O orçamento público

O orçamento público não deve ser entendido apenas como uma peça técnica e instrumental de política econômica e de planejamento através da qual o Poder Executivo procura cumprir determinado programa de ação do governo ou viabilizar determinados objetivos macroeconômicos, mas também, ou principalmente, como um instrumento a serviço da democracia, da transparência e, sobretudo, do Estado de Direito.

A definição sobre o programa a ser implementado para a sociedade, através do Estado, implícito no orçamento, ou os objetivos de política econômica a serem atingidos, por afetarem de forma diferenciada os interesses das classes, envolvem, necessariamente, negociações entre os seus representantes políticos, tornando-o o canal através do qual se expressam suas reivindicações e se logra um consenso democrático.

Segundo CAIXETA (2001:33), o orçamento público é um documento que prevê, para um determinado período, os valores em moeda corrente, que devem entrar e sair dos cofres públicos, especificando suas principais fontes de financiamento e as categorias de despesas mais relevantes. Possui caráter público, na medida em que é elaborado e aprovado num espaço público por meio

de discussões e emendas pelo Poder Legislativo em suas sessões, constituindo uma lei votada por este. Assume caráter de instrumento político, na medida em que é o meio através do qual se legitimam as propostas de programação de gastos governamentais e os respectivos meios de financiamento. Tem também caráter de instrumento econômico, ao apontar as áreas prioritárias para as quais o governo pretende alocar recursos e ao organizar ações de sustentação ao desenvolvimento econômico. É um instrumento programático, ou seja, um instrumento de planejamento de curto prazo, que mostra a forma como serão mobilizados os recursos para se atingir objetivos fixados – detalha ações, define responsáveis pela execução, organiza a localização espacial dos empreendimentos e fixa as metas a serem atingidas, bem como os custos decorrentes. Trata-se, ainda, de instrumento financeiro e de gerência. Enquanto instrumento financeiro sistematiza, através de categorias apropriadas, as entradas de receita e as despesas, tornando-se um plano financeiro. É um instrumento de gerência, na medida em que, através dos elementos de apoio que fornece, pode facilitar a gestão dos recursos públicos, assim como o controle e a avaliação do desempenho da administração.

Caixeta assinala também que a ação planejada do Estado materializa-se através do orçamento público, instrumento executante imprescindível para cumprir sua missão social. Ou seja, é no orçamento que se fixam as prioridades e se alocam os recursos em programas e projetos do setor público, na busca de viabilização do processo de mudança da sociedade de forma sistemática e clara. Trata-se de uma importante peça do processo de planejamento do Estado, podendo ser, ao mesmo tempo, um instrumento de controle da sociedade sobre o Executivo. Torna-se instrumento indispensável à arbitragem de interesses e, portanto, à consolidação da democracia, desde que se revista de transparência diante da sociedade, permita sua participação no processo de definição da alocação dos recursos estatais e represente o espectro de interesses dos vários segmentos sociais.

O orçamento público refere-se, de uma forma mais geral, à tentativa de hierarquizar prioridades na utilização dos recursos públicos. Enquanto tal

constitui, evidentemente, uma peça central de qualquer sociedade democrática. E, de outro lado, vincula-se estruturalmente, de forma umbilical, à própria noção mais geral de planejamento, de adequação de recursos escassos a alguns objetivos estabelecidos, democraticamente, pela sociedade, através dos seus representantes (AFFONSO, 1997:12).

Ou seja, é importante conhecer também a trajetória percorrida pelo orçamento nas sociedades democráticas para se ter clareza sobre as etapas do processo, sobre o seu significado e sobre os problemas que podem surgir na sua tramitação. Sua elaboração é atribuída ao Poder Executivo, que o define em função dos planos e programas de governo, os quais sofrem a influência dos representantes das classes e de suas frações instaladas nos aparelhos do Estado. O orçamento é em seguida submetido à aprovação do Poder Legislativo, que possui, nessas sociedades, autonomia para confirmá-lo, rejeitá-lo ou modificá-lo. O seu resultado final dependerá da correlação das forças sociais ali representadas e das alianças e composições políticas estabelecidas em torno de questões polêmicas, como, por exemplo, as que se referem à distribuição do ônus tributário e às prioridades conferidas aos gastos públicos.

O orçamento afigura-se, assim, por um lado, como uma peça por meio da qual a sociedade decide, através de seus representantes políticos, sobre os objetivos de gastos do Estado e origem dos recursos para financiá-los e, por outro, como uma peça através da qual ela exerce um controle sobre a ação do Estado. Sua leitura permite, portanto, inferências sobre o estágio em que se encontra a estrutura das relações sociais e políticas de uma determinada sociedade.

Enquanto instrumento de controle da sociedade sobre o Estado, há de se ter clareza que o papel do Poder Legislativo não se esgota com a aprovação do orçamento. Após essa etapa deve proceder-se ao acompanhamento de sua implementação, exigindo-se demonstração completa e minuciosa de cada tributo e de cada gasto programado, com especificação dos fins e limites, para que os presidentes e ministros gastem os recursos públicos de acordos com os interesses dos parlamentos e da sociedade.

É também através do orçamento que se pode avaliar a situação financeira do governo, fazendo-se um cotejo entre suas receitas e despesas. É preciso ter clareza sobre o fato de que o mesmo pode apresentar-se, como resultado da estratégia da política econômica adotada, ora superavitário, ora deficitário, não significando, na ocorrência deste último caso, que o governo encontra-se em condições financeiras e fiscais frágeis. O orçamento cronicamente deficitário, com crescente endividamento público, pode ser visto como um indicador de que o Estado se encontra com insuficiência de recursos para o desempenho de suas funções, devendo rever e reorientar sua estrutura de gastos e alterar seus mecanismos de financiamento.

As formas de classificação dos gastos e de sua apresentação no orçamento são diversas. Os dispositivos que normatizam a matéria variam de um país para outro. Em geral, a classificação obedece a critérios que visam propiciar condições ao Poderes constituídos - Legislativos, Executivo e Judiciário – e à sociedade para exercer controle sobre os seus níveis e sobre a execução das decisões tomadas a respeito de seu destino, bem como para viabilizar as atividades de planejamento, de avaliação de seus impactos na economia como um todo e de controle das contas públicas.

5.2. O sistema brasileiro de planejamento e orçamento até a Constituição de