Os planos econômicos a partir da década de 80

A década de 80 foi marcada pela estagnação do nível de atividade, por profundos desequilíbrios macroeconômicos e, em especial, pela hiperinflação virtual. No período 1980-1993, a taxa de crescimento média da economia brasileira foi muito baixa, − de apenas 2,1% ao ano −, fazendo com que o País registrasse uma estagnação do PIB per capita entre 1980 e 1993. O crescimento do produto foi também irregular, alternando anos de grande expansão com outros de significativo declínio.

A indústria, principal locomotiva do crescimento econômico desde o governo Juscelino Kubitschek, foi atingida, e sua participação no PIB diminuiu de 33,7% em 1980 para 29,1% em 1993. No período 1980 a 1993, a taxa de inflação, medida pelo IGP-DI, atingiu o patamar médio de 438% ao ano. Paradoxalmente, ao mesmo tempo em que se tentava conter a inflação, iam sendo criados mecanismos que objetivavam torná-la suportável, o que acabava facilitando a sua aceleração.

Assim a Nova República13 caracterizou-se pelo combate à inflação, no que tange à condução da política econômica, sendo esse o objetivo de vários planos econômicos (Tabela 5).

O fracasso desses vários planos heterodoxos de estabilização em curto período de tempo (cinco planos em cinco anos) contribuiu para aumentar a instabilidade na economia, intensificando a aceleração da inflação.

13

Nesse quadro econômico, ocorreu o processo de abertura política, que ganhou força na mudança de governo, em 1984, e no movimento Diretas já.

Tabela 5 - Planos econômicos a partir da década de 80 - 1986-1999

Plano Vigência Conversão da moeda Moeda vigente

Cruzado I Fev./86 (:1.000 ) Cruzado (Cz$)

Cruzado II Jun./87 - Cruzado (Cz$)

Bresser

Verão I Jan./89 (:1.000 ) Cruzado Novo (NCz$)

Verão II Maio/89 - Cruzado Novo (NCz$)

Collor I Mar./90 - Cruzeiro (Cr$)

Collor II Jan./91 - Cruzeiro (Cr$)

FHC 1 Ago./93 (:1.000 ) Cruzeiro Real (CR$) FHC 2 - REAL Jul./94 (:2.750 ) Real (R$)

Unidade Valor inicial Último valor

ORTN/OTN Cr$ 10,00 (out./64) Cz$ 6.170,19 (jan./89) BTN NCz$ 1,00 (fev./89) Cr$ 126,8621 (fev./91) VRF NCz$ 7,55 (fev./89) Cr$1.667,02 (fev./91) MVR Cr$ 501,00 (maio/75) Cr$ 2.266,17 (fev./91) UPF Cr$ 1.783,71 (mar./91) R$ 7,52 (dez./94) UFIR Cr$ 597,06 (jan./92) R$ 0,9770 (p/ 1999)

Obs.: 1) A ORTN/OTN tem seqüência no VRF e UPF através da aplicação da correção monetária mensal; 2) A UFIR, através da aplicação do INPC + IPCA, foi criada a partir do último valor da BTN.

Verifica-se a estagnação da indústria, sendo que esse setor também foi submetido ao atraso tecnológico no Brasil, uma vez que, em âmbito internacional, a indústria passou, nesse período, por expressivas transformações de natureza tecnológica e organizacional.

Além disso, especialmente na segunda metade da década de 80, houve expressiva redução das taxas de investimento no país. Em 1980, a taxa de investimento, a preços constantes desse mesmo ano, era de 23,6% do PIB. Em 1990, o indicador tinha caído para 15,5% do PIB e continuou a diminuir até atingir 14% do PIB, em 1992. Essa queda refletiu tanto a menor poupança agregada, particularmente as menores poupanças pública e externa, como também o aumento do preço relativo dos bens de investimento, resultado da

própria instabilidade econômica e das políticas públicas adotadas para combatê- la.

Por outro lado, é importante destacar que, ao longo dos anos 80, por meio da geração de mega-superávits na balança comercial, o Brasil conseguiu enfrentar, a crise cambial que se precipitou a partir do segundo choque do petróleo e da moratória mexicana. Com isso, os elevados déficits em conta corrente registrados no período 1980-1982 foram transformados em pequeno superávit em 1984. O saldo da balança comercial passou do déficit de US$ 2,9 bilhões em 1980 para o superávit de US$ 13,1 bilhões em 1984.

Ainda nos anos 80, as contas do setor público também sofreram severa deterioração, como conseqüência da queda das receitas em função do baixo crescimento econômico e de uma política expansionista de incentivos e subsídios fiscais. Vale destacar que a Constituição de 1988 agravou o problema do desequilíbrio das contas públicas, ao transferir parte das receitas fiscais da esfera federal para estados e municípios, sem a contrapartida de, na mesma medida, redistribuir os gastos.

Em resumo, a década perdida foi caracterizada também pelo esgotamento do processo de industrialização, por meio da substituição das importações, no qual o Estado era a força motriz para a implantação de um diversificado parque industrial nacional, por vezes assumindo a posição de investidor direto, como nos casos da siderurgia e da infra-estrutura. Assim, a principal causa dessa crise nos anos 80 está no desequilíbrio macroeconômico entre oferta e demanda global, causado basicamente pelo déficit do setor público.

Os déficits públicos crescentes, a dificuldade do Estado em garantir a estabilidade e a provisão de serviços sociais básicos (educação, saúde e segurança) mais o ônus imposto por sua agenda de empreendedor direto originaram, ainda na década de 80, um processo de redefinição do papel do Estado na economia que viria a amadurecer nos anos 90.

No início da década de 90, existiam vários pontos de estrangulamentos estruturais na economia brasileira, tais como: barreiras alfandegárias protecionistas da indústria; controle sistemático de preços; diversas empresas

estatais ineficientes na área das indústrias de base e de infra-estrutura; e crescente processo de endividamento externo e interno.

As reformas iniciadas para superar esses gargalos estruturais consistiram em promover a liberalização do comércio exterior, a retomada das relações com a comunidade financeira internacional, a privatização de empresas públicas, a desregulamentação de serviços e da Administração Pública, a liberação dos preços e a implantação do programa brasileiro de qualidade e produtividade.

A partir de 1993, estimulada por um cenário externo mais favorável – em que se destaca a recuperação dos fluxos de capitais para os “mercados emergentes” num contexto de quedas pronunciadas das taxas de juros internacionais – e pela superação da crise política gerada pelo processo de

impeachment, a economia passa a exibir sinais de recuperação, ainda que em

meio a uma forte instabilidade gerada pela inflação elevada.

Esse crescimento já refletia as mudanças na condução da política econômica que marcaram a virada dos anos 90. Em particular, o progressivo desmonte dos mecanismos de proteção contra a competição externa e os avanços no processo de desregulamentação e privatização já começava a configurar um novo ambiente econômico, levando as empresas a incorporar, de forma crescente, a racionalização de custos e o aumento de produtividade nas suas estratégias de crescimento.

No entanto, já em meados de 1993, os limites desse surto de crescimento eram nítidos, à medida que o aumento da produção era também acompanhado por um recrudescimento do processo inflacionário. Embora o ano tivesse terminado com uma expressiva taxa de crescimento da produção industrial (8,1% para a indústria de transformação) e do PIB (4,2%), a falta de sustentação do crescimento num quadro de instabilidade aparecia claramente no comportamento da taxa de investimento (14% em 1992, seu nível mais baixo desde 1975, e 14,4% em 1993).

Em junho de 1994, a inflação brasileira, medida pelo IGP-DI acumulado em 12 meses, era de 5.154%, assim a reforma monetária e cambial foi implantada em 7 de julho de 1994.

O novo plano de estabilização econômica - o Plano Real - baseou-se, principalmente, na sucessão de etapas que precederam a sua implementação: a adoção de medidas destinadas a buscar o equilíbrio das contas públicas; o estabelecimento de uma unidade de conta (URV) para alinhar os preços relativos da economia; e a conversão dessa unidade de valor na nova moeda estável da economia, o real.

A primeira etapa objetivava criar condições macroeconômicas favoráveis à estabilização dos preços. Já a finalidade da segunda e da terceira etapas desse plano era alinhar os preços relativos mais importantes da economia, pois a existência de contratos indexados com datas diferentes implicava grande dispersão de preços. O alinhamento de preços relativos era necessário para libertar a economia da inércia inflacionária. Dessa maneira, a implementação do Plano Real acabou por eliminar a indexação retroativa, sem a necessidade de um congelamento de preços e salários para conter a inflação, como aconteceu nos planos de estabilização anteriores.

A conjugação da apreciação cambial com a abertura comercial e a severa concorrência externa daí resultante permitiu que os preços dos tradables fossem rigidamente contidos desde o início do Plano Real, dando efetividade à âncora cambial no controle da inflação.

A valorização do câmbio, decorrente da sustentação da estabilidade de preços na âncora cambial, inverteu a situação da balança comercial. Os mega- superávits comerciais da segunda metade da década de 80 foram transformados em importantes déficits a partir de 1994

No tocante à queda da inflação, o êxito do Plano Real não poderia ter sido maior: pela primeira vez na história do índice, a inflação calculada pela Fundação Getúlio Vargas registrou queda por cinco anos consecutivos, caindo para 1,7% em 1998.

Quanto à despesa pública, embora as estatísticas apresentadas não sejam comparáveis14 com as anteriormente apresentadas, elas revelam significativa

14

Nos primeiros, os dados referem-se ao conjunto da administração pública (federal, estadual e municipal). Na Tabela 4.7, referem-se apenas à administração federal, embora nos montantes estejam

expansão da despesa do Governo Federal em proporção do PIB, com percentuais de 30,1% em 1994, 41,3% em 1995, 54,1% em 1998 e 58,3% em 1999 (Tabela 6).

Em 1999, o montante de despesas realizadas no Governo Federal nos três poderes atingiu R$ 588,5 bilhões a preços correntes, sendo 0,41% do Poder Legislativo, 1,27% do Poder Judiciário e 98,32% do Poder Executivo (incluindo as despesas relativas à dívida). Dos R$ 588,5 bilhões, 38,8% referem-se a despesas correntes e o restante a despesas de capital. Incluem-se neste total as despesas executadas por conta de juros, encargos e amortização das dívidas interna e externa, e refinanciamento da dívida pública, perfazendo R$ 341,8 bilhões, que respondem por 58% do total executado e perfazem uma expansão de 22% em relação ao ano anterior (Tabela 6).

Tabela 6 - Despesas do governo federal em proporção do PIB - 1994-1999

Ano PIB preços correntes em R$ mil (A) Despesas correntes em valores correntes (R$ milhões) Despesas de capital em valores correntes (R$ milhões) Despesas totais em valores correntes (R$ milhões) (B) Despesas totais em valores constantes de 2001 (R$ milhões) (B/A) em % 1994 349.204.679 102.638 73.585 176.223 491.315 50,46 1995 646.191.517 193.598 114.349 307.947 512.706 47,66 1996 778.886.727 153.454 136.281 289.735 433.029 37,20 1997 870.743.034 168.498 217.906 386.404 538.980 44,38 1998 914.187.877 199.342 300.840 500.182 671.573 54,71 1999 963.868.538 228.335 360.200 588.535 709.856 61,06 2000 1.086.699.881 250.002 366.381 616.383 653.454 56,72 2001 1.184.769.000 293.727 309.708 603.435 603.435 50,93

Fonte: Dados Básicos: TRIBUNAL de Contas da União: Relatório e Parecer Pré- vio sobre as Contas do Governo da República, Exercício de 1999, Brasí- lia, Ata n.º 22 de 13 de junho de 2000. Elaboração: própria.

incluídas as despesas de transferências aos estados e municípios. Ou seja, faltam na segunda tabela as despesas que os estados e municípios realizam cobertas por recursos distintos dos recursos repassados pelo governo federal. Para uma série comparável, é necessária a coleta de dados considerando uma mesma metodologia.

Já em 2001, o montante de despesas realizadas no Governo Federal nos três poderes atingiu R$ 603,4 bilhões a preços correntes, sendo 0,49% do Poder Legislativo, 1,69% do Poder Judiciário e 97,82% do Poder Executivo, mantendo- se as participações relativas no mesmo patamar do exercício anterior que apresentou percentuais de 0,39%, 1,51% e 98,1%. Também nesse último exercício, o elevado percentual atribuído ao Poder Executivo engloba as despesas com juros, encargos, amortização e refinanciamento da dívida pública que perfazem R$ 327,5 bilhões, correspondendo a 54,3% do total executado da despesa orçamentária, fazendo que as despesas do Executivo representem 43,54% do total da despesa orçamentária líquida realizada.

O déficit público se expande não apenas porque os encargos financeiros da dívida interna cresceram, mas também pela necessidade de ajustar as contas dos Estados e municípios e dos bancos fragilizados pela baixa da inflação. Além do déficit fiscal, o Brasil enfrenta hoje outro grande problema, representado pelo déficit em conta corrente.

Enquanto a economia brasileira cresce, aumenta também o desequilíbrio do comércio exterior. As importações sofrem pelo aumento do preço do petróleo, o crescimento das exportações gera maior expansão das importações, principalmente de bens intermediários, inclusive por conta do aumento da participação de setores com maior conteúdo tecnológico na pauta de exportação. Esses desequilíbrios são financiados por capitais externos, sujeitos a períodos de instabilidade.

Na visão dos analistas do comportamento da economia brasileira pode-se dizer que, em síntese, enquanto economistas neoclássicos argumentam que os desequilíbrios macroeconômicos no Brasil na última década devem-se principalmente à crise fiscal do Estado desenvolvimentista, os economistas políticos acreditam que a abertura externa e as altas taxas de juro domésticas causaram a crise fiscal e a inflação.

Nesse novo modelo de desenvolvimento do Brasil, com uma economia mais aberta e mais integrada ao resto do mundo em termos de fluxos de comércio e investimentos diretos estrangeiros, as políticas de desenvolvimento setorial

foram abandonadas, e o Estado “liberalizou” e “desregulamentou” a economia. Agências federais, como o BNDES, o Banco Central e o Tesouro Nacional, promoveram e financiaram a privatização das maiores empresas estatais, bem como sua integração em conglomerados brasileiros e transnacionais.

A perda de dinamismo da ISI (Industrialização através do Processo de Substituição de Importações) no final dos anos 70 expressa-se através da queda tendencial das taxas de crescimento do PIB, crise da dívida externa, e disparada da inflação. Segundo, a hegemonia política e econômica do “novo consenso das elites” a partir do início dos anos 90. Este consenso resultou da gradual convergência das elites brasileiras em torno do ideário ‘neoliberal’ do “Consenso de Washington”, argumentam Saad Filho e outros autores (SAAD FILHO, 2000:45).

Durante a ISI, a valorização do capital (nacional e estrangeiro) se dava principalmente através do aprofundamento e da integração horizontal do parque produtivo instalado no país. O papel desenvolvimentista do Estado era essencial. O Estado direcionava a produção e os investimentos, produzia insumos essenciais, serviços básicos e infra-estrutura através de suas empresas, e intermediava a relação entre capitais nacionais e estrangeiros.

Ainda conforme SAAD FILHO e MORAIS (1999:51)

“a captação de recursos reais e financeiros no exterior é essencial para o sucesso do novo modo de acumulação. Estas entradas de recursos tornaram-se possíveis com a liberalização comercial e da conta de capitais, a partir do final dos anos oitenta. Se a liquidez internacional é elevada e as taxas de juros são reduzidas, a liberalização comercial e da conta de capitais parece abolir a restrição externa. A abundância de recursos externos permite a elevação das taxas de crescimento e o aumento da capacidade de consumo, num círculo virtuoso que pode durar vários anos”.

Entretanto, circunstâncias externas menos favoráveis demonstram que a restrição externa foi apenas modificada. Durante a ISI (quando havia fortes restrições à importação e aos fluxos de capital), a restrição externa se expressava principalmente através da escassez absoluta de divisas.

Nesse novo modo de acumulação pós Plano Real, a restrição externa tende a se expressar através da rigidez para baixo da taxa de juros real

(possivelmente acompanhada de sobrevalorização cambial), ou através da volatilidade da taxa de câmbio.

A liberalização comercial e da conta de capitais, e a mudança da forma da restrição externa, fazem com que o novo modo de acumulação seja vulnerável a flutuações da liquidez internacional e do custo de captação dos recursos externos. Crises financeiras internacionais, especialmente a mexicana (1994-95), a asiática (1997), a russa (1998) e a americana e a argentina em (2001), desestabilizaram repetidamente o processo de acumulação de capital no Brasil e, eventualmente, impuseram grandes dificuldades ao Plano Real.

Economistas políticos apontam como principais causas dos desequilíbrios da economia brasileira nos anos 90 e, mais especificamente, de suas finanças públicas, o financiamento externo da acumulação e a nova restrição externa. Este desequilíbrio se expressa principalmente nas elevadas taxas de juro e no crescimento acelerado do passivo primário do governo central. O crescimento da dívida mobiliária federal é causa, e não efeito, do déficit público.

Nesse universo conturbado e globalizado, a economia brasileira precisa, por um lado, assimilar o novo padrão de ordenamento das relações internacionais e entrar em sintonia com as grandes inovações tecnológicas deste início de século e, por outro lado, não pode simplesmente trilhar os antigos caminhos do desenvolvimento, que não se mostraram capazes de evitar a destruição irracional dos recursos naturais e do ambiente urbano, nem de evitar a produção de iniqüidades sociais. Também, necessita, ao mesmo tempo, ajustar as contas com seu próprio passado de atraso, exclusão, pobreza e desequilíbrio, num contexto de estrangulamentos de recursos públicos.

Em outras palavras, o Brasil encontra-se obrigado a se modernizar, não só no plano econômico e da produtividade, mas, sobretudo em termos de justiça social e no que diz respeito às condições de vida de sua população.

É, para isso, indispensável promover uma forma de Estado com a qual seja possível incorporar a evolução das relações sociais de produção, fornecer referências fundamentais para o viver comum e regular um mercado que, atiçado pelos ventos da concorrência internacional, da financeirização e da

transnacionalização, parece escapar de qualquer controle, planejamento e regulação.

Este Estado, também, deve estar socialmente comprometido e capacitado para operar como efetivo articulador de um novo modelo de desenvolvimento econômico, menos predatório e mais sustentável. Nesse novo modelo, uma rearticulação do papel do Estado enquanto gerenciador da política agrícola é de vital importância, com foco na discussão das estratégias de ação voltadas para a geração de emprego e renda, meio ambiente, agricultura familiar, organização do campo e reforma agrária.

5. O SISTEMA BRASILEIRO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO