No Renascimento, Nicolau Maquiavel, autor de O Príncipe, já escrevia em 1516, sobre a necessidade de um estado centralizado que fosse capaz de garantir a paz e a segurança de seus cidadãos. Ele é o primeiro de uma série de teóricos políticos, subseqüentes à constituição dos Estados-Nação. Desde a época do Renascimento, já se faz notar o enriquecimento da burguesia mercantil e o crescimento do poder dos Estados europeus.
ANDERSON (1974:32) assinala que o modo predominante de integração da nobreza feudal ao Estado absolutista do ocidente assumia a forma de aquisição de cargos. Aquele que adquirisse, por via privada, uma posição no aparelho público do Estado poderia depois se ressarcir do gasto através do abuso de privilégios e da corrupção do sistema de gratificações.3
Esse caráter parasitário foi, segundo o autor, o esteio financeiro fundamental dos Estados absolutistas durante o século XVII. Por exemplo, na França na década de 1630, poderia custar ao orçamento real em desembolsos (via o arrendamento da coleta ou as isenções) o mesmo que fornecia em remunerações. Assim, a expansão da venda de cargos foi, naturalmente, um dos
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O cargo público é considerado um ativo. Não há melhor exemplo dessa cultura política patrimonialista no Brasil do que fato recentemente noticiado pela imprensa de um vereador que quis vender seu posto na Câmara dos Vereadores de um pequeno município do Estado de São Paulo.
subprodutos mais surpreendentes da crescente monetarização das primeiras economias mais modernas e da ascensão relativa no seio dessas, da burguesia mercantil e manufatureira, embora a nobreza ainda constituísse o topo da hierarquia social.
Se a venda de cargos era um meio indireto de aumentar os rendimentos da nobreza e da burguesia mercantil, em termos vantajosos para elas, o Estado absolutista tributava, principalmente, os pobres. A transição econômica das obrigações em trabalho para as rendas em dinheiro, no Ocidente, foi acompanhada pelo surgimento de impostos régios lançados para a guerra e que conduziram a uma pandemia de rebeliões no século XVII.
As funções econômicas do absolutismo não se esgotavam, entretanto, no seu sistema tributário e de funcionalismo. O mercantilismo foi a doutrina dominante da época e apresentava, segundo ANDERSON (1974:33), as mesmas ambigüidades da burocracia destinada a impô-lo.
No final do século XVII, na Inglaterra, John Locke, em seu ensaio
Segundo Tratado sobre o Governo Civil, publicado em 1690, negou a origem
divina do rei, afirmando que a autoridade deste se baseava no consentimento dos cidadãos. Sustentava a existência de direitos naturais do indivíduo (o direito à vida, à liberdade, à propriedade) aos quais a sociedade deveria respeitar. Sua obra abriu espaço para as críticas ao Antigo Regime e foram rapidamente assimiladas na França.
A burguesia francesa cresceu no reinado de Luís XIV. Financiava seus projetos imperialistas, além de custear sua imensa corte ociosa. Lá surgiram os maiores representantes das novas idéias. O filósofo Montesquieu em O Espírito
das Leis, de 1748, enunciou a teoria da divisão dos poderes entre o Executivo, o
Legislativo e o Judiciário. Jean-Jacques Rousseau, em 1760, publicou sua principal obra - O Contrato Social -, em que propunha uma reforma da sociedade, segundo a qual, a lei deveria ser a expressão da vontade do povo, daí resultando a idéia de que a forma de governo mais politicamente correta era a democracia absoluta.
Os teóricos do Mercantilismo vão desenvolver a tese de que o Estado se fortalece favorecendo o enriquecimento dos cidadãos. Na famosa frase de Hecksher, citado por ANDERSON (1981:34), “o Estado era o sujeito e o objeto
da política econômica mercantilista”. O mercantilismo era precisamente uma
teoria de intervenção coerente do Estado político no funcionamento da economia, no interesse comum da prosperidade de uma e do poder do outro. Assim, enquanto o laissez-faire era coerentemente pacifista, insistindo nos benefícios da paz entre as nações para o fomento do comércio internacionalmente lucrativo, a teoria mercantilista (Bodin, Montchrétien e Colbert) era fortemente belicista, enfatizando a necessidade e a rentabilidade da guerra e de uma política externa voltada para as conquistas.
As teorias mercantilistas da riqueza e da guerra estavam interligadas. A riqueza seria, antes de tudo, o lucro dos mercadores e dos manufatureiros, que se acumula e engendra novos lucros. A massa dos lucros dependia do desenvolvimento das exportações e das indústrias exportadoras. Mas a condição desse desenvolvimento seria a abundância dos homens no mercado do trabalho e a abundância do dinheiro, que permitia emprestar facilmente para financiar as operações industriais e comerciais. Ora, a abundância de homens e de dinheiro seria precisamente o fim a que o Estado visaria, dado que seu poder depende das facilidades que lhe são dadas para formar exércitos e acumular tesouros de guerra. A riqueza dos mercadores provinha, portanto, dos próprios meios que asseguravam o poder do Estado. Se bem que os fins visados pelos mercadores e pelo Estado não fossem os mesmos, estes estariam, todavia, ligados ao âmago do processo social.
No período de transição entre o Feudalismo e o Capitalismo (1450- 1750), observa-se a convivência de dois modos de produção: um em declínio e outro em ascensão. Esse período é marcado pela hegemonia no campo do pensamento econômico pelo mercantilismo, que expressava adequadamente a sua época, tendo apresentado com coerência os problemas econômicos de então. Seus temas e teorias estão longe de serem ingênuos e obscuros. Sendo, ao
contrário, extremamente eficazes nas explicações e enfrentamento das questões econômicas de então, como bem observou Keynes.
Entre os principais temas e teses mercantilistas estão os ligados à formação do Estado Nacional, balanço de pagamentos, nível de preço, comércio, monopólio de exportações e importações. Uma das máximas mercantilista era: um Estado cresce à medida que o outro empobrece; o lucro surge na esfera da circulação. A riqueza de uma nação está no estoque de metais preciosos que acumula.
À medida que avança o processo capitalista, as teses mercantilistas vão se mostrando inadequadas (HOBSBAWM, 1989; ANDERSON, 1981). É como crítica ao pensamento mercantilista que passa a surgir a economia política clássica com William Petty (1680). O primeiro a afirmar que a única fonte de riqueza é o trabalho.
Em seu Tratado dos Impostos e Contribuições, publicado em 1691, após a sua morte, Petty apresenta quatorze ramos do encargo público, versando desde os mais abstratos até os encargos, como justiça, segurança, educação, assistência, transporte e obras. Em seguida, pontua as causas que aumentam e agravam as várias espécies de encargos públicos. Resumidamente, concebe o dinheiro como a gordura do corpo público, a qual quando em excesso lhe perturba a agilidade e quando insuficiente o torna enfermo. Alerta, em muitos dos seus escritos, sobre a conveniência de que a tributação incida sobre aquilo que os homens gastam, e não sobre o que ganham, a fim de estimular a poupança e desencorajar o consumo supérfluo. É pioneiro na defesa dos impostos sobre o consumo, antecipando em quase 300 anos as idéias do economista britânico Nicholas Kaldor (1963).
Em 1752, David Hume, filósofo inglês que influenciou Adam Smith, publica Discursos Políticos, com oito ensaios sobre problemas econômicos, em que aborda a questão da propriedade e refuta as idéias mercantilistas. Escreve que um Estado é sempre mais potente quando ocupa ao seu serviço todos os trabalhadores excedentes. As comodidades e o conforto dos particulares exigem,
ao contrário, que esses braços estejam empregados ao seu serviço. O Estado não pode, pois, obter satisfação a não ser à custa dos particulares.
Os textos de Hume mostram, ainda, pela primeira vez na história econômica, o esboço de uma explicação do crescimento econômico devido ao comércio exterior, indicando as bases para o Liberalismo econômico de Smith e Ricardo e refutando as concepções mercantilistas.
Especificamente em relação às finanças públicas, Hume apresenta em seus Discursos um capítulo sobre os impostos e outro sobre o crédito público, no qual assinala que:
“O que se pode dizer então do novo paradoxo de que os encargos públicos são vantajosos em si mesmos, independente da necessidade de contraí-los, e de que qualquer Estado, embora não pressionado por um inimigo externo, não teria possibilidade de adotar expediente mais sábio para promover o comércio e a riqueza do que criar fundos, dívidas e impostos sem limites? Raciocínio como esse poderia passar por grandes provas [...] se não tivéssemos visto princípios tão absurdos patrocinados por grandes ministros e por todo um partido entre nós” (HUME, 1983:236).
Esse autor mostra a importância de acumular provisões e levanta algumas desvantagens que as dívidas públicas provocam toda a economia interna do Estado.
Também em oposição aos mercantilistas, surge a escola fisiocrática liderada por François Quesnay que em seu Tableau Economique (1758), apresenta uma visão orgânica do sistema econômico, que está sendo resgatada em alguns estudos teóricos contemporâneos.
Associando produtividade com geração de excedente, o pensamento fisiocrático concebia a agricultura como única atividade verdadeiramente produtiva, distinguindo riquezas existentes que podem ser processadas pelo setor não-agrícola da geração de riqueza nova, esta última como uma particularidade do setor agrícola. Para os fisiocratas o setor agrícola é o que cria valor excedente ao que o próprio setor absorve de sua própria produção. Os demais setores seriam apenas transformadores desse valor, e, portanto, não seriam, nesse sentido, produtivos. Outra característica dessa escola tem a ver com o fato de que eles tendiam a atribuir a produtividade da agricultura à produtividade natural da terra,
como se toda a riqueza fosse dela oriunda. Daí consideravam ricos os proprietários de terra e preconizavam a tributação única sobre a renda destes.
A fisiocracia liga-se, no seu conjunto, à monarquia hereditária. Esta forma de governo tem no mecanismo social seu principal componente motor o interesse pessoal dos indivíduos. Nada pode assegurar melhor a harmonia do que a monarquia. Efetivamente, o soberano é co-proprietário de todos os bens de seus súditos.
Os fisiocratas partiram da idéia de que era possível encontrar leis análogas às leis físicas que governassem as atividades econômicas. Descobriram, efetivamente, leis capazes de fundamentar o governo. Procedem, então, a uma grande exploração, que consistia em dizer que todos os fenômenos econômicos são governados por leis análogas às leis físicas e que estas leis são universais; isto é, são as mesmas em todos os tempos e em todos os lugares, porque se fundam nas necessidades físicas do homem e são, portanto, anteriores às convenções sociais.
Inaugurou-se assim uma tradição epistemológica que consiste em reduzir a ciência econômica ao enunciado de leis universalmente válidas, desvinculadas da história. Esta é, precisamente, a atitude do Liberalismo econômico; ou seja, aquela que a burguesia tende a adotar espontaneamente no final do século XVIII.
A burguesia mercantil e industrial julga-se bastante forte para gerir sem a ajuda do Estado se crê entravada nas suas atitudes pelas regulamentações econômicas e sociais, numerosas no Antigo Regime. Assim, compreende-se por que os fisiocratas tenham defendido o Liberalismo econômico e, para tal, tenham aderido a uma concepção de ordem natural da sociedade. Os fisiocratas contribuíram, pois, para orientar a política na direção do Liberalismo econômico.
A influência dos fisiocratas declina rapidamente, mas as idéias triunfam até hoje no mundo moderno. Nas palavras de SCHUMPETER (1954:10), “a fisiocracia não existia em 1750, tornou-se a grande moda de 1760 a 1770, para eclipsar-se em 1780”. A despeito da sua curta duração como sistema, trouxe grandes e duradouras contribuições, algumas resgatadas pelo próprio Marx.
Autores asseguram que os esquemas de reprodução marxistas foram inspirados no Tableau Economique de Quesnay, expoente da fisiocracia.
Os fisiocratas perceberam claramente as ligações existentes entre a forma da apropriação do excedente e a estrutura de classes da sociedade. Contudo, a análise que fizeram das classes sociais, de sua posição no processo produtivo e da natureza da remuneração que recebiam continha ambigüidades.
Para os clássicos, Smith e Ricardo, não apenas o setor agrícola gerava excedentes mas também a indústria. Não apenas a terra que criava valor, mas, sobretudo o trabalho humano e o capital. Na verdade, não apenas o lucro criava valor, mas principalmente o trabalho humano. Daí a origem da teoria do valor trabalho.
A análise de longo prazo de Smith sobre o sistema capitalista revela com clareza a oposição de interesses existentes em uma sociedade capitalista. Interesses dos comerciantes e industriais, em geral, opõem-se aos do resto da sociedade. Toda a obra de Smith destina-se a revelar as causas do crescimento econômico das nações. Um primeiro argumento sustenta que o enriquecimento das nações se deve à acumulação do capital, a qual depende também do hábito de poupar das classes ricas. O capital permite aumentar a produtividade do trabalho e o número de trabalhadores produtivos. Deste modo, propicia um aumento na produção nacional. Ainda que em menor grau que os fisiocratas, também Smith é dominado pela visão de uma sociedade que funciona como um organismo natural e na qual a abstenção do Estado é exigida para não desregulá-la. Smith associou o crescimento econômico potencial à especialização do trabalho e ao tamanho do mercado.
Na concepção liberal clássica, o Estado teria poucas, mas importantes funções a desempenhar.
Para Smith (1776):
“todo homem, contanto que não viole as leis da justiça, deve ficar em perfeita liberdade para perseguir seu próprio interesse como lhe agrade, dirigindo sua atividade e investindo seus capitais em concorrência com qualquer outro indivíduo ou categoria de pessoas... Segundo o sistema da liberdade natural, o soberano tem apenas três funções a cumprir [...] a primeira, defender a sociedade contra a violência e invasão de outras sociedades independentes; [...]
a segunda, proteger, na medida do possível, cada um dos membros da sociedade da violência e da opressão de que pudesse ser vítima por parte de outros indivíduos dessa mesma sociedade; estabelecendo uma administração judicial rigorosa; [...] e a terceira e última é a de criar e manter instituições e obras públicas que, embora possam proporcionar a máxima vantagem para uma sociedade, são de tal natureza que o lucro jamais conseguiria compensar algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduos, não se podendo, pois, esperar que algum indivíduo ou um pequeno número de indivíduo as crie e as mantenha. Também o cumprimento desse dever exige despesas, cujo montante varia muito conforme os diferentes períodos da sociedade” (SMITH, 1985:48).
Essa redução do papel do Estado na atividade econômica, explicitada por Smith e popularizada como princípio do Estado Mínimo, fundamenta-se na idéia de que o mecanismo de mercado é mais eficiente do que qualquer planejamento estatal no processo de alocação de recursos.
ALVES DA SILVA (1998:163) assinala que os princípios liberais clássicos que tratam das funções que um bom governo deveria desempenhar resumem-se a três principais postulados principais. Primeiro, o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exercício das funções que justificam a sua existência perante a sociedade; qual seja, administrar a justiça, zelar pela segurança interna da população e segurança externa da nação, e providenciar certas obras e instituições públicas quando a iniciativa privada não se ocupar delas, na extensão requerida pela coletividade, por falta de capacidade ou de interesse. Segundo, para custear o exercício das funções típicas do Estado, o governo deve elaborar e administrar um orçamento equilibrado e minimamente necessário. Terceiro, as receitas fiscais devem provir preferencialmente de impostos, que gravem o consumo.
Especificamente no campo das finanças públicas, Smith apresenta idéias adiante do seu tempo e até hoje atuais. Enumera suas famosas máximas para os tributos, afirmando que o sistema tributário deve ser eficiente, não devendo a atividade econômica ser afetada negativamente pela tributação e que impostos que desestimulem o trabalho devem ser evitados. Essa característica dos sistemas tributários, válida nos dias atuais, definida como o excesso de gravame, é também relevante na discussão do papel positivo desempenhado pelo Estado no crescimento econômico. Naquela época, Smith concebia a possibilidade do
Estado instituir pedágios que considerava como um exemplo de excesso de
gravame.
A primeira máxima − a capacidade contributiva dos cidadãos − mostra que os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para a manutenção do Governo, em proporção a suas respectivas capacidades, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob a proteção do Estado. Princípio hoje conhecido como princípio da eqüidade. Para Smith, seria a característica da justiça social, que todo sistema tributário deve buscar, dividindo-a em eqüidade vertical (maior pagamento pelos que estão em maiores condições de pagar) e eqüidade horizontal (tratamento igual para aqueles que possuem idêntica condição).
O segundo princípio − regras para a fixação dos impostos − tem como objetivo proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do Estado ou de seus representantes para coletar imposto. É também conhecido como o princípio da certeza ou da segurança jurídica. Para Smith,
“[...] o imposto que cada indivíduo é obrigado a pagar deve ser fixo e não arbitrário. A data e forma de recolhimento e a soma a pagar devem ser claras e evidentes para o contribuinte e para qualquer outra pessoa. A certeza sobre aquilo que cada indivíduo deve pagar é, em matéria de tributação, de grande relevância. Segundo entendo e com base na experiência de todas as nações, um grau muito elevado de falta de eqüidade de impostos não representa, nem de longe, um mal tão grande quanto um grau muito pequeno de incerteza ou indefinição” (SMITH, 1985:248).
Assim, a partir da fixação de regras, os pagadores saberão quando pagar, de que forma e em que quantidade. Terão, enfim, todas as informações. Essa máxima é traduzida por alguns tributaristas modernos como responsabilidade
política, que revela a clareza de quem paga, quando se paga e o uso que se faz
dos recursos arrecadados.
A facilidade para os contribuintes, considerado o terceiro princípio, prevê que os tributos devem ser cobrados quando eles efetivamente dispõem de recursos para cumprir seus compromissos. Assim, o imposto sobre a renda do trabalho deve ser cobrado junto com o recebimento do salário, e não em período anterior. Nas palavras de Smith, todo imposto deve ser recolhido no momento e
da maneira que, com maior probabilidade, forem mais convenientes para o contribuinte.
A quarta máxima refere-se ao baixo custo do sistema tributário: Todo imposto deve ser planejado de tal modo que retire e conserve fora do bolso das pessoas o mínimo possível, além da soma que ele carreia para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos não devem ter custos elevados de arrecadação; não devem desestimular a atividade econômica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de tempo. Ou seja, o sistema tributário deve buscar racionalidade administrativa suficiente para baixar tanto os custos diretos (pagamento de pessoal, manutenção da máquina arrecadadora) quanto os
indiretos da tributação (organização das empresas para atender a todas exigências
tributárias do fisco, obrigações acessórias).
O último princípio é o princípio da eficiência econômica. Por essa última e sumária máxima de Smith, hoje definida como excesso de gravame, o sistema tributário deve ser eficiente, não devendo a atividade econômica ser afetada negativamente pela tributação. Assim, impostos que, por exemplo, desestimulem o trabalho devem ser evitados.
Estabelecendo uma ligação do excesso de gravame aos argumentos explicitados por ANDERSON (1985), tem-se que um estado que em seu funcionamento cria cargos estéreis e sem atribuições bem definidas, estaria gerando um excesso de gravame estimado pela diferença entre a soma de benefícios acrescida dos privilégios pecuniários decorrentes do cargo público e o valor pago para a obtenção do cargo.
ALVES DA SILVA (2002:1) argumenta que pela teoria das finanças públicas, o ônus tributário do setor privado tende a ser maior do que a correspondente receita real do setor público que pode retornar como benefício ao setor privado. Essa diferença, que costuma ser definida como excedente de gravame social, ou peso morto da tributação, é devida ao fato de que as atividades fiscais além de terem seus próprios custos, que não existiriam se não existissem Estados, também levam a uma alocação de recursos menos eficiente,
na medida em que alteram o comportamento dos agentes econômicos. O excedente de gravame constitui, portanto, contingência de qualquer sociedade civilizada; é o “mal necessário” a que se referiam os economistas liberais clássicos, e, como tal, perfeitamente tolerável em doses normais. Entretanto,