novo milênio mostra-se bastante distinta.
Aqui, a expansão da produtividade, da produção de grãos no cerrado, da fronteira agrícola, das exportações agrícolas visando os resultados positivos na balança comercial e em transações correntes são prioridades máximas. As externalidades como custos ambientais, custos da devastação e impactos ambientais, desemprego e exclusão social - produtores marginais são excluídos pelos diferenciais de custo e tecnologias utilizadas intensivas em capital e expulsoras de mão-de-obra -, concentração agrária, desvalorização da função alimentadora da agricultura são consideradas coadjuvantes do processo. Assim, na prática, se observa o crescimento espúrio da produtividade agrícola apoiada e fomentada pela política de gastos “produtivos” da administração pública voltada para agricultura.
criteriosa do setor rural, agregando aos custos agrícolas. As decisões de políticas públicas para a agricultura incluem as externalidades já mencionadas. Destaca o cidadão-rural, sua qualidade de vida e integração na economia do país num todo, a manutenção das tradições e costumes no campo, tornando, estrategicamente, os homens do campo verdadeiros guardiões das tradições, do ambiente e das áreas rurais, num contexto de redução drástica da população agrícola em escala mundial. A síntese maior da ordem eterna dos campos pode ser explicitada como:
“Uma paisagem de qualidade é fruto de uma atividade agrícola que se desdobra por muitos séculos. Mas dentro de muitos poucos anos de uma atividade predatória esse patrimônio cultural pode vir a ser posto em causa e sofrer impactos devastadores” (BOURGEOIS, 1993; BODIN-RODIER e BLANCHET, 1997).
Sob o enfoque dessa nova e ampla dimensão atribuída ao setor agrícola na economia mundial, essa tese procura visualizar a agricultura brasileira e, a agricultura de Minas Gerais, indicando a relevância do sistema operacional da agricultura empreender esforços no resgate de atribuições históricas como de abastecimento, produção vegetal, meio ambiente, reforma agrária dentre outras, que a partir de meados dos anos 80 passam à subordinação institucional de outras secretarias de estado, desvinculando-se da de agricultura.
A discussão sobre gastos públicos em agricultura envolve três eixos importantes de inter-relações: as relações intergovernamentais e intragovernamentais (aspectos relativos às redes na esfera pública)2; as estabelecidas entre os setores público e privado e aquelas em nível nacional e internacional.
Nos dois primeiros, o conjunto de dinâmicas nas áreas agrícolas, decorrentes de intercâmbio envolvendo organismos das várias esferas do poder público (central, descentralizada, local, fundações, associações) e outras entidades privadas, de uma forma mais voluntarista que planejada e mesmo a partir de iniciativas originalmente desenhadas fora da esfera agrícola
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propriamente dita (projetos de desenvolvimento integrado, projetos de desenvolvimento regional e comunitário, programas de desenvolvimento rural e sustentação ambiental, além de programas de renovação das práticas pedagógicas no sistema regular de ensino, programas de luta contra a exclusão social, projetos de reabilitação urbanísticas, programas de renda mínima, dentre outros, têm vindo transformar de forma inovadora, ainda que lentamente as relações da população com o setor rural e outras interações setoriais nas comunidades.
Aqui adotou-se o tratamento de natureza institucional e funcional (funcional programática). Todavia, considerando que não apenas a administração pública estadual de Minas Gerais e, mais especificamente o sistema operacional de agricultura do estado (Secretaria da Agricultura) realiza despesas em agricultura em Minas Gerais, a amplitude dos gastos públicos é maior, compreende outras esferas da administração pública, sendo importante ampliar as estimativas para a inclusão dessas despesas cobertas por recursos orçamentários, bem como ao realizar essas inclusões, adotar procedimentos para evitar a dupla contagem de valores.
Alguns esforços foram empreendidos para buscar estimativas mais amplas de despesas públicas em agricultura e alguns ensaios preliminares foram desenvolvidos.
As bases de dados trabalhadas para ampliar as estimativas exigiram pesquisas em fontes distintas, e significativo volume de processamento dos dados, tanto para a coleta dos dados primários, quanto para a obtenção de dados mais agregados para a análise e apresentação.
Para cada um dos municípios obteve-se os convênios realizados junto ao Governo Federal pertinentes a área da agricultura, bem como o levantamento de receitas e despesas para o exercício de 2000, pelo Sistema de Apoio ao Controle Externo (Siace), do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais. Ambas as fontes foram trabalhadas pelo processo de impressão e digitação, em face das dificuldades para viabilizar a obtenção dos dados em meio magnético.
contabilidade pública do estado. Seu grau de detalhamento para Minas Gerais tem maior alcance, as tabelas básicas para o levantamento de dados, apresentadas nos Apêndices, permitem partir da despesa por função (discrimina o total de gastos do governo estadual e o seu desdobramento pelas 16 funções, conforme a classificação programática das despesas. Dentre estas está a função 04 - agricultura). Procede-se, em seguida, o desdobramento da despesa da função agricultura para conhecer, especificamente, o total de gastos com os programas nela classificados e a participação destes no conjunto dos gastos da função. Desdobra-se a despesa dos programas da função agricultura por subprogramas no Estado, mostrando a estrutura dos programas por subprogramas meio e fim. A apresentação da despesa por unidades orçamentárias da administração direta e indireta vinculadas à execução dos programas da função agricultura; despesa da Administração Direta e, por último o desdobramento dos programas por projeto e atividade. Para as entidades da administração indireta procede-se o desdobramento da despesa da função agricultura por unidade orçamentária, programas, subprogramas, projetos e atividades.
diretamente no Siafi, em meio magnético e mediante software compatível com o banco de dados Access. A opção pelo levantamento em relatórios e documentos impressos, como os balanços gerais, embora difícil e trabalhosa, foi a única possível, permitindo o levantamento de dados históricos (vide tabelas básicas nos Apêndices).
Esse levantamento de dados em relatórios impressos como balanços gerais do estado ou relatórios internos da Diretoria Financeira da Secretaria de Estado da Agricultura e pesquisa direta junto a entidades da administração indireta do sistema operacional da agricultura de Minas Gerais permitiu a apresentação da série histórica do gasto para os períodos 1985/2001 e 1995/2001, em distintos níveis de agregação.
Ao ser adotada essa opção, até mesmo por problemas operacionais além das limitações de acesso, não-disponibilidade de dados históricos no SIAFI, prazos, algumas dificuldades foram encontradas na compatibilização e cotejamento de informações e dados procedentes de relatórios distintos. Consistências possíveis foram feitas, assegurando relativa adequação e fidedignidade das estimativas.
A tese contém oito capítulos além dessa introdução, da conclusão final, da bibliografia e dos apêndices metodológicos e de dados básicos.
No capítulo 2 discute-se criticamente o pensamento econômico sobre o Estado e as finanças públicas, a partir de importantes contribuições na evolução da história do pensamento econômico.
No capítulo 3 são apresentadas evidências empíricas sobre as despesas públicas e estatísticas relativas à economia mundial, mostrando que apesar da secular controvérsia entre aqueles que defendem a intervenção do Estado na economia (intervencionistas), de um lado, e, os liberais preconizadores do Estado mínimo (liberais), de outro, a experiência histórica tem mostrado que quanto maior o crescimento e a diversificação da atividade produtiva maior tende a ser o envolvimento econômico do Estado (ALVES DA SILVA, 1998:159).
público no PIB, em cada um dos principais períodos de evolução da atividade econômica no país.
O capítulo 5 apresenta uma discussão conceitual e política do orçamento público, bem como a evolução histórica do sistema orçamentário brasileiro, considerando detalhadamente as inovações advindas com a Constituição Federal de 1988.
2. O ESTADO NO PENSAMENTO ECONÔMICO
No Renascimento, Nicolau Maquiavel, autor de O Príncipe, já escrevia em 1516, sobre a necessidade de um estado centralizado que fosse capaz de garantir a paz e a segurança de seus cidadãos. Ele é o primeiro de uma série de teóricos políticos, subseqüentes à constituição dos Estados-Nação. Desde a época do Renascimento, já se faz notar o enriquecimento da burguesia mercantil e o crescimento do poder dos Estados europeus.
ANDERSON (1974:32) assinala que o modo predominante de integração da nobreza feudal ao Estado absolutista do ocidente assumia a forma de aquisição de cargos. Aquele que adquirisse, por via privada, uma posição no aparelho público do Estado poderia depois se ressarcir do gasto através do abuso de privilégios e da corrupção do sistema de gratificações.3
Esse caráter parasitário foi, segundo o autor, o esteio financeiro fundamental dos Estados absolutistas durante o século XVII. Por exemplo, na França na década de 1630, poderia custar ao orçamento real em desembolsos (via o arrendamento da coleta ou as isenções) o mesmo que fornecia em remunerações. Assim, a expansão da venda de cargos foi, naturalmente, um dos
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O cargo público é considerado um ativo. Não há melhor exemplo dessa cultura política patrimonialista no Brasil do que fato recentemente noticiado pela imprensa de um vereador que quis vender seu posto na Câmara dos Vereadores de um pequeno município do Estado de São Paulo.
subprodutos mais surpreendentes da crescente monetarização das primeiras economias mais modernas e da ascensão relativa no seio dessas, da burguesia mercantil e manufatureira, embora a nobreza ainda constituísse o topo da hierarquia social.
Se a venda de cargos era um meio indireto de aumentar os rendimentos da nobreza e da burguesia mercantil, em termos vantajosos para elas, o Estado absolutista tributava, principalmente, os pobres. A transição econômica das obrigações em trabalho para as rendas em dinheiro, no Ocidente, foi acompanhada pelo surgimento de impostos régios lançados para a guerra e que conduziram a uma pandemia de rebeliões no século XVII.
As funções econômicas do absolutismo não se esgotavam, entretanto, no seu sistema tributário e de funcionalismo. O mercantilismo foi a doutrina dominante da época e apresentava, segundo ANDERSON (1974:33), as mesmas ambigüidades da burocracia destinada a impô-lo.
No final do século XVII, na Inglaterra, John Locke, em seu ensaio
Segundo Tratado sobre o Governo Civil, publicado em 1690, negou a origem
divina do rei, afirmando que a autoridade deste se baseava no consentimento dos cidadãos. Sustentava a existência de direitos naturais do indivíduo (o direito à vida, à liberdade, à propriedade) aos quais a sociedade deveria respeitar. Sua obra abriu espaço para as críticas ao Antigo Regime e foram rapidamente assimiladas na França.
A burguesia francesa cresceu no reinado de Luís XIV. Financiava seus projetos imperialistas, além de custear sua imensa corte ociosa. Lá surgiram os maiores representantes das novas idéias. O filósofo Montesquieu em O Espírito
das Leis, de 1748, enunciou a teoria da divisão dos poderes entre o Executivo, o
Os teóricos do Mercantilismo vão desenvolver a tese de que o Estado se fortalece favorecendo o enriquecimento dos cidadãos. Na famosa frase de Hecksher, citado por ANDERSON (1981:34), “o Estado era o sujeito e o objeto
da política econômica mercantilista”. O mercantilismo era precisamente uma
teoria de intervenção coerente do Estado político no funcionamento da economia, no interesse comum da prosperidade de uma e do poder do outro. Assim, enquanto o laissez-faire era coerentemente pacifista, insistindo nos benefícios da paz entre as nações para o fomento do comércio internacionalmente lucrativo, a teoria mercantilista (Bodin, Montchrétien e Colbert) era fortemente belicista, enfatizando a necessidade e a rentabilidade da guerra e de uma política externa voltada para as conquistas.
As teorias mercantilistas da riqueza e da guerra estavam interligadas. A riqueza seria, antes de tudo, o lucro dos mercadores e dos manufatureiros, que se acumula e engendra novos lucros. A massa dos lucros dependia do desenvolvimento das exportações e das indústrias exportadoras. Mas a condição desse desenvolvimento seria a abundância dos homens no mercado do trabalho e a abundância do dinheiro, que permitia emprestar facilmente para financiar as operações industriais e comerciais. Ora, a abundância de homens e de dinheiro seria precisamente o fim a que o Estado visaria, dado que seu poder depende das facilidades que lhe são dadas para formar exércitos e acumular tesouros de guerra. A riqueza dos mercadores provinha, portanto, dos próprios meios que asseguravam o poder do Estado. Se bem que os fins visados pelos mercadores e pelo Estado não fossem os mesmos, estes estariam, todavia, ligados ao âmago do processo social.
contrário, extremamente eficazes nas explicações e enfrentamento das questões econômicas de então, como bem observou Keynes.
Entre os principais temas e teses mercantilistas estão os ligados à formação do Estado Nacional, balanço de pagamentos, nível de preço, comércio, monopólio de exportações e importações. Uma das máximas mercantilista era: um Estado cresce à medida que o outro empobrece; o lucro surge na esfera da circulação. A riqueza de uma nação está no estoque de metais preciosos que acumula.
À medida que avança o processo capitalista, as teses mercantilistas vão se mostrando inadequadas (HOBSBAWM, 1989; ANDERSON, 1981). É como crítica ao pensamento mercantilista que passa a surgir a economia política clássica com William Petty (1680). O primeiro a afirmar que a única fonte de riqueza é o trabalho.
Em seu Tratado dos Impostos e Contribuições, publicado em 1691, após a sua morte, Petty apresenta quatorze ramos do encargo público, versando desde os mais abstratos até os encargos, como justiça, segurança, educação, assistência, transporte e obras. Em seguida, pontua as causas que aumentam e agravam as várias espécies de encargos públicos. Resumidamente, concebe o dinheiro como a gordura do corpo público, a qual quando em excesso lhe perturba a agilidade e quando insuficiente o torna enfermo. Alerta, em muitos dos seus escritos, sobre a conveniência de que a tributação incida sobre aquilo que os homens gastam, e não sobre o que ganham, a fim de estimular a poupança e desencorajar o consumo supérfluo. É pioneiro na defesa dos impostos sobre o consumo, antecipando em quase 300 anos as idéias do economista britânico Nicholas Kaldor (1963).
ao contrário, que esses braços estejam empregados ao seu serviço. O Estado não pode, pois, obter satisfação a não ser à custa dos particulares.
Os textos de Hume mostram, ainda, pela primeira vez na história econômica, o esboço de uma explicação do crescimento econômico devido ao comércio exterior, indicando as bases para o Liberalismo econômico de Smith e Ricardo e refutando as concepções mercantilistas.
Especificamente em relação às finanças públicas, Hume apresenta em seus Discursos um capítulo sobre os impostos e outro sobre o crédito público, no qual assinala que:
“O que se pode dizer então do novo paradoxo de que os encargos públicos são vantajosos em si mesmos, independente da necessidade de contraí-los, e de que qualquer Estado, embora não pressionado por um inimigo externo, não teria possibilidade de adotar expediente mais sábio para promover o comércio e a riqueza do que criar fundos, dívidas e impostos sem limites? Raciocínio como
esse poderia passar por grandes provas [...] se não tivéssemos visto princípios
tão absurdos patrocinados por grandes ministros e por todo um partido entre nós” (HUME, 1983:236).
Esse autor mostra a importância de acumular provisões e levanta algumas desvantagens que as dívidas públicas provocam toda a economia interna do Estado.
Também em oposição aos mercantilistas, surge a escola fisiocrática liderada por François Quesnay que em seu Tableau Economique (1758), apresenta uma visão orgânica do sistema econômico, que está sendo resgatada em alguns estudos teóricos contemporâneos.
como se toda a riqueza fosse dela oriunda. Daí consideravam ricos os proprietários de terra e preconizavam a tributação única sobre a renda destes.
A fisiocracia liga-se, no seu conjunto, à monarquia hereditária. Esta forma de governo tem no mecanismo social seu principal componente motor o interesse pessoal dos indivíduos. Nada pode assegurar melhor a harmonia do que a monarquia. Efetivamente, o soberano é co-proprietário de todos os bens de seus súditos.
Os fisiocratas partiram da idéia de que era possível encontrar leis análogas às leis físicas que governassem as atividades econômicas. Descobriram, efetivamente, leis capazes de fundamentar o governo. Procedem, então, a uma grande exploração, que consistia em dizer que todos os fenômenos econômicos são governados por leis análogas às leis físicas e que estas leis são universais; isto é, são as mesmas em todos os tempos e em todos os lugares, porque se fundam nas necessidades físicas do homem e são, portanto, anteriores às convenções sociais.
Inaugurou-se assim uma tradição epistemológica que consiste em reduzir a ciência econômica ao enunciado de leis universalmente válidas, desvinculadas da história. Esta é, precisamente, a atitude do Liberalismo econômico; ou seja, aquela que a burguesia tende a adotar espontaneamente no final do século XVIII.
A burguesia mercantil e industrial julga-se bastante forte para gerir sem a ajuda do Estado se crê entravada nas suas atitudes pelas regulamentações econômicas e sociais, numerosas no Antigo Regime. Assim, compreende-se por que os fisiocratas tenham defendido o Liberalismo econômico e, para tal, tenham aderido a uma concepção de ordem natural da sociedade. Os fisiocratas contribuíram, pois, para orientar a política na direção do Liberalismo econômico.
Autores asseguram que os esquemas de reprodução marxistas foram inspirados no Tableau Economique de Quesnay, expoente da fisiocracia.
Os fisiocratas perceberam claramente as ligações existentes entre a forma da apropriação do excedente e a estrutura de classes da sociedade. Contudo, a análise que fizeram das classes sociais, de sua posição no processo produtivo e da natureza da remuneração que recebiam continha ambigüidades.
Para os clássicos, Smith e Ricardo, não apenas o setor agrícola gerava excedentes mas também a indústria. Não apenas a terra que criava valor, mas, sobretudo o trabalho humano e o capital. Na verdade, não apenas o lucro criava valor, mas principalmente o trabalho humano. Daí a origem da teoria do valor trabalho.
A análise de longo prazo de Smith sobre o sistema capitalista revela com clareza a oposição de interesses existentes em uma sociedade capitalista. Interesses dos comerciantes e industriais, em geral, opõem-se aos do resto da sociedade. Toda a obra de Smith destina-se a revelar as causas do crescimento econômico das nações. Um primeiro argumento sustenta que o enriquecimento das nações se deve à acumulação do capital, a qual depende também do hábito de poupar das classes ricas. O capital permite aumentar a produtividade do trabalho e o número de trabalhadores produtivos. Deste modo, propicia um aumento na produção nacional. Ainda que em menor grau que os fisiocratas, também Smith é dominado pela visão de uma sociedade que funciona como um organismo natural e na qual a abstenção do Estado é exigida para não desregulá-la. Smith associou o crescimento econômico potencial à especialização do trabalho e ao tamanho do mercado.
Na concepção liberal clássica, o Estado teria poucas, mas importantes funções a desempenhar.
Para Smith (1776):
“todo homem, contanto que não viole as leis da justiça, deve ficar em perfeita liberdade para perseguir seu próprio interesse como lhe agrade, dirigindo sua atividade e investindo seus capitais em concorrência com qualquer outro indivíduo ou categoria de pessoas... Segundo o sistema da liberdade natural, o
soberano tem apenas três funções a cumprir [...] a primeira, defender a
a segunda, proteger, na medida do possível, cada um dos membros da sociedade da violência e da opressão de que pudesse ser vítima por parte de outros indivíduos dessa mesma sociedade; estabelecendo uma administração judicial
rigorosa; [...] e a terceira e última é a de criar e manter instituições e obras
públicas que, embora possam proporcionar a máxima vantagem para uma sociedade, são de tal natureza que o lucro jamais conseguiria compensar algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduos, não se podendo, pois, esperar que algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduo as crie e as mantenha. Também o cumprimento desse dever exige despesas, cujo montante varia muito conforme os diferentes períodos da sociedade” (SMITH, 1985:48).
Essa redução do papel do Estado na atividade econômica, explicitada por Smith e popularizada como princípio do Estado Mínimo, fundamenta-se na idéia de que o mecanismo de mercado é mais eficiente do que qualquer planejamento estatal no processo de alocação de recursos.
ALVES DA SILVA (1998:163) assinala que os princípios liberais clássicos que tratam das funções que um bom governo deveria desempenhar resumem-se a três principais postulados principais. Primeiro, o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exercício das funções que justificam a sua existência perante a sociedade; qual seja, administrar a justiça, zelar pela segurança interna da população e segurança externa da nação, e providenciar certas obras e instituições públicas quando a iniciativa privada não se ocupar delas, na extensão requerida pela coletividade, por falta de capacidade ou de interesse. Segundo, para custear o exercício das funções típicas do Estado, o governo deve elaborar e administrar um orçamento equilibrado e minimamente necessário. Terceiro, as receitas fiscais devem provir preferencialmente de impostos, que gravem o consumo.
Estado instituir pedágios que considerava como um exemplo de excesso de
gravame.
A primeira máxima − a capacidade contributiva dos cidadãos − mostra que os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção do Governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob a proteção do Estado. Princípio hoje conhecido como princípio da eqüidade. Para Smith, seria a característica da justiça social, que todo sistema tributário deve buscar, dividindo-a em eqüidade vertical (maior pagamento pelos que estão em maiores condições de pagar) e eqüidade horizontal (tratamento igual para aqueles que possuem idêntica condição).
O segundo princípio − regras para a fixação dos impostos − tem como objetivo proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do Estado ou de seus representantes para coletar imposto. É também conhecido como o princípio da certeza ou da segurança jurídica. Para Smith,
“[...] o imposto que cada indivíduo é obrigado a pagar deve ser fixo e não
arbitrário. A data e forma de recolhimento e a soma a pagar devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para qualquer outra pessoa. A certeza sobre aquilo que cada indivíduo deve pagar é, em matéria de tributação, de grande relevância. Segundo entendo e com base na experiência de todas as nações, um grau muito elevado de falta de eqüidade de impostos não representa, nem de longe, um mal tão grande quanto um grau muito pequeno de incerteza ou indefinição” (SMITH, 1985:248).
Assim, a partir da fixação de regras, os pagadores saberão quando pagar, de que forma e em que quantidade. Terão, enfim, todas as informações. Essa máxima é traduzida por alguns tributaristas modernos como responsabilidade
política, que revela a clareza de quem paga, quando se paga e o uso que se faz
dos recursos arrecadados.
da maneira que, com maior probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte.
A quarta máxima refere-se ao baixo custo do sistema tributário: Todo
imposto deve ser planejado de tal modo que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mínimo possível, além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos não devem ter custos elevados de arrecadação; não devem desestimular a atividade econômica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de tempo. Ou seja, o sistema tributário deve buscar racionalidade administrativa suficiente para baixar tanto os custos diretos
(pagamento de pessoal, manutenção da máquina arrecadadora) quanto os
indiretos da tributação (organização das empresas para atender a todas exigências
tributárias do fisco, obrigações acessórias).
O último princípio é o princípio da eficiência econômica. Por essa última e sumária máxima de Smith, hoje definida como excesso de gravame, o sistema tributário deve ser eficiente, não devendo a atividade econômica ser afetada negativamente pela tributação. Assim, impostos que, por exemplo, desestimulem o trabalho devem ser evitados.
Estabelecendo uma ligação do excesso de gravame aos argumentos explicitados por ANDERSON (1985), tem-se que um estado que em seu funcionamento cria cargos estéreis e sem atribuições bem definidas, estaria gerando um excesso de gravame estimado pela diferença entre a soma de benefícios acrescida dos privilégios pecuniários decorrentes do cargo público e o valor pago para a obtenção do cargo.
na medida em que alteram o comportamento dos agentes econômicos. O excedente de gravame constitui, portanto, contingência de qualquer sociedade civilizada; é o “mal necessário” a que se referiam os economistas liberais clássicos, e, como tal, perfeitamente tolerável em doses normais. Entretanto, quando agravado pelos vícios de uma cultura política patrimonialista e arbitrária pode ser visto como manifestação de uma espécie de praga macroeconômica que está para a nação assim como os parasitos estão para os organismos vivos.
Esse problema brasileiro, de longa data, foi satirizado, no início do século por Monteiro Lobato em O Luzeiro Agrícola, conto do livro Cidades
Mortas (1919), quando se referia aos “[...] carrapatos orçamentívoros que
pacientemente devoram a nação [...]”. [...]”. Ou ainda em Urupês (1918) quando se referia à demissão, a bem do serviço público, do estafeta do correio em Itaoca “[...] dá-lhe o generoso Estado, o mesmo que custeia enxundiosas taturanas burocráticas a contos por mês e baitacas parlamentares a 200 mil reis por dia, cem mil réis mensais. Quer dizer um real por nove braças de tormenta... Essa discussão mostra-se muito atual e se manifesta de muitas formas sobre o cidadão-contribuinte e sobre os funcionários públicos.
Também MUSGRAVE e MUSGRAVE (1973:37) argumentam que o conceito do excesso de gravame mede a diferença entre a perda total de bem-estar (ou o custo econômico) gerado por um imposto em sua aplicação prática, e a perda que ocorreria se a mesma receita tributária fosse coletada sem introduzir distorções nas decisões econômicas dos agentes econômicos.
Na primeira edição dos Princípios da Economia Política e da
Tributação, de 1817, David Ricardo declara que seu objetivo essencial é explicar
como a produção nacional é partilhada entre as três classes da sociedade: proprietários fundiários, detentores de capital e trabalhadores. Ou seja, determinar as leis que regulam esta distribuição, eis o principal problema da economia política para esse autor. Ricardo propõe-se a determinar a parte do rendimento nacional que cada classe pode normalmente pretender e a esclarecer, assim, a complexa luta dos interesses na sociedade.
Em relação à intenção dos fisiocratas e de Smith, cuja principal preocupação era com os determinantes da riqueza das nações, pode-se perceber uma mudança de orientação. A análise da repartição dos rendimentos é utilizada imediatamente para formular uma teoria do crescimento econômico. É perceptível na análise de Ricardo a qual por sua vez, também permeia a de Smith, que a riqueza e o crescimento das nações dependem da acumulação de capital. No entanto, essa última não é condição suficiente para que se expanda a riqueza; é necessário ainda que o capital acumulado seja utilizado produtivamente para permitir a elevação da produtividade do trabalho e do número de trabalhadores produtivos.
Ricardo que atuou como um severo crítico da gestão irresponsável das finanças públicas, associando o endividamento público à equidade intergerações.
Esse autor também tem influência considerável, no plano prático, na medida em que foi um promotor do Liberalismo econômico e, particularmente, da política livre cambista que a Grã-Bretanha adotou nos meados do século XIX e pôs em prática até 1914. Pode-se afirmar que foi seguindo os conselhos de Ricardo que a Grã-Bretanha estabeleceu a sua supremacia econômica diante de todas as nações no século XIX.
explica unicamente pelo livre-cambismo, mas também pela política de conquista colonial e de procura de mercados privilegiados que a Inglaterra adotou, apesar das afirmações liberais de seus economistas.
No campo das finanças públicas, em seus Princípios, David Ricardo (1817) mantém, do capítulo VII ao XVI estrutura de sua obra próxima à apresentada por Smith, considerando os vários tipos de tributos. Todavia, não apresenta como Smith concepções mais amplas, como as discutidas anteriormente. Ateve-se à discussão a respeito dos impostos sobre a renda agrícola, salários, juros e lucros, voltando seu foco principal às questões relativas ao endividamento do setor público e à eqüidade intergerações.
Por último, vale dizer que também Ricardo não foi capaz de compreender a verdadeira natureza do modo de produção capitalista. Assim como Smith, ele considerava as leis econômicas como leis naturais de um alcance universal. A sociedade é regida por uma série de leis naturais, que não devem ser contrariadas, de modo que a sociedade obtenha os melhores resultados possíveis. O egoísmo natural de cada indivíduo, que, de certa forma, não passaria de um reflexo da luta pelo seu direito natural à sobrevivência, acaba fazendo com que todos se dediquem com o máximo esforço à atividade econômica, ou seja, à ampliação da riqueza da nação, de tal forma que todos acabariam se beneficiando.
A defesa do Liberalismo pode-se dizer, segundo VIOTTI (1986:32), deteve conscientemente a função primordial de liberar as novas classes sociais, constituídas por grupos de indivíduos com funções e interesses específicos - os capitalistas -, das limitações ao seu pleno desenvolvimento e à realização de seu papel histórico de promotora da ampliação da riqueza das nações.
apropriação de parte do produto pelas classes improdutivas só se dá pela expropriação do trabalho alheio.
A teoria do valor trabalho permitiu que as novas idéias socialistas grassassem entre os trabalhadores e dessem início às reformas políticas na Inglaterra, fazendo ampliar substancialmente o direito de voto.
A via parlamentar apresentou-se como uma alternativa para a mudança da natureza do Estado, que, até então, aparecia como mero espectador da luta desigual que se travava no mercado, no sentido de sua intervenção no domínio econômico de forma a restringir ou, mesmo, acabar com a liberdade dos capitalistas de explorar o trabalho alheio.
Para Karl Marx, o mérito de Ricardo estava em trazer à tona o antagonismo entre as diversas classes no sistema capitalista. Em trabalhos como
a Ideologia Alemã, Crítica ao programa de Gotha e Manifesto Comunista, Marx
avança em comparação a Smith e Ricardo. Não concebe o Estado como entidade que paira sobre as classes, mas sim como parte integrante e determinada no processo de lutas de classes.
Em seu livro O Estado e Revolução, Lênin procura sistematizar tudo que Marx e Engels escreveram sobre o Estado, construindo assim uma doutrina sobre o Estado e o papel da ditadura do proletariado. As manifestações do Capitalismo concorrencial do século XIX caracterizam sempre o Estado como algo que devia ser conquistado e, em seguida, transformado e destruído. Lênin procura atualizar a teoria de Marx e Engels pondo-a em dia com as exigências das revoluções proletárias do século XX.
da maioria e do definhamento do Estado mediante o desenvolvimento socialista e a implantação do Comunismo.
Em 1848, Marx e Engels escreveram: "Para nós, não se trata de reformar a sociedade privada, mas de aboli-la; não se trata de atenuar os antagonistas das classes, mas de abolir as classes; não se trata de melhorar a sociedade existente, mas de estabelecer uma nova”. Ressaltavam o papel revolucionário das classes trabalhadoras na tomada do poder, na destruição do Estado capitalista e na transição socialista. O desemburguesamento do proletário deve começar a partir das lutas contra o Capitalismo e pelas reformas de conteúdo anticapitalista. A luta das massas trabalhadoras para se libertarem da influência da burguesia em geral e da burguesia imperialista em particular torna-se impossível sem uma luta contra os preconceitos oportunistas em relação ao Estado.
Em 1884, em A origem da família, da propriedade privada e do Estado,
Engels afirmava que "o Estado não é, de forma alguma, uma força imposta do exterior à sociedade". Não é tampouco a realidade da Idéia Moral, a imagem e a realidade da Razão, como pretendia Hegel; é um produto da sociedade numa certa fase do seu desenvolvimento, é a condição de que essa sociedade se embaraçou numa insolúvel contradição interna e dividiu-se em antagonismos inconciliáveis de que não pode desvencilhar-se. Mas para que essas classes antagônicas não se entredevorassem e não devorassem a sociedade numa luta estéril, sentiu-se a necessidade de uma força que se colocasse, aparentemente, acima da sociedade, com o fim de atenuar o conflito nos limites da ordem. Essa força, que sai da sociedade, ficando, porém, por cima dela e dela se afastando cada vez mais, é o Estado (ENGELS, 1980:191).
Estado é um órgão de dominação de classe, um órgão de submissão de uma classe por outra, a criação de uma "ordem" que legalize e consolide essa submissão, amortecendo a colisão das classes.
Ainda em A origem da família, da propriedade privada e do Estado,
Engels assinala que:
“O Estado não existiu sempre, houve sociedades que passaram sem ele e que não tinham a menor noção de Estado nem de poder governamental. A um certo grau do desenvolvimento econômico, implicando necessariamente na divisão da sociedade em classes, o Estado tornou-se uma necessidade, em conseqüência dessa divisão. Presentemente, marchamos a passos largos para um tal desenvolvimento de produção, que a existência dessas classes não só deixa de ser uma necessidade, como se torna mesmo um obstáculo à produção” (ENGELS, 1980:193).
Marx e Engels escrevem que as classes e o Estado desaparecerão. "Um Estado, seja qual ele for, não poderá ser livre nem popular". A essência da doutrina de Marx sobre o Estado só foi assimilada por aqueles que compreenderam que a ditadura de uma classe é necessária, não só a toda sociedade dividida em classes, em geral, não só ao proletariado vitorioso sobre a burguesia, mas ainda em todo o período histórico que antecede o Capitalismo da "sociedade sem classes", o Comunismo.
Marxistas contemporâneos como SWEEZY (1956:36) sintetizam na teoria do domínio de classe a crítica aos que vêem o Estado como um mediador no processo de luta de classes. Segundo Sweezy, a idéia de que o Estado se comporta como legislador e árbitro superior, independente e imparcial em relação ao conflito de interesses entre trabalhadores e empresários, é incompatível com a sociedade capitalista, posto que nesta se manifesta uma nítida subordinação dos interesses dos primeiros em relação aos últimos, a qual, por sua vez, é resultado de um desenvolvimento histórico que tem por motor as transformações do modo de produção, isto é, das formas de produção e apropriação da riqueza típica de uma sociedade.
