Classificações orçamentárias e modificações recentes

Para a compreensão do orçamento, é necessário conhecer os critérios de classificação das contas públicas. As classificações são utilizadas para facilitar e padronizar as informações que se deseja obter.

No orçamento brasileiro e nas publicações oficiais21 que divulgam os seus resultados consolidados, as despesas públicas aparecem classificadas segundo três critérios distintos, contemplados na Lei n.o 4.320, de 17 de março de 1964, e nas modificações posteriores introduzidas nessa matéria.

Cada critério fornece elementos, também distintos, para a sua análise. Alguns tratam da identificação dos órgãos responsáveis por sua execução, outros revelam as realizações do Governo a partir dos objetivos de seus gastos, traduzidos na destinação que é dada aos recursos de que dispõe o Governo, e, ainda, outros mostram suas implicações macroeconômicas e propiciam a construção de indicadores para a avaliação de sua situação financeira e para a identificação de seus principais pontos de estrangulamento e das potencialidades que podem ser exploradas para sua melhoria. São eles:

a) classificação institucional ou departamental; b) classificação funcional programática; e

c) classificação por categorias econômicas, por elementos e subelementos.

O primeiro, para GIACOMONI (1992:35), ... é o mais antigo critério de

classificação da despesa, sendo o seu objetivo principal o de evidenciar as unidades administrativas responsáveis pela sua execução. Este critério é útil

para identificar os órgãos para os quais são destinados os recursos e para que se cobrem responsabilidades, por meio de avaliações que venham a ser realizadas sobre os resultados efetivamente alcançados pelo governo. A classificação parte dos três níveis de Poderes − Legislativo, Judiciário e Executivo −, os quais são desdobrados em órgãos e respectivos subórgãos. Integram o Executivo, por exemplo, na esfera federal, a Presidência da República e os ministérios (Educação, Saúde, Transportes etc.). Estes possuem várias unidades

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administrativas, responsáveis pela execução dos projetos e das atividades estabelecidas no programa de governo.

Embora permita identificar a distribuição dos recursos pelos órgãos governamentais e o agente responsável pela execução dos projetos e atividades, para se obter uma visão clara sobre os objetivos de gastos do governo e avaliar os seus impactos na vida social e econômica como um todo, a classificação institucional não deve ser utilizada isoladamente. É importante que se faça o exame, em conjunto, dos demais critérios de classificação dos gastos.

A classificação funcional-programática revela-se como instrumento indispensável à utilização do orçamento como peça de planejamento. Representa um aperfeiçoamento da classificação funcional, que, adotada no Brasil de forma embrionária a partir de 1933, evoluiu nas décadas seguintes até a sua consolidação pela Lei n.o 4.320, de 17 de março de 1964.22

A estrutura com 10 funções foi confirmada, sendo cada uma subdividida em 10 subfunções. Apenas em 1974, com a introdução da classificação funcional-programática, por meio da Portaria n.o 9, de 28 de janeiro de 1974, são criadas as condições para a implantação das técnicas do Orçamento-Programa no País. As funções foram ampliadas de 10 para 16 e desdobradas em programas, os quais, por sua vez, foram subdivididos em subprogramas, e estes em projetos e atividades. Esses últimos seriam os instrumentos com os quais se procuraria materializar os objetivos estabelecidos.

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Dentre importantes alterações à Lei n.º 4.320, de 17 de março de 1964 (compiladas em MANUAIS DE LEGISLAÇÃO, n.º 19 Atlas 17.ª edição - 1993), têm-se: Portaria n.o 09, de 28 de janeiro de 1974 (Ministério do Planejamento e Coordenação Geral); Portaria SOF n.o 4, de 12 de março de 1975; Portaria SOF n.o 25, de 14 de julho de 1976; Portaria n.o 38, de 5 de junho de 1978; Decreto- lei n.o 1.939, de 20 de maio de 1982; Portaria SOF n.o 3, de 6 de fevereiro de 1984; e Portaria SOF n.o 8, de 4 de fevereiro de 1985. Relativamente às alterações no Decreto-lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, tem-se o Decreto-lei n.o _{900, de 29 de setembro de 1969.}

Tabela 7 - Estrutura hierárquica - classificação funcional programática23

FUNÇÃO: Maior nível de agregação das diversas áreas setoriais de despesas que compõem o setor público – as ações de governo.

PROGRAMA: Interface planejamento e orçamento e fixação de objetivos concretos. Instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurados por indicadores estabelecidos no Plano Plurianual.

SUBPROGRAMA: Objetivos parciais: determinados conjuntos de despesas.

PROJETO E ATIVIDADE: Mesmo nível hierárquico, mas os projetos quando concluídos se transformam em atividades para sua manutenção.

Projeto: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta que concorre para a expansão. Início e fim determinados, ênfase em despesa de capital e aumento ou melhoria da ação organizacional.

ATIVIDADE: Caráter permanente, ênfase em despesas correntes e manutenção da ação organizacional.

Fonte: Manual do SIAFI, Secretaria do Tesouro Nacional - Ministério da Fazenda - Brasília, 1996. v. 2, seção 02.03.00, p. 17.

A classificação funcional-programática dos gastos públicos é necessária, do ponto de vista da técnica orçamentária, para a elaboração do Orçamento- Programa e, portanto, para a atividade de planejamento, permitindo, ao mesmo tempo, analisar os objetivos de um programa de governo, traduzidos nas prioridades econômicas e sociais estabelecidas pelas suas diversas rubricas, tais como: educação, saúde, saneamento, agricultura, indústria, etc.

A partir de suas informações, torna-se possível construir indicadores e avaliar a estrutura e a importância atribuída, por exemplo, aos programas sociais, como os que se referem aos gastos com habitação e urbanismo, educação e cultura, e saúde e saneamento. Também é possível estimar o montante relativo de recursos destinados aos setores produtivos e à infra-estrutura econômica, como

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Considerando que a série histórica da tese compreende o período 1985/2001, procurou-se proceder às devidas adequações aos registros do último exercício, uma vez que apenas para nesse último ano entram em vigor as alterações na classificação funcional programática. Na esfera federal, a Portaria n.o 42, de 24 de abril de 1999, do Ministério do Orçamento e Gestão, atualiza a discriminação da despesa por funções, de que tratam o inciso 1, §1.º do art. 2.o e §2.º do art. 3.º, ambos da Lei n.o 4.320, de 17 de março de 1964; que estabelecem os conceitos de função, subfunção, programas, projetos, atividades, operações especiais.

os que dizem respeito a agricultura, indústria, comércio, serviços, comunicações, etc. Servem, ainda, para determinar o volume de despesas requerido para a manutenção das atividades de governo nas suas funções legislativa, judiciária, de administração e planejamento. A partir da classificação dos gastos estabelecendo vinculações entre os objetivos de governo com os seus beneficiários – o que a classificação funcional programática propicia pelo menos em termos aproximados –, torna-se possível fundamentar análises sobre as prioridades do setor público em termos econômico, social e regional.

Na nova cultura gerencial do Estado brasileiro, após o programa Avança

Brasil, observam-se alterações na classificação funcional-programática,

intensificando-se o processo de gestão por programas como alternativa de mudança do antigo modelo burocrático.

O programa Avança Brasil traz essa nova estrutura, em termos da ação pública com o foco no cidadão. A partir de um problema concreto percebido na sociedade, é criado um programa para solucioná-lo. Ou seja, um conjunto de ações que convergem para a solução deste problema. Define-se, então, um objetivo a ser alcançado e um indicador capaz de medir os resultados alcançados, o que vai assegurar uma avaliação permanente das ações de governo. Prevê-se que todos os programas tenham um gerente responsável pelos custos e pelos resultados a serem obtidos. Caberá a cada um deles organizar ações em várias áreas, mobilizar recursos fora do governo federal por meio de parcerias e superar obstáculos para a consecução das metas definidas.

GARCIA (2000:33) assinala que o Brasil em Ação selecionou 42 projetos (de fato, programas, projetos e atividades orçamentárias), considerados prioritários. Estes passam a ser executados segundo um novo modelo de gerenciamento de natureza mais empresarial, que enfatiza a obtenção de resultados, mediante o acompanhamento sistemático e detalhado. O gerente designado cuida da articulação entre os envolvidos na execução e da obtenção das metas previstas a cada período de tempo. Também cabe aos gerentes informar ao Ministério do Planejamento e à Casa Civil o andamento dos projetos e as eventuais dificuldades. As liberações financeiras para os projetos prioritários

ficariam, teoricamente, asseguradas, segundo os cronogramas de implementação e os desempenhos alcançados.

Muitos dos projetos incluídos no Brasil em Ação contam com a participação do setor privado, principalmente em obras de infra-estrutura. Para permitir que a interação entre os vários agentes públicos e privados seja ágil e fluente, desenhou-se o Sistema de Informações Gerenciais do Brasil em Ação, que permitirá um acompanhamento compartilhado, com atualização diária de cada um dos projetos em suas dimensões físicas, financeiras e gerenciais. Tal acompanhamento oferece vantagens em termos de rapidez e qualidade do fluxo de informações entre os agentes envolvidos, melhorando a capacidade sistemática de antecipação de problemas e oferta pronta de soluções (Brasil Ministério do Planejamento e Orçamento - MPO, 1996).

Segundo a Exposição de Motivos (EM) n.o 291/MPO, de 23 de outubro de 1996, o Avança Brasil visa, basicamente, melhorar a qualidade de gestão de projetos, com a participação do setor público. Seus pontos fortes são: seleção de projetos prioritários; criação da figura do gerente de projeto; e implantação do Sistema de Informações Gerenciais.

O principal problema enfrentado pelo Avança Brasil deles deriva da aplicação de um modelo de gestão empresarial à sistemática do trabalho do governo. Se o modelo é empregado na gestão de projetos referentes a obras, tende a ser bem-sucedido, pois estas dispõem de projetos técnicos detalhados, quase sempre executados por empresas privadas, que têm por tradição fazer monitoramento minucioso, com apuração de custos e cronograma bem fundamentado. O mesmo, entretanto, não ocorre com as atividades contínuas do governo (assistência a saúde, fiscalização, educação, pesquisas, combate a endemias, vigilância sanitária, etc.). Nestas, os processos não estão bem- estruturados, não se dispõem de indicadores precisos e validados pela experiência, o número de variáveis relevantes é bem maior (muitas dessas fora do controle do executor) e os atores sociais envolvidos podem não ter interesses convergentes.

De tudo isso, os níveis de desempenho têm apresentado resultados diferentes no que se refere aos projetos e às atividades do Brasil em Ação. Contudo, há espaço para o aperfeiçoamento dos mecanismos e para a concepção de métodos e técnicas mais apropriadas à gestão de ações governamentais.

Segundo GARCIA (2000:35), a justificativa para a inércia do setor público, durante muitos anos, pode ser atribuída ao entendimento do planejamento público como um planejamento econômico, o qual resulta da reduzida estabilidade monetária da economia brasileira ou do processo de disparada de preços. A inflação em nível muito alto torna irreal pensar a médio e longo prazos, enxergar a realidade e, muito menos, enfrentá-la. Mesmo sem enxergar a realidade, o governo é obrigado a agir. Se o faz com seu olho econômico, mostra-se errático em outras direções.

Essa mesma visão vem sendo aplicada no enfrentamento da crise fiscal que acompanha há longo tempo o país. Aumenta-se a receita pelo manejo detalhado dos tributos e contribuições, mas trata-se a despesa mais pela via do contingenciamento global do que pelo corte linear e pela contenção de liberações financeiras. Não se concebe a execução do plano e dos orçamentos como instrumentos de gestão estratégica; não são feitas análises e avaliações de políticas; não se trabalha com prioridades; e não se buscam a integração e a convergência de ações. Por isso, não se enxergou a necessidade de organizar o planejamento governamental, como determinava a Constituição.

A persistência das deficiências, as reiteradas comprovações de limitação dos enfoques reducionistas, o acúmulo de erros, o crescimento da insegurança na tomada de decisões e o desconhecimento dos processos governamentais concretos é que ressaltaram a necessidade de mudanças. A isso se propôs o

Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), ainda que sob os parâmetros

restritivos impostos pela Constituição Federal de 1988.

A Portaria Interministerial n.o 270, de 14 de outubro de 1997, constituiu o GTI, composto por representantes dos ministérios do Planejamento e Orçamento e da Fazenda; Tribunal de Contas da União (TCU), Conselho de Política Fazendária (CONFAZ), Instituto de Administração Municipal (IBAM),

Associação Brasileira de Orçamento Público (ABOP) e Associação dos Profissionais em Finanças Públicas. O GTI (1998) buscou integrar o planejamento com a programação orçamentária, mediante o aperfeiçoamento das definições e conceituações das principais categorias programáticas dos três instrumentos: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e Orçamento Geral da União (OGU). As principais inovações foram:

• O programa passou a ser a unidade básica de organização do PPA e o módulo de integração do plano e do orçamento. Cada ente cria seus próprios programas.

• As categorias subprogramas, subprojeto e subatividades foram excluídos.

• A consolidação da classificação funcional-programática pelas três esferas do governo passou a ocorrer exclusivamente por nível de função e subfunção, consideradas como categorias para a análise de políticas.

• A classificação funcional-programática, a partir de programas, passou a ser definida em cada esfera de governo, quando da elaboração do respectivo plano plurianual, considerada como categoria de natureza gerencial, isto é, instrumento de acompanhamento e avaliação da ação de governo.

• Os programas passam a ser referidos, sempre, à solução de problemas precisamente identificados, com seus produtos finais necessários estabelecidos, com quantificação de metas e custos. Teriam a execução acompanhada e os resultados avaliados mediante indicadores especificamente construídos.

• Os programas passaram a ser integrados por ações. Os programas orçamentários foram desdobrados em projetos e atividades, e a cada um deles corresponderia um produto, com sua respectiva meta.

• A criação de Operações Especiais, que não contribuiriam para a manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de governo e das quais resultaria um produto (transferências e serviços da dívida, etc.).

Pela proposta do GTI, o processo de planejamento compreenderá a elaboração de diagnóstico da situação existente, identificando e selecionando problemas para o enfrentamento prioritário. Serão formuladas as estratégias e

diretrizes, e definidos os objetivos a alcançar para cada um dos problemas selecionados, que serão atacados por conjunto de ações organizadas em programas. Todos os programas indicarão os resultados pretendidos, e as ações que os integram terão metas e custos quantificados. Todos os programas terão sua execução monitorada e com resultados avaliados. A avaliação de desempenho passará a ser critério para a alocação de recursos orçamentários em anos seguintes.

Em 28 de outubro de 1998, o presidente da República assinou o Decreto n.o 2.829, que estabelece normas para a elaboração e gestão do Plano Plurianual e dos Orçamentos da União. Pouco depois, o Ministério do Planejamento e Orçamento emitiu a Portaria n.o 117, de 12/11/98, substituída pela Portaria Interministerial n.o 42, de 14/04/99, que mantém o conteúdo básico e ajusta alguns pontos, alterando a classificação funcional utilizada nos orçamentos públicos, criando as subfunções e estabelecendo os conceitos necessários para operacionalizar as normas do Decreto n.o 2.829. Os dois instrumentos conformam os marcos da reforma do sistema de planejamento e orçamentos públicos.

Assim, pelas últimas modificações, a Portaria MPO n.o 117, de 12/11/98, ou a MOG n.o 42, de 14/04/1999, definem as novas categorias orçamentárias, que deverão permitir conexões mais articuladas com o PPA. Assim, são conceituadas as funções (em número de 28, tomadas como definidoras das políticas governamentais e entendidas como o maior nível de agregação das diversas áreas de despesas públicas); as subfunções (em total de 109, representam uma partição das funções e visam agregar determinado subconjunto de despesas do setor público); o programa (projeto de lei do PPA 2000/2003 que compreende o instrumento de organização da ação governamental, que visa à concretização dos objetivos pretendidos e é mensurado por indicadores estabelecidos no PPA); o

projeto; a atividade; e as operações especiais (despesas que não contribuem para

a manutenção das ações de governo das quais não resultam um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens e serviços).

A última classificação por categorias econômicas, por elementos e subelementos, resulta da importância que passou a adquirir, especialmente a partir do predomínio das idéias keynesianas sobre o papel do Estado na economia, o conhecimento da situação das contas públicas, em seus vários componentes, para a avaliação de seus impactos e implicações para a economia como um todo. Além da importância de seu conhecimento para as contas nacionais, na medida em que fornecem indispensáveis informações para calcular a contribuição do Governo à geração de renda nacional, através dos investimentos públicos e de seu consumo − e também para captar a influência de sua gestão no processo inflacionário −, a análise das despesas por categoria econômica é importante para as finanças públicas por: primeiro, com a possibilidade de classificação de acordo com o seu grau de rigidez, é possível determinar a vulnerabilidade das finanças em estudo e os estrangulamentos existentes; segundo identificar, a partir do peso relativo de cada componente no seu total, os que exigem e são passíveis de ajustamento, especialmente numa situação de desequilíbrios fiscais e financeiros do Estado; e, finalmente, por se ter maior clareza sobre os que podem ser usados como variáveis de ajuste sem que seja afetado o funcionamento normal da máquina pública.

A adoção da classificação da despesa de acordo com o critério econômico no Brasil ocorreu com a promulgação da Lei n.o 4.320, de 17 de março de 1964, que estabeleceu duas categorias − as despesas correntes e as despesas de capital − e cinco subcategorias a elas vinculadas − as despesas de custeio e as transferências correntes, no caso da primeira, e os investimentos, as inversões financeiras e as transferências de capital, para a segunda.

Os gastos de custeio são aqueles destinados a garantir o funcionamento da máquina pública e a oferta de serviços públicos. Compõem-se, predominantemente, dos gastos com pessoal − ativos e inativos − e das demais despesas, especialmente material de consumo. É através deles que se mede a participação do Governo no consumo global da economia. As transferências correntes dizem respeito ao repasse de recursos realizado entre as esferas

governamentais − constitucionais ou voluntárias − destinada ao financiamento de uma despesa corrente. As despesas com investimentos encontram-se, por sua vez, vinculadas à realização de obras pela administração pública, incluindo as que são destinadas à aquisição de imóveis para sua realização, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e constituição ou aumento do capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. Representa a contribuição do Governo à formação bruta de capital fixo da economia. Já as inversões financeiras referem-se tanto à aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização como à aquisição de títulos representativos de capital de empresas já constituídas ou à constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem aos objetivos comerciais e financeiros. Note-se que a distinção entre as despesas com Investimentos e as classificadas como Inversões Financeiras deve-se, simplesmente, aos seus efeitos multiplicadores diferenciados sobre a economia. As primeiras representam a criação de riqueza nova, com significativos efeitos multiplicadores para a economia e a renda nacional; as segundas, por dizerem respeito às riquezas existentes, não geram efeitos positivos para a renda nacional, implicando apenas a transferência de propriedades entre os agentes econômicos. Já as Transferências de Capital, à semelhança do que foi observado para as Transferências Correntes, referem-se aos repasses de recursos, previstos ou não constitucionalmente, entre as esferas governamentais para a realização de investimentos ou inversões financeiras. Na consolidação das contas governamentais, considerando as distintas esferas de governo, essas subcategorias se reduzem às Despesas de Custeio, Investimentos e Inversões, que são as informações que interessam mais de perto para o cálculo das contas nacionais.

A classificação por elementos complementa a classificação por categorias econômicas, ao apresentar em nível mais desagregado, os componentes responsáveis pelas despesas. Nesse caso, as Despesas Correntes (categoria econômica) incluem as Despesas de Custeio (subcategoria

econômica), as quais, por sua vez, se subdividem em Pessoal, Material de Consumo, Serviços de Terceiros e Encargos, Diversas Despesas de Custeio (elementos). Estes podem ainda ser desagregados em subelementos, embora essa discriminação não seja uma exigência obrigatória da Lei n.o 4.320/64 (GIACOMONI, 1992:101). O elemento Pessoal desdobra-se, por exemplo, em Pessoal Civil, Militar e Obrigações Patronais. Serviços de Terceiros e Encargos em Remuneração de Serviços Pessoais e Outros Serviços e Encargos. Diversas Despesas de Custeio em Sentenças Judiciárias e Despesas de Exercício Anteriores, e assim por diante para as demais subcategorias.

A importância desse critério por elemento e subelemento da despesa é que, além de facilitar o controle contábil dos gastos em nível interno e externo,