O sistema brasileiro de planejamento e orçamento até a Consti-

No Brasil, a legislação e o desenvolvimento da técnica orçamentária são modernos. Datam do início das atividades do Conselho Federal do Serviço Público Civil, criado pela Lei n.o 284, de 28 de outubro de 1936, e extinto pelo Decreto-lei n.o 579, de 30 de julho de 1938, que organizou o Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), subordinado diretamente ao presidente da República e em cooperação e articulação com o serviço público federal, cujo objetivo principal era organizar, anualmente, de acordo com as instruções do Presidente da República, a proposta orçamentária.

As atividades administrativas brasileiras15 foram exercidas de forma empírica, apesar do grande número de leis e regulamentos e do funcionamento de instituições criadas sem planejamento e estudos prévios. Não existiam métodos fundamentados nos modernos princípios de administração, nem linhas de qualquer sistema racionalmente estruturado e organicamente atuante. Assim, a administração pública foi se adaptando às experiências internacionais mais convenientes às especificidades do país.16

A evolução tecnológica e a expansão econômica mundial possibilitaram o crescimento do aparelho administrativo, a criação de novos órgãos, o recrutamento de servidores para funções técnicas e o surgimento de novos processos na administração pública federal. Com o objetivo de organizar os serviços, estabeleceram-se dentro da estrutura administrativa duas atividades fundamentais: atividades-fim e atividades-meio. Em seguida, adotou-se a centralização das atividades-meio (as institucionais) pela sua semelhança ou identidade, em órgãos próprios, de maneira a serem exercidas uniformemente, procurando atribuir padronização em todas as repartições do Governo.

O orçamento passou de um simples quadro de receitas e despesas para servir de base ao planejamento das atividades futuras, como: auxiliar o Executivo na sua organização; dar ao Legislativo as linhas em que se processam a previsão da receita e a fixação das despesas; proporcionar à administração a oportunidade de exercer um controle mais efetivo e real; servir para a tomada de contas; tornar- se instrumento fundamental à administração; e centralizar as atividades orçamentárias da União num órgão especializado.

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Em 1808, tem-se a criação do Erário Público e do Regime de Contabilidade por D. João VI, e, em 1821, a criação da Secretaria de Estado dos Negócios da Fazenda, em substituição ao Real Erário Público.

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A história orçamentária brasileira reflete uma curiosa tradição de se copiarem modelos de outros países. Foi assim no período do Império, quando prevaleceu o modelo do orçamento inglês. No início da República, foi adotado o modelo norte-americano de conferir amplos poderes ao Legislativo para elaborar o orçamento. Na década de 60, o Brasil adotou o modelo do orçamento-programa, também de inspiração norte-americana. Atualmente, a estrutura jurídica do orçamento brasileiro se baseia em princípios gerais modernos, mas ainda carece de regulamentação e apropriação pela sociedade civil brasileira como instrumento de participação e acompanhamento das ações governamentais.

As primeiras Constituições Federais − de 1824 e de 189117

- não trataram diretamente da questão orçamentária, atribuindo às leis ordinárias a competência de regulamentar o assunto. A mais importante dessas foi a Lei n.o 23, de 30 de outubro de 1891, aperfeiçoada pela Lei n.o 30, art. 30, que conferiu competência ao Ministério da Fazenda para centralizar, harmonizar, alterar ou reduzir os

orçamentos parciais dos Ministérios e organizar a proposta.

Esse dispositivo tornou-se inconciliável com o art. 34 da Constituição de 1891, que atribuía competência privativa ao Congresso para orçar a receita e fixar a despesa. Além disso, a legislação da época determinava que toda e qualquer iniciativa de lei era de exclusiva competência do Poder Legislativo.

A Lei n.o 30, de 8 de janeiro de 1892, por outro lado, ao fixar as responsabilidades do presidente da República, estabelecia que a não

apresentação da proposta constituía crime contra as leis orçamentárias. Isto

conduziu a um impasse, que à época quase resultou na reforma da Constituição. Decidiu-se que o Executivo apresentaria a proposta como subsídio ao Poder Legislativo e esse último deliberaria sobre o tema.

Em 1922, o Código de Contabilidade da União formaliza a elaboração da proposta orçamentária pelo Executivo. O art. 13 estabelece: O governo enviará à

Câmara de Deputados, até 31 de maio de cada ano, a proposta de fixação de despesas, como o cálculo da receita geral da República, para servir de base à iniciativa da lei de orçamento.

Finalmente, em 1926, através de uma reforma na Constituição, foi realizada a transferência da elaboração da proposta orçamentária para o Poder

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A Constituição Imperial estabelece competência ao Executivo para elaborar a proposta orçamentária e à Assembléia Geral (Câmara dos Deputados e Senado) para aprovar a proposta. A legislação sobre impostos fica a cargo da Câmara dos Deputados. De acordo com o art. 172 da Constituição de 1824: "O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido dos outros ministros os orçamentos relativos às despesas das suas repartições, apresentará na Câmara dos Deputados anualmente, logo que esta estiver reunida, um balanço geral da receita e despesas do Tesouro Nacional do ano antecedente, e igualmente o orçamento geral de todas as despesas públicas do ano futuro e da importância de todas as contribuições e rendas públicas". Em 12 de agosto de 1834, uma Emenda à Constituição confere às Assembléias Legislativas das províncias competência para fixar despesas municipais e provinciais. Determina também a repartição das rendas entre municípios e a fiscalização da aplicação dos recursos. A Constituição Republicana de 1891 altera competência, tornando a elaboração do orçamento e a tomada de contas do Executivo funções do Congresso Nacional, bem como institui o Tribunal de Contas como órgão auxiliar de controle.

Executivo, o que já acontecia na prática. A competência transferida ao Executivo foi confirmada pela Constituição de 1934, que conferiu ao presidente da República competência para elaborar o orçamento e ao Legislativo para apreciá- lo, não havendo limitações para emendas. Depois, essa competência foi reiterada na Carta Política de 1936 e, finalmente, normatizada pela Constituição de 1946.

O Decreto-lei n.o 23.150, de 1933, determinou a utilização do critério de classificação das despesas por finalidade: 1) dívida pública, 2) administração

geral, 3) segurança do Estado, 4) assistência social, 5) instrução pública, 6) diversos.

Importantes inovações introduzidas na proposta orçamentária foram consolidadas pela Lei n.o 284, de 28 de outubro de 1936.

A histórica Exposição de Motivos de 16 de junho de 1937, do Conselho Federal do Serviço Público Civil, ao Executivo propôs modificações na técnica orçamentária e sugeriu a criação de um órgão especializado, no tratamento dos problemas orçamentários do governo federal.

A Constituição Federal de 1937 - Constituição do Estado Novo - acolheu na estrutura burocrática do Governo Federal um Departamento de Administração Geral, e a Lei n.o 579, de 30 de julho de 1938, em seu art. 3.º, assim se expressa:

“Até que seja organizada a Divisão de Orçamento, a proposta orçamentária continuará a ser elaborada pelo Ministério da Fazenda com a assistência do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP”.

Nessa ocasião, em face de limitações operacionais, a Divisão de Orçamento, órgão central orçamentário, foi administrativamente estruturado no Ministério da Fazenda e, tecnicamente, subordinado ao DASP. O poder Executivo, ciente da necessidade de dotar a administração de serviços tecnicamente organizados, editou o decreto-lei n.o 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, que criava a Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda como o primeiro órgão central orçamentário da Administração Pública brasileira.

As tentativas para a padronização do orçamento público começaram em 1939, com a realização da primeira Conferência de Técnicos em Contabilidade

projeto do padrão orçamentário elaborado pelo Conselho Técnico de Economia e Finanças. Em cada estado foi criado, também em 1939, um departamento de administração, encarregado de aprovar os orçamentos estadual e municipal.

O Decreto-lei n.o 1.804, de 1939, com base na proposta da citada conferência, estabelece classificação para as despesas em 10 serviços, cada um subdividido em 10 subserviços: 1) administração geral, 2) execução e

fiscalização financeira, 3) segurança pública e assistência social, 4) educação pública, 5) saúde pública, 6) fomento, 7) serviços industriais, 8) dívida pública, 9) serviços de utilidade pública e 10) encargos diversos.

No ano seguinte, o Decreto-lei n.o 2.416 consolida novos conceitos e metodologias de finanças públicas após a 2.ª Conferência de Contabilidade

Pública, sem, contudo, promover alterações relevantes nas disposições da

legislação anterior.

É perceptível, já nessa época, a atenção para o programa de trabalho – sua adequação em termos numéricos −; para o comportamento e previsão das receitas públicas −, a sistematização dos elementos necessários à constituição de uma base consistente e fidedigna para cálculo das estimativas dos recursos; e para a interação entre a equipe do órgão central e os representantes das unidades administrativas.

A Comissão de Orçamento do Ministério da Fazenda, criada pelo Decreto-Lei n.º 2.026, de 21 de fevereiro de 1940, foi extinta pelo Decreto-lei n.o 7.608, de junho de 1945. Sua extinção possibilitou que a Divisão de Orçamento do DASP, embora criada pelo Decreto-lei n.o 579, de 1938, passasse então a elaborar as propostas orçamentárias do Executivo, alterando as disposições vigentes até então.

A Constituição de 1946 confirma a competência do Executivo para elaborar a proposta orçamentária e admite possibilidade de formulação de emendas pelo Legislativo. Essa Constituição é denominada planejamentista, pois dispõe sobre a criação de planos setoriais e regionais, com reflexos no orçamento, em face das vinculações com a receita.

A 3.ª Conferência de Contabilidade Pública altera, em 1949, o ordenamento de classificação dos 10 serviços de despesas: 1) administração

geral, 2) administração financeira, 3) segurança pública, 4) educação pública, 5) saúde pública, 6) previdência e assistência, 7) economia social, 8) obras e serviços públicos, 9) serviços industriais e 10) encargos diversos.

Percebe-se ao longo da República que as classificações das despesas do Poder Público mostram uma evolução do caráter social do contrato orçamentário. Inicialmente, o Estado brasileiro se voltava quase que exclusivamente para as ações de manutenção da máquina estatal, como Administração Geral e

Financeira e Segurança. No final da década de 30, o conceito de segurança é

ampliado e passa a constar no orçamento como Segurança e Assistência Social. No período desenvolvimentista, as finalidades sociais são reconhecidas expressamente: educação, saúde, previdência e assistência. Por último, as despesas com o desenvolvimento econômico mostram claramente a diretriz política e constam no orçamento como Economia social, já na classificação da 3ª

Conferência, em 1949.

Todavia, a experiência brasileira na elaboração de planos globais até 1964 caracterizou-se por contemplar somente os elementos de despesa, com ausência de uma programação de objetivos, metas e recursos reais, intensificando a desvinculação dos Planos e dos Orçamentos. O Decreto n.º 51.152, de 5 de agosto de 1961, alterado pelo Decreto n.o 152, de 16 de novembro de 1961, cria a Comissão Nacional de Planejamento. O Decreto n.o 53.914, de 11 de maio de 1964, cria o cargo de Ministro Extraordinário do Planejamento e Coordenação Econômica, com a atribuição de:

[...] Dirigir e coordenar a revisão do plano nacional de desenvolvimento econômico; coordenar e harmonizar, em planos gerais, regionais e setoriais, os programas e projetos elaborados por órgãos públicos; coordenar a elaboração e a execução do Orçamento Geral da União e dos orçamentos dos órgãos e entidades subvencionadas pela União, harmonizando-os com o plano nacional de desenvolvimento econômico” (Decreto n.o 53.914, de 11 de maio de 1964). A grande conquista para o processo orçamentário brasileiro foi a publicação da Lei n.o 4.320, de 17 de março de 1964. Embora vários aspectos dessa lei tenham sido importantes para a consolidação dos direitos políticos na

filosofia orçamentária brasileira, eles foram, na prática, restringidos pelos governos militares, que chegaram ao poder em 31 de março de 1964. As normas gerais de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, estados, municípios e Distrito Federal foram estabelecidas e a metodologia do orçamento-programa foi instituída para todas as esferas públicas. No art. 2.º da Lei n.o 4.320, verificam-se, pela primeira vez, os princípios da transparência orçamentária:

“A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa, de forma a evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios da unidade, universalidade e anualidade” (Lei 4.320 de 17 de março de 1964).

O Código Tributário Nacional é criado pela Lei n.o 5.172, de 25 de outubro de 1966 e atualizado pela Lei Complementar n.o 104, de 10 de janeiro de 2001. Esse código institui normas gerais de direito tributário para a União, estados e municípios, complementando e detalhando tributos, embora as disposições do lado da Receita Pública já estivessem firmadas nos orçamentos e balanços públicos, a partir da Lei n.o 4.320 de 1964.

O Decreto-lei n.o 200, de 25 de fevereiro de 1967, além de disciplinar a organização administrativa da União, cria o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e estabelece como sua área de competência a programação orçamentária e a proposta orçamentária anual. Esse decreto define o planejamento como "princípio fundamental" da Administração Pública e eleva o orçamento-programa ao status de plano geral de governo.

Em seguida, a Constituição de 1967, em oito artigos, disciplina as finanças públicas. Em seu art. 67, § 1.º, dispõe:

“É da competência do Poder Executivo a iniciativa das leis orçamentárias e das que abram créditos, fixem vencimentos e vantagens dos servidores públicos, concedam subvenção ou auxílio ou de qualquer modo, autorizem, criem ou aumentem a despesa pública §1.º - Não serão objeto de deliberação emendas de que decorra aumento da despesa global ou de cada órgão, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu montante, natureza e objetivos”.

Esse artigo elimina as emendas à peça orçamentária por parte do Poder Legislativo, sendo que essa restrição vigorou até 1988.

A Portaria Ministerial n.o 20, de 2 de março de 1971, alterada pela Portaria n.o 46, de 5 de junho de 1972, atribui a posição de órgão central do sistema orçamentário à então Subsecretaria de Orçamento e Finanças, atualmente Secretaria de Orçamento Federal (SOF).

O processo de planejamento, programação e execução orçamentária no Brasil se desenvolveu, a partir de 1969, através da elaboração, revisão e acompanhamento do Orçamento Plurianual de Investimento (OPI), do Orçamento Anual da União, do Decreto de Programação Financeira – 1968/70, do I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), em 1972/74, e do I Programa Geral de Aplicação (I PGA), em 1973/75.

O OPI foi instituído pelo Ato Complementar n.o 43, de 29 de janeiro de 1969, como um orçamento trienal. Era constituído pela programação de dispêndios da responsabilidade do Governo Federal, excluídas as entidades da Administração Indireta e Fundações que não recebiam transferências do Orçamento da União.

O Orçamento Anual, também integrante do sistema orçamentário vigente no período 1968/70, detalhava as funções, programas, subprogramas, projetos e atividades, previstos no OPI e relativos ao primeiro ano do período abrangido por aquele documento, inclusive com a especificação da despesa por sua natureza.

Os Planos Nacionais de Desenvolvimento, criados pelo Ato Complementar n.o 43, de 29 de janeiro de 1969, com as alterações introduzidas pelo Ato Complementar n.o 76, de 21 de outubro de 1969, foram instituídas à sistemática para elaboração e aprovação, alterando-se seus prazos de duração para período igual à do mandato do Presidente da República.

O Programa Geral de Aplicação (PGA), instituído pelo art. 4.º do Decreto n.o 70.852, de 20 de julho de 1972, foi definido "como um instrumento complementar dos PNDs", cabendo a sua elaboração ao Ministério do Planejamento e Coordenação Geral. O Ministério fazia a consolidação dos orçamentos-programa da União, das entidades de administração indireta e de todos os demais órgãos e entidades sujeitas à supervisão ministerial, constituindo

um manual básico de dados quantitativos para o planejamento, em nível global, regional e setorial.

O PGA era um documento interno do Governo que agregava ao Orçamento Plurianual de Investimentos (OPI), os valores correspondentes à programação das entidades da Administração Indireta e Fundações que não recebiam transferências do Governo Federal e, eventualmente, a programação dos estados.

O PND, o OPI e o Orçamento anual constituíam documentos públicos a serem encaminhados ao Congresso Nacional, sendo partes integrantes de um mesmo conjunto de diretrizes, programas e projetos, formulados como expressão dos objetivos governamentais em determinado período. Esses documentos deveriam também definir com especificação completa as fontes de financiamento, os projetos e atividades a serem desenvolvidos no período trienal mais imediato.

Em 1974, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral, através de portaria, estabelece códigos e estruturas para classificação funcional- programática das despesas orçamentárias. A Secretaria de Planejamento foi criada pela Lei n.o 6.036, de 1.º de maio de 1974, com o objetivo de assistir o presidente da República na coordenação do sistema de planejamento, orçamento e modernização administrativa.

O Decreto-lei n.o 1.875, de 17 de julho de 1981, faculta aos municípios com menos de 50 mil habitantes a aplicação da classificação funcional- programática.

Por último, anteriormente a Constituição Federal de 1988, foi criada, em 1984, na esfera federal, a Comissão para o Reordenamento das Finanças Públicas, que implementou importantes alterações na política orçamentária brasileira.