O sistema orçamentário brasileiro após a Constituição de 1988

Uma das inovações fundamentais da última Constituição Federal refere- se à abrangência dos orçamentos encaminhados pelo Executivo ao Legislativo. Além do Orçamento Fiscal, o Congresso passa a apreciar os orçamentos da Seguridade Social (que inclui Previdência, Saúde e Assistência Social) e de Investimento das Estatais (firmas nas quais a União detém a maioria do capital social com direito a voto).

As Constituições anteriores não previam a inclusão no orçamento das despesas e receitas da Previdência, as quais eram consideradas apenas em termos globais. Do mesmo modo, eram submetidos ao Legislativo os investimentos das estatais cujos recursos não fossem dotações do orçamento fiscal.

A importância dessa inovação pode ser percebida, apenas para exemplificar, pelo fato de que em 1988 as receitas próprias da Previdência Social igualaram-se às receitas tributárias da União, excluídas as transferências constitucionais a estados e municípios. Os investimentos das estatais federais corresponderam, nesse mesmo ano, a três vezes o montante dos investimentos da administração direta e das autarquias federais, além de representarem instrumento decisivo na definição dos rumos do desenvolvimento do país.

O Legislativo, a partir da Constituição Federal de 1988, passa a apreciar o mérito e as condições de financiamento de todos os gastos públicos, com exceção apenas das despesas de custeio das empresas estatais. O novo texto constitucional veda, ainda, a possibilidade de que durante a execução orçamentária seja feita destinação adicional de recursos para empresas públicas sem prévia e específica autorização legislativa.18

Paralelamente, a Constituição Federal de 1988 obrigou a que o orçamento fiscal fosse acompanhado de demonstrativo dos efeitos das isenções,

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Pela legislação anterior à CF-88, o Executivo incluía no orçamento uma dotação mínima para determinada empresa estatal e podia realizar suplementações ao longo do exercício orçamentário, de modo a usufruir inclusive, da margem autorizada na Lei de Orçamento. A partir da vigência da primeira Lei Orçamentária Anual após CF-88, esse expediente não pôde ser mais utilizado, sendo que a destinação adicional de recursos para uma empresa passou a demandar lei específica.

anistias, subsídios e benefícios tributários e creditícios sobre as receitas e despesas. Esses itens representam gastos pouco transparentes quanto a sua forma de alocação e contabilização dos seus montantes, sendo que essa explicitação representou largo passo no sentido de uma avaliação qualitativa e quantitativa mais adequada da alocação dos recursos públicos.19

A partir da Constituição Federal de 1988, o sistema orçamentário federal passou a ser regulado por três leis: Lei do Plano Plurinanual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) e Lei Orçamentária Anual (LOA).

O projeto de lei do Plano Plurianual (PPA) define as prioridades do Governo por um período de quatro anos. Esse projeto deve ser enviado pelo

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O texto constitucional, ao tratar das renúncias de receitas, determina em seu art. 165, §6.º, que o Poder Executivo deve elaborar demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia, que acompanhará o projeto de lei orçamentária anual, encaminhado ao Congresso Nacional. A Lei Complementar n.º 101, de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, estabeleceu o conjunto das renúncias de receitas como sendo a anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou condições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. Nota-se no conceito introduzido pela Lei de Responsabilidade Fiscal que as formas de renúncia apresentam-se mais pormenorizadas do que à disposição constitucional, incluindo na relação das renúncias conceitos como: crédito presumido; alteração de alíquota e modificação da base de cálculo. Além disso, a Lei de Responsabilidade Fiscal determinou que a concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário- financeiro no exercício em que iniciar sua vigência e nos dois seguintes, bem como das respectivas medidas de compensações. A despeito da relevância constitucional e dos preceitos da responsabilidade fiscal, conforme avaliação dos Tribunais de Contas (da União e dos Estados), o assunto não tem recebido o devido tratamento no âmbito do Poder Executivo, nas várias esferas da administração pública, especialmente no que tange à mensuração e acompanhamento dos procedimentos relativos aos incentivos e benefícios fiscais concedidos pelos estados e municípios ainda permanecem na rotina anterior à vigência da lei. Essas esferas da administração argumentam para não alterar esses procedimentos e não buscar compensar as perdas, que os novos investimentos não significam renúncia fiscal, já que a arrecadação não existiria se empresas não se instalassem nos estados e municípios. A discussão é ampla e encontra-se no Supremo Tribunal Federal através de ADINs - Ações Diretas de Inconstitucionalidade ao inciso 2.o do artigo 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Ainda na esfera federal o único órgão do governo que procede a uma mensuração de impactos é a Secretaria da Receita Federal, por meio do Demonstrativo de Benefícios Tributários, sendo que essa mensuração é realizada em condições operacionais precárias. O outro importante órgão arrecadador do Governo Federal é o Instituto Nacional do Seguro Social. Esse órgão deve estimar o montante de renúncias, relativamente às contribuições previdenciárias, todavia, na avaliação do Tribunal de Contas da União esse cálculo é efetivado de modo assistemático, sem a publicação de um documento oficial nos moldes do Demonstrativo de Benefícios Tributários da Receita Federal. O Tribunal de Contas da União em seus relatórios de contas anuais vem recomendando estudos ao executivo federal visando à consolidação das renúncias em um só documento. A correta quantificação dos valores de receitas renunciados revela-se fundamental na avaliação da política adotada pelo Governo para redução das desigualdades sociais, econômicas e regionais, sendo também relevante na mensuração da carga tributária nacional, já que se constituem recursos colhidos compulsoriamente da sociedade para o desenvolvimento das atividades estatais, equivalendo a 1,58% do PIB somente os relativos às receitas administradas pela Secretaria da Receita Federal.

presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato, tendo vigência a partir do segundo ano de mandato da administração que o elabora até o final do primeiro ano do governo subseqüente. Pode ser retificado, por lei, em pontos específicos.

De acordo com a Constituição Federal, o projeto de lei do PPA deve conter as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo

prazo e a Lei Orçamentária Anual.

Nesses termos, o Plano Plurianual da nova Constituição é mais amplo que o Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), previsto na Constituição anterior e regulamentado pela Lei n.o 4.320. Este último estabelecia apenas dotações financeiras (excluindo a definição de metas), que se desatualizavam em razão do processo inflacionário, inviabilizando a compatibilização do orçamento anual com o plano plurianual. Pela Constituição Federal de 1988, o plano também conteria, além das despesas de investimentos, outras despesas de custeio delas decorrentes. Isso aumentaria as possibilidades de equilíbrio orçamentário e alargaria o raio de manobra da gestão fiscal, uma vez que as despesas de custeio decorrentes das de investimentos já estariam previstas e teriam duração continuada de um exercício para outro.

O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano (quatro meses e meio antes do envio do projeto de orçamento). A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente; orienta a elaboração do Orçamento, fixando seus principais parâmetros; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento (por exemplo, BNDES e Caixa Econômica Federal); e autoriza a criação de cargos e carreiras, concessão de vantagens ao funcionalismo e contratação de pessoal.

A Lei de Diretrizes Orçamentária passa a representar o principal instrumento de integração entre os Poderes Executivos e Legislativo em matéria

fiscal, que havia sido rompido pelo autoritarismo da Constituição de 1967 e à anarquia permitida nessa área pela Constituição de 1946. Na prática, certos dispositivos do texto constitucional de 1967, mantidos na Constituição de 1969, limitava o Poder Legislativo à tarefa de simplesmente autenticar o projeto de lei orçamentária.

Por exemplo, a CF-1967, no §1.º do art. 65, estabelecia-se que: Não é

objeto de deliberação a emenda de que decorra aumento de despesa global ou de cada órgão, fundo, projeto ou programa ou que vise modificar-lhe o montante, natureza ou objetivo. A Constituição de 1946, por seu turno,

possibilitou enormemente a apresentação de emendas, o que desfigurava o orçamento e pulverizava a alocação de recursos em função de objetivos corporativistas e clientelistas. Isso, paradoxalmente, enfraquecia o Legislativo, que sempre aprovava montantes muito maiores, ficando para o Executivo as decisões de liberação de verbas, em face da disponibilidade financeira de recursos.

Resumidamente, pode-se citar a resposta que o ministro Santiago Dantas, em 1963, proferia aos deputados que solicitavam a liberação de determinada verba contida no orçamento. “Existe a verba, senhor deputado, mas não há dinheiro”.

Numa posição intermediária entre essas duas situações extremas das Constituições anteriores, a CF de 1988 proíbe emendas sobre gastos na área de pessoal e seus encargos, serviços da dívida e transferências constitucionais, mas permite emendas sobre investimentos e despesas de custeio deles decorrentes, desde que sejam acompanhadas da indicação dos recursos necessários (anulação de despesas ou operações de crédito) e sejam compatíveis com o Plano Plurianual e as Diretrizes Orçamentárias, ambos também aprovados pelo Congresso Nacional. Verifica-se que as emendas têm que se ajustar às prioridades que o próprio Legislativo contribuiu para estabelecer.

Assim, a Constituição Federal de 1988 abriu espaço para uma participação responsável dos parlamentares no processo orçamentário. Ao mesmo tempo, procurou ampliar e fortalecer a capacidade do Congresso para

desempenhar suas novas tarefas, mediante a instituição da Comissão Mista Permanente (Câmara-Senado)20. Fortaleceu também os Tribunais de Contas, órgãos auxiliares do Legislativo, ao alterar a forma de indicação na composição dos seus membros. Ao invés de o Executivo indicar todos os seus membros, com previa a Constituição de 1967, dois terços passam a ser escolhidos diretamente pelo Legislativo e um terço por designação do Executivo, mas entre auditores e membros do Ministério Público, indicados em lista tríplice pelo próprio tribunal.

A partir da LDO aprovada pelo Legislativo, a Secretaria de Orçamento Federal elabora a proposta orçamentária para o ano seguinte, em conjunto com os ministérios e as unidades orçamentárias dos poderes Legislativo e Judiciário. Por determinação constitucional, o Governo é obrigado a encaminhar o Projeto de Lei Orçamentária ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto de cada ano. Uma Mensagem do presidente da República, na qual é feito um diagnóstico sobre a situação econômica do país e suas perspectivas, deve acompanhar o Projeto de Lei do Orçamento, enviado ao Congresso Nacional.

O Governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do Governo Federal. Nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento, Para as outras esferas da administração pública, as ações e despesas previstas também estarão registradas nas suas leis orçamentárias.

No Congresso, deputados e senadores discutem na Comissão Mista de Orçamentos e Planos a proposta enviada pelo Executivo, fazem as modificações

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A Comissão Mista de Planos, Orçamentos e Fiscalização foi criada de acordo com previsão constitucional, tendo como atribuição examinar e emitir parecer sobre os projetos de lei do Plano Plurianual, das Diretrizes Orçamentárias, do Orçamento Anual e dos Créditos Adicionais, as contas apresentadas anualmente pelo presidente da República, e os planos e programas nacionais, regionais e setoriais, além de exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária. A Comissão Mista é regida pelo Regulamento Interno e pela Resolução n.º 2, de 1995, do Congresso Nacional. Está organizada em sete subcomissões temáticas permanentes, que são: Subcomissão dos Poderes do Estado, Representação e Defesa; Subcomissão de Agricultura, Fazenda, Indústria e Comércio; Subcomissão de Infra-estrutura; Subcomissão de Educação e do Desporto, Cultura, Ciência e Tecnologia; Subcomissão de Saúde, Trabalho e Previdência; Subcomissão de Meio Ambiente, Recursos Hídricos e Amazônia Legal; e Subcomissão de Planejamento, Urbanismo e Integração Regional.

que julgam necessárias através das emendas e votam o projeto. A Constituição determina que o orçamento deve ser votado e aprovado até o final de cada legislatura. Após sua aprovação, o projeto é sancionado pelo presidente da República e se transforma em lei.

A Lei Orçamentária brasileira estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Por outro lado, crises econômicas mundiais, como as que ocorreram, por exemplo, na Rússia e Ásia obrigaram o Poder Executivo a editar decretos com limites financeiros de gastos abaixo dos limites aprovados pelo Congresso. São chamados de Decretos de Contingenciamento em que são autorizadas despesas no limite das receitas arrecadadas.

Vale ainda sublinhar a inclusão na Constituição Federal de 1988 de um dispositivo que obriga à coincidência a posse do presidente da República, dos governadores e dos prefeitos com o início do exercício orçamentário. As vantagens de eliminar os dois meses e meio que o chefe do Executivo em final de mandato invadia o primeiro ano da execução orçamentária do seu sucessor não necessitam de justificativas.

O Projeto de Lei n.o 222, do deputado José Serra, propondo alterações na Lei n.o 4.320 é apresentado na Câmara dos Deputados em 1990.

Uma Comissão Parlamentar de Inquérito apura, em 1992, esquema de corrupção envolvendo o presidente da República, Fernando Collor de Mello, e o empresário Paulo César Farias, tesoureiro de sua campanha. Além do pagamento de despesas do presidente com cheques-fantasma, a CPI aponta favorecimentos a empresas através do Orçamento da União. O presidente é destituído em 27 de setembro do mesmo ano. Em 1993, uma Comissão Parlamentar de Inquérito investiga tráfico de influência de sete parlamentares da Comissão Mista do Orçamento "sete anões" nas liberações orçamentárias, com a ajuda do Secretário do Orçamento Federal. A Câmara dos Deputados aprova a cassação dos mandatos desses parlamentares e do Secretário do Orçamento. Nesse mesmo ano

é apresentado à Câmara dos Deputados o projeto de Lei n.o 163, pelo deputado Benedito Figueiredo, propondo alterações na Lei n.o 4.320.

Em 1995, são apresentados à Comissão de Assuntos Econômicos do Senado Federal o projeto n.o 273, do senador Lúcio Alcântara, e seu substitutivo, pelo senador João Rocha, ambos propondo alterações na Lei n.o 4.320. No ano seguinte, é elaborado o Projeto de Lei Complementar n.o 135 por uma Subcomissão Especial da Comissão Mista de Planos e Orçamentos Públicos e Fiscalização do Congresso Nacional. Esse projeto estatui normas gerais de

direito financeiro para elaboração, execução e controle dos planos, diretrizes, orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Em 1997, tramita no Congresso Nacional Projeto de Lei

Complementar n.o 135, propondo novas normas para elaboração, execução e contabilização dos orçamentos públicos. O Deputado Augusto Viveiros também apresenta um substitutivo a esse projeto de Lei Complementar, agregando propostas de vários estados da federação.

O Senado Federal aprovou, em 1998, a Resolução n.o 78 que dispôs

sobre as operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e de suas respectivas autarquias e fundações, inclusive concessão de garantias, seus limites e condições de autorização. Ou seja, iniciou

o processo para reduzir o endividamento dos estados e municípios, buscando padronizar metodologias de cálculo de Resultado Primário e Receita Líquida Real para a União e esferas subnacionais. Essa Resolução foi importante no processo de renegociação das dívidas dos estados e municípios com o Governo Federal, que antecedeu a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Vale ressaltar que o excesso de carimbos e vinculações no Orçamento brasileiro – transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino, seguridade social, receitas próprias de entidades −, que torna o processo orçamentário muito rígido, levou o Governo Federal a propor a Desvinculação de Recursos da União (DRU), através de emenda constitucional, argumentando que essa proposição daria maior flexibilidade à execução orçamentária dos entes subnacionais.

O Projeto de Lei Complementar n.o 18, que resultou na Lei n.o 101, tramitou no Congresso Nacional em 1999, estabelecendo normas de responsabilidade fiscal para as três esferas de Governo. Em maio, é constituída Comissão Especial da Câmara para discutir o projeto, e são iniciadas algumas audiências públicas. Em dezembro, o projeto é aprovado na Comissão Especial, assim como o substitutivo do relator, deputado Pedro Novais, também todos os destaques (destaques de um projeto referem-se as principais partes, que a partir de acordo entre lideranças têm prioridade nas votações) são rejeitados. Em 25 de janeiro de 2000, foram aceitas trinta emendas, sendo aprovado na Câmara o texto da subemenda apresentado pelo relator. Em de 24 de fevereiro, a Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania do Senado aprova o texto com uma emenda de redação.

A Lei Complementar n.o 101, de 4 de maio de 2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, regulamentando o art. 163 da Constituição Federal, que previa a edição de lei complementar para fixar princípios norteadores das finanças públicas no Brasil. Também a partir dessa legislação são definidas novas responsabilidades para o administrador público com relação aos orçamentos da União, dos estados e dos municípios, como limite de gastos com pessoal e proibição de criar despesas de duração continuada sem uma fonte segura de receitas, dentre outras.

O Plano Plurianual (PPA) conterá um Anexo de Política Fiscal (art. 3.º), em que serão estabelecidos objetivos e metas plurianuais de política fiscal (despesas, receitas, resultado primário, montante da dívida). O PPA deverá prever as obras e outros investimentos com duração superior a um exercício. Se tal não ocorrer, o orçamento não poderá destinar recursos a esses projetos, a menos que seja editada uma lei específica para permitir sua inclusão (art. 5.º, §5.º).

Em relação à Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), a LRF estabelece novos parâmetros, quais sejam: equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e formas de limitação de empenho a ser efetivada na hipótese de realização de

receita insuficiente para o cumprimento das metas de resultado primário e nominal ou quando houver necessidade de se reconduzir a dívida a limites estabelecidos; normas para controle de custos e avaliação de resultados dos programas financiados pelo orçamento; e definição do resultado primário a ser obtido, com vistas à redução do montante da dívida e das despesas com juros.

Além disso, a LDO conterá um anexo, denominado Anexo de Metas Fiscais (art. 4.º, §1.º), no qual serão estabelecidas as metas relativas a receitas, despesas, resultado primário e montante da dívida pública para os três exercícios seguintes (a metodologia de apuração do resultado primário − diferença entre receitas e despesas, exceto juros – deverá ser apresentada pelo presidente da República, até 90 dias após a publicação da LFR - art. 30, §1.º, IV). As previsões de receitas e o estabelecimento dessas metas deverão ser feitos com rigor, sendo exigida a apresentação da metodologia e da memória de cálculo (arts. 12 e 4.º, §2.º, II). O Tribunal de Contas e os sistemas de controle interno fiscalizarão o cumprimento das metas (art. 59).

Pela Lei 10.028, de 16 de outubro de 2000 (Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal) para punir as infrações às normas da LRF, deixar de

propor lei de diretrizes anual que não contenha as metas fiscais na forma da lei

será considerado crime de responsabilidade contra a lei orçamentária. Para garantir o cumprimento das metas, a LRF determina que a cada dois meses se verifique se a realização da receita permitirá o alcance das metas. Se não permitir, deverão ser realizadas limitações de empenho e movimentação financeira (corte de despesas) tanto pelo Executivo quanto pelo Legislativo (art. 8.º). A Lei de Crimes de Responsabilidade Fiscal (Lei n.º 10.028 de 19/10/2000 considera crime de responsabilidade contra a lei orçamentária deixar de expedir

ato determinando o corte automático de despesa, nos casos e condições estabelecidos em lei.

Na LDO deverá constar, também, um Anexo de Riscos Fiscais, avaliando os passivos e os riscos que possam afetar as finanças do município (art.