UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE MESTRADO EM DIREITO POLÍTICO E ECONÔMICO
EDSON SCHROT DA SILVA
O SISTEMA BRASILEIRO DA INOVAÇÃO E SEUS DESAFIOS PERANTE QUESTÕES POLÍTICAS, ECONÔMICAS E SOCIAIS
EDSON SCHROT DA SILVA
O SISTEMA BRASILEIRO DA INOVAÇÃO E SEUS DESAFIOS PERANTE QUESTÕES POLÍTICAS, ECONÔMICAS E SOCIAIS
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação
Stricto Sensu em Direito Político e Econômico da Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
Orientador: Prof. Dr. Alessandro Serafin Octaviani Luis
S586s Silva, Edson Schrot da
O sistema brasileiro da inovação e seus desafios perante questões políticas,
econômicas e sociais. / Edson Schrot da Silva. – 2014.
144 fls. : il. ; 30 cm
Dissertação (Mestrado em Direito Político e Econômico) – Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2014.
Orientador: Alessandro Serafin Octaviani Luis Bibliografia: f. 111-126
1. Política da Inovação. 2. Economia da Inovação. 3. Tecnologia e Aspectos Sociais. 4. Estrutura e Sistemas de Inovação. 5. Incentivos Fiscais para a Inovação. I. Título
EDSON SCHROT DA SILVA
O SISTEMA BRASILEIRO DA INOVAÇÃO E SEUS DESAFIOS PERANTE QUESTÕES POLÍTICAS, ECONÔMICAS E SOCIAIS
Dissertação apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre em Direito Político e Econômico.
Aprovada em ___ / ____ / _____
BANCA EXAMINADORA
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Alessandro Serafin Octaviani Luis – Orientador
Universidade Presbiteriana Mackenzie
___________________________________________________________________________ Prof. Dr. Silvio Luiz de Almeida – Examinador Interno
Universidade Presbiteriana Mackenzie
AGRADECIMENTOS
Agradeço inicialmente a Universidade Presbiteriana Mackenzie, como instituição, pela preocupação e compromisso com um ensino de qualidade e pela disponibilidade de um plano pedagógico voltado ao debate de questões políticas e econômicas da atualidade.
Ao Dr. Alessandro Serafin Octaviani Luis, minha eterna gratidão, por ter sido orientador amigo ao me aceitar com todas as minhas dificuldades e, principalmente por ter sido mentor e facilitador ao indicar artigos e livros fundamentais, ao convidar para palestras e aulas e ao fazer comentários sempre muito apropriados ao tema e também por ter me ajudado a concluir este trabalho de pesquisa.
Aos professores do curso, pelo entusiasmo e capacidade técnica apresentada e, em especial, aos professores que compuseram a banca de qualificação da dissertação juntamente com o orientador, Dr. Silvio Luiz de Almeida e Dr. Luiz Fernando Massonetto que através de seus comentários e questionamentos nos trouxeram uma visão muito mais sistêmica e aprofundada sobre o tema.
À Dra. Zélia Luiza Pierdona que me tutoreou no grupo de pesquisa “Cidadania, Pacto Federativo e Tributação” e, principalmente, me ajudou em um momento delicado de cumprimento de formalidades vinculadas ao presente trabalho.
Às organizações e profissionais que nos auxiliaram no desenvolvimento teórico e prático sobre o assunto em tela, trazendo contemporaneidade e pragmatismo a respectiva dissertação, principalmente aos meus colegas Sr. Valter Pieracciani, Sr. José Hernani Arrym Filho e Sr. Alfonso Abrami, responsáveis por me lançarem no campo da pesquisa e entendimento da inovação nas empresas.
Ao professor Dr. Leopoldo Antônio de Oliveira Neto que me lançou como professor e o qual sou eternamente grato.
Ao Nicholas Merlone, aluno brilhante, pelo apoio, debates e troca de ideias em relação
ao tema.
Ao Marcos Shigueo Ono que vem juntamente comigo trilhando um caminho difícil e árido em ampliar a vantagem competitiva das empresas através da inovação e desenvolvimento humano.
“O futuro deve ser uma fronteira aberta à
invenção do homem”1
(Celso Furtado)
RESUMO
Este trabalho apresenta uma análise sistemática da estrutura e da legislação que regulamenta o tema inovação no país. Na pesquisa, denota-se que a inovação é um tema transversal e reflete questões políticas, jurídicas, econômicas e sociais como democracia, domínio econômico,
intervenção estatal, segurança jurídica, tecnologia, cultura e valores sociais, sendo todos devidamente trabalhados de maneira aprofundada e entrelaçada nos capítulos do presente estudo. Ao se defrontar, por exemplo, com o conceito de inovação do artigo 17, da Lei no 11.196/2005, estuda-se a sua indeterminação, o que traz à baila reflexões pontuais e inéditas sobre sua segurança jurídica. Outrossim, quando se retrata os resultados atuais das políticas e estruturas adotadas no país para o assunto, exige-se um aprofundamento sociológico da cultura de inovação existente e do papel dos agentes da inovação como Governo, Universidades, Centros de Pesquisas, Empresas e Movimentos Sociais em sua disseminação. Também são retratados neste ponto, os artigos 218 e 219 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988; princípio da eficiência do artigo 37°, caput, do mesmo diploma normativo, com método comparativo com outros países; e, princípio democrático inspirando as políticas e decisões dos órgãos de inovação do país. No campo econômico são apresentadas questões sobre intervenção, estruturalismo econômico, domínio econômico pela inovação, privilégios industriais e incentivos fiscais, cuja ótica envolve revisão bibliográfica, consulta a sítios oficiais de pesquisa, decisões administrativas e judiciais inerentes.
ABSTRACT
This work consists of a systematic review of legislation regulating and structure the innovation theme, presenting the concept, characteristics, types, principles, scope, system adopted and how they are interpreted and applied by the various standards bodies that oversee
this subject in the country. Deepening of the subject, it was observed that innovation transcends technological issue and reflects aspects involving the political and economic rights such as legal certainty, state intervention, economic domain, culture aspects and social values. Thus, when confronted with the concept of innovation to Article 17 of Law no 11.196/2005. This is not possible to study it without reflecting on legal certainty, the same is repeated when studying the Brazilian System of Innovation that relies on the principle of effectiveness of Article 37, caput, of the Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1988 and the guiding principles of innovation, Articles 218 and 219 of the same legislative instrument, especially when compared with other countries, in the view of interventionist government actions and economic dominance the issue of industrial privileges and incentives. In the economic field there are questions about intervention, economic structuralism, economic dominance through innovation, industrial privileges and tax breaks are presented, which always supported by reviews of their subjects, whose perspective involves literature review, research with official sites, administrative and judicial decisions.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Tipos de Inovação ... 24
Quadro 2 Inovação e níveis de incerteza ... 34
Quadro 3 Mecanismos de Política de Inovação Tecnológica ... 39
Quadro 4 Modelo de organização do Sistema Brasileiro da Inovação ... 49
Quadro 5 Apresentação sintética das principais leis de incentivos do país ... 77
Quadro 6 Fontes de recursos para inovação por Estado ... 80
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 Participação percentual dos gastos de atividades inovativas das empresas industriais
que implementaram inovações de produto ou processo no Brasil entre 2009 e 2011 ... 35
Gráfico 2 Participação percentual do número de empresas que implementaram inovações no Brasil ... 41
Gráfico 3 Fontes de informação e cooperação para a inovação ... 42
Gráfico 4 Fontes de inovação e seus impactos ... 43
Gráfico 5 Orçamento da União executado em 2013 ... 44
Gráfico 6 Comparativo de investimentos em inovação em razão do PIB entre países ... 46
Gráfico 7 Comparativo de investimentos em inovação em razão do PIB entre os BRICs ... 46
Gráfico 8 Comparação entre trabalhos científicos e número de patentes depositadas ... 47
Gráfico 9 Pessoas ocupadas na área de P&D, segundo o nível de qualificação ... 54
Gráfico 10 Percentual de subvenções e incentivos no Brasil ... 78
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 Cálculo com opções de 60% e 80% de incremento da base de cálculo ... 28
Tabela 2 Dispêndios de custeio e redução da base de cálculo por região ... 44
Tabela 3 Taxas de retorno social e privado em P&D ... 57
Tabela 4 Taxas de ocupação em P&D ... 59
Tabela 5 Incentivos Fiscais e Subvenção ao Gasto em P&D ... 79
Tabela 6 Distribuição de Empresas por Setor que utilizam incentivos ... 79
Tabela 7 Principais Agências de Fomento e suas linhas de financiamento ... 80
LISTA DE ABREVIATURAS, SIGLAS E SÍMBOLOS
ABNT Associação Brasileira de Normas Técnicas ABDI Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial
ANPEI Associação Nacional de Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia das Empresas Inovadoras ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
ANPROTEC Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores APL Arranjo Produtivo Local
Art. Artigo
CAPES Coordenação de Aperfeiçoamento do Ensino Superior CGEE Centro de Gestão e Estudos Estratégicos
CNPQ Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientifico e Tecnológico CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CSLL Contribuição Social sobre o Lucro Líquido CTN Código Tributário Nacional
DE Desenvolvimento Experimental
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária EMBRAPII Empresa Brasileira de Pesquisa de Inovação Industrial FAPESP Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo FINEP Financiadora de Estudos e Projetos
FNDTC Fundo Nacional de Desenvolvimento de Tecnologia e Ciência HBE Harvard Business Essentials
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística ICT Instituto de Ciência e Tecnologia
IES Instituições de Ensino Superior
INPI Instituto Nacional de Propriedade Intelectual IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI Imposto sobre Produtos Industrializados IRPJ Imposto de Renda Pessoa Jurídica Max Máximo valor observado
Min Mínimo valor observado
MCTI Ministério da Ciência e Tecnologia e Inovação MDIC Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio NIT Núcleo de Inovação Tecnológica
OCDE Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econômico PA Pesquisa Aplicada
PB Pesquisa Básica
P&D&I Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação
PDTI Programa de Desenvolvimento Tecnológico Industrial PDTA Programa de Desenvolvimento Tecnológico do Agronegócio PIB Produto Interno Bruto
PITCE Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior PINTEC Pesquisa de Inovação Tecnológica
RFB Receita Federal Brasileira
RHAE Recursos Humanos para Atividades Estratégicas SAT Serviço de Apoio Técnico
SECIS Secretaria de Ciência e Tecnologia para Inclusão Social SEPIN Secretaria de Política de Informática
SEPED Secretaria de Políticas e Programas de Pesquisa e Desenvolvimento SETEC Secretaria de Desenvolvimento Tecnológico e Inovação
STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça TIB Tecnologia Industrial Básica
TIC Tecnologia de Informação e Comunicação TRF Tribunal Regional Federal
UNICAMP Universidade de Campinas USP Universidade de São Paulo
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 17
CAPÍTULO 1. SISTEMA BRASILEIRO DA INOVAÇÃO E POLÍTICA ... 22
1.1 Conceitos e tipos de inovação ... 22
1.1.1 Conceito jurídico de inovação ... 25
1.1.2 Reflexão dogmática do conceito de inovação quanto a sua segurança jurídica ... 26
1.1.2.1 Redução da insegurança: posições judiciais e administrativas sobre o tema ... 29
1.1.3 Homologação de projetos aderentes ao conceito de inovação e (in) segurança ... 31
1.2 Riscos e incertezas de investimentos em inovação ... 33
1.3 Política de Ciência e Tecnologia no país ... 35
1.3.1 Resultados da Política de Ciência e Tecnologia no país ... 39
1.3.1.1 Panorama de investimentos privados em inovação no Brasil e prioridades ... 41
1.3.1.2 Panorama de investimentos públicos em inovação no Brasil e prioridades ... 43
1.3.1.3 Dados da inovação do Brasil no âmbito competitivo internacional ... 45
1.4 Características e Estrutura do Sistema Brasileiro da Inovação ... 48
1.4.1 Princípio da Eficiência no Sistema Brasileiro de Inovação ... 51
CAPÍTULO 2. SUJEITOS DA INOVAÇÃO E O SEU PAPEL NO SISTEMA BRASILEIRO DA INOVAÇÃO ... 54
2.1 Perfil do profissional da inovação ... 54
2.2 Reflexões sobre Tecnologia Social e inovação ... 56
2.3 Papel e cultura das empresas na inovação ... 58
2.4 Papel e cultura do Governo na inovação ... 59
2.5 Papel e cultura das Universidades e Institutos de Pesquisa na inovação ... 61
2.6 Princípio democrático e inovação ... 62
CAPÍTULO 3. SISTEMA JURÍDICO DA INOVAÇÃO E SUA ANÁLISE ... 67
3.1 Ciência e Tecnologia na Constituição Federal de 1988 ... 67
3.2 História da legislação brasileira de inovação... 70
3.3 Influência dos manuais de OSLO e Frascati no Brasil ... 74
3.4 Instrumentos de incentivos a inovação no Brasil ... 76
CAPÍTULO 4 - DOMÍNIO ECONÔMICO E INOVAÇÃO ... 85
4.1 Ordem Econômica na Constituição de 1988 ... 85
4.2 Poder Econômico e Inovação ... 88
4.2.1 Lei da Oferta e Procura e a contribuição de Schumpeter com a inovação ... 90
4.3 Reflexão doutrinária sobre Domínio Econômico e Inovação ... 91
4.3.1 Visão furtadiana sobre domínio econômico pela inovação ... 92
4.3.2 Condição subalterna por Gramsci e possibilidade de alteração pela inovação ... 95
4.4 Intervenção no Domínio Econômico em prol da inovação ... 97
4.5 Sistema de privilégios industriais ... 98
4.5.1. Crise do sistema de Privilégios Industriais sob a óptica de Comparato ... 98
4.5.2. Sistema de patentes e a teoria da licença compulsória ... 100
4.5.3. Sistema de patentes e a questão das patentes essenciais ... 103
4.5.4. Sistema de prioridade de patentes verdes ... 104
CONCLUSÃO ... 108
BIBLIOGRAFIA ... 111
GLOSSÁRIO ... 127
APÊNDICE (s) ... 136
INTRODUÇÃO
No século XX, a mão-de-obra e o poder econômico financeiro foram considerados os
maiores fatores de crescimento econômico. Na “nova economia” baseada na acumulação e
uso do conhecimento – Knowledge-basedeconomy, “a educação, o capital intelectual e a
capacidade de inovar parecem ser os pilares fundamentais da produtividade e do fator de
riqueza em empresas e países”1. Neste cenário, “estima-se que cinquenta por cento do Produto
Interno Bruto (PIB) dos países desenvolvidos é vinculado a bens e serviços de alta tecnologia,
baseados em Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) e pesquisa e desenvolvimento
nas plataformas tecnológicas de biotecnologia, nanotecnologia, eletroeletrônica, robótica e
exploração de recursos genéticos”2.
No campo político, econômico e social, a inovação na atualidade é entendida como
elemento de transformação de valor na nova estrutura econômica mundial, sendo capaz de
desenvolver uma sociedade qualificada e com melhor qualidade de vida.
Em relação ao âmbito regulatório, a inovação pode ser apresentada e analisada sobre
diversas perspectivas como institutos de propriedade intelectual, incentivos à inovação,
contratos de transferência de tecnologia e “Know-how” com pagamento de royalties ou
parcerias em formato de joint venture, modelos organizacionais visando fomento da inovação,
além de parcerias público-privadas para projetos de inovação compartilhados e programas
governamentais e privados de apoio financeiro a projetos de pesquisa e desenvolvimento
(P&D).
Sobre os institutos mencionados, percebe-se obras publicadas e jurisprudência
sedimentada em relação a alguns deles, principalmente no campo da propriedade intelectual,
com base na Lei no9.279/963 e, em uma onda mais recente, estudos sobre incentivos fiscais
delimitados a setores específicos de análise4.
1
SERRA, F.; TORRES, M.C.S; TORRES, A.P. Administração Estratégica. Rio de Janeiro: Reichmann& Affonso, 2003, pg.15.
2
Nos Estados Unidos, foi inserido no cálculo do PIB a questão dos ativos intangíveis, como royalties da indústria cinematográfica e investimentos em P&D, o que se prevê que elevará em três por cento o indicador no ano de 2014. Veja: Notícia publicada no jornal Valor Econômico em 16.06.2014.
3
São encontrados autores que tratam sobre propriedade intelectual. Para saber mais sobre o tema, confira: BARBOSA, Denis Borges.Uma introdução a propriedade intelectual. 2a.edição. São Paulo: Saraiva, 2004.
4
Veja: BERGAMASCHI, Eloisio Andrey. Inovação Tecnológica e Incentivos Fiscais no setor de serviços de telecomunicações, Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Rio Grande do Sul, 2011.
No entanto, ao analisar o tema da inovação de forma integrada, apesar de sua
relevância, há poucas reflexões sobre a instrumentalidade do aparato regulatório brasileiro
para vencer os desafios da atualidade, com algumas exceções como a recente obra publicada
de Alessandro Octaviani, “Recursos Genéticos e Desenvolvimento – Os desafios furtadiano e
gramsciano”, seguindo as posições e orientações de autores clássicos como Celso Furtado.
Denota-se importância nos estudos do Sistema Integrado da Inovação quanto a sua
aplicabilidade, lacunas e divergências interpretativas, o que remete a assumir no presente
trabalho a tarefa de reduzir progressivamente tais ocorrências e atribuir-lhe a maior
funcionalidade possível, principalmente pelo seu caráter transversal com temas de cunho
político, econômico, social e jurídico, como se verá de forma acurada mais à frente.
Nesse caminho, o problema-chave da pesquisa é analisar se a política, a estrutura, a
interpretação e a aplicabilidade do sistema nacional da inovação contribui para o aumento e
proteção jurídica de P&D de novas tecnologias por empresas sediadas no Brasil ou, ao
contrário, acaba limitando esta atividade empresarial. Ao mesmo tempo, analisa-se se
arcabouço jurídico existente atua em favor da inovação visando vantagem competitiva do país
e quão eficiente o sistema se mostra quando comparado a outros países em termos de
competitividade mundial e mecanismos de desenvolvimento econômico e social.
Desse modo, pode-se afirmar que o problema se resume em como se institucionalizar o
Sistema de Inovação no Brasil, incorporando-se aos aparatos e aparelhos do Estado todos os
mecanismos e as ferramentas inerentes ao sistema para se atingir o pleno funcionamento e a
concretização da inovação no país. Para tanto, procura-se ofertar uma visão culturalista ao
tema, na medida em que se consideram as dimensões política, econômica e social.
Em termos de justificativas iniciais, ressalta-se que a inovação é um tema de extrema
relevância por referência direta da Constituição Federal, em seus artigos 218 e 219, no título
VIII (Ordem Social), em seu capítulo IV (Da Ciência e Tecnologia).
A análise do sistema jurídico da inovação é cada vez mais densa e complexa em virtude
do aumento considerável de textos legais publicados. Além das leis matrizes do sistema
jurídico da inovação, como a Lei no9.279/96, Lei da Inovação no10.973/04, Lei da ABDI
no11.080/04, Lei do Bem no11.196/05, Lei Haddad ou também chamada Lei Rouanet de
Inovação ou Lei de incentivo à pesquisa e inovação no11.487/07, observa-se que entre o
período da promulgação da Constituição Federal de 1988 e fim da década de 90 (ano de 1999)
inovação no país. Ou seja, houve um crescimento da atuação legislativa sobre a inovação em
mais de cem por cento entre uma década e outra5, o que evidencia a importância e aumento da
regulação nos últimos anos, tornando o sistema mais complexo e relevante em termos de
interpretação e análise sistêmica.
O fenômeno da intervenção estatal cada vez mais amplo e não linear também justifica o
aprofundamento no sistema jurídico ora estudado. Concomitantemente a uma ação legiferante
mais atuante no campo da inovação, proliferam-se publicações de instruções normativas da
Receita Federal Brasileira (RFB), como a Instrução Normativa no1187, de 29 de agosto de
2011) e de decisões de órgãos do Poder Executivo como o Ministério da Ciência, Tecnologia
e Inovação (MCTI). No entanto, os diversos órgãos executivos, com hierarquia própria, nem
sempre se vinculam a mesma fonte jurídica, ora utilizando diretrizes conceituais e técnicas da
legislação interna; outras vezes, remetendo a interpretação do caso concreto a tratados
internacionais que, apesar de reconhecidos pela comunidade da inovação (Manual de Frascati
e Manual de Oslo), não foram ainda aprovados no país e, por consequência, não poderiam ser
utilizados no âmbito interno6 principalmente quando em confronto com a legislação interna7.
Sobre a jurisprudência, as situações fáticas ainda recentes parecem não ter sido
exploradas a ponto de assentar as dúvidas existentes, exceto em relação a lei de propriedade
intelectual que apresenta julgados sobre questões relacionadas à sigilosidade de uma pesquisa
cientifica, ao percentual de resultados em pesquisa compartilhada entre empresas e
inventores, sobre concessão de licença compulsória e uso de patentes essenciais, que são hoje
objeto de lides globais entre gigantes do setor de TI, como se verá no capítulo referente ao
poder e domínio econômico através da inovação.
A pesquisa também se preocupa com dados e indicadores de inovação, comparando os
resultados nacionais e também a capacidade que os agentes da inovação apresentam de
desenvolver um ambiente ideal de tecnologia eficiente, integrada e competitiva em relação a
outros países. Neste ponto, realça-se a Pesquisa de Inovação Tecnológica (PINTEC),
5
Veja: Sitio oficial do Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação (MCTI) que permite uma análise histórica da legislação federal da inovação desde a promulgação da Constituição Federal de 1988.
6
Um tratado exige celebração do tratado pelo Presidente da República, aprovação por decreto legislativo do Congresso Nacional, ratificação do Presidente da República, com promulgação através de decreto de execução presidencial.
7
elaborada e publicada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no ano de
2013.
Como objetivo essencial, portanto, destaca-se a reflexão integrada e sistêmica do
sistema brasileiro da inovação, esclarecendo conceitos, características, tipos, princípios,
política, estrutura, abrangência, influenciadores e interpretação dos itens mais relevantes que
alavancam ou dificultam o entendimento de sua aplicabilidade junto as empresas e órgãos que
atuam em projetos de pesquisa tecnológica.
Como objetivos adicionais são apresentados: (i) a consolidação explicativa sobre as
principais decisões administrativas (RFB e MCTI) e judiciais sobre o assunto, visando
facilitar o entendimento do tema no campo fático e jurídico; (ii) os principais indicadores de
inovação do Brasil, comparando sua eficiência com outros países; (iii) a aplicabilidade do
sistema jurídico da inovação, avaliando fatores críticos de implantação; e (iv) a
transversalidade do tema com assuntos políticos, econômicos e sociais, no que couber.
De forma estrutural, para atingir os objetivos propostos, o presente trabalho foi
organizado com este capítulo introdutório que contextualiza a questão de pesquisa e uma
conclusão. No desenvolvimento, abrangeu mais quatro capítulos. No capítulo I, avalia-se o
Sistema Brasileiro da Inovação e Política, apresentando o conceito de inovação, com ênfase na questão de sua segurança; os riscos e incertezas de investimentos em inovação; na
sequência, trata-se da Política da Ciência e Tecnologia (PCT) e seus resultados; partindo para
as características e estrutura dos principais órgãos e “players” de tutela da inovação nacional e
sua eficiência. No capítulo II, Sujeitos da Inovação e seu papel no Sistema Brasileiro da Inovação, fala-se sobre o perfil dos profissionais da inovação, o papel e cultura dos principais agentes do país e também é efetuada uma reflexão sobre a teoria “Tecnologia Social”, além de
se tratar de forma peculiar do princípio democrático e sua correlação com a inovação. No capítulo III, Sistema Jurídico da Inovação e sua análise, trata-se do mapa legislativo nacional da inovação, com abordagem constitucional e histórico-normativa sobre o tema,
influência dos manuais de Oslo e Frascati na legislação nacional, bem como sobre os
incentivos fiscais existentes e sua comparação com outros países; e, em seguida, no capítulo IV, seção que encerra a pesquisa, “Domínio Econômico e Inovação” é estudada a Ordem Econômica na Constituição de 1988, questões de poder, intervenção e domínio econômico
pela inovação, e, por fim, analisa-se os sistemas de privilégios industriais, objetivando
Quanto à metodologia aplicada neste trabalho de pesquisa foi utilizado o método
dedutivo que, segundo Marconi e Lakatos8, retrata a modalidade de raciocínio lógico que faz
uso da dedução para obter uma conclusão a respeito de determinadas premissas, organizando
e especificando o conhecimento que já se tem sobre o assunto. No trabalho, a aplicação do
método dedutivo envolve a organização e estrutura do conhecimento da legislação e teoria da
inovação existente para resposta as hipóteses levantadas.
O trabalho está definido como uma pesquisa descritiva, analítica e explicativa, motivada
pela necessidade de resolver problemas conceituais e estruturais sobre a inovação, sua política
e seus principais pontos de aplicabilidade na construção da realidade econômica e social.
O trabalho utilizou-se de revisão bibliográfica, análise da lei em uma perspectiva
histórica, além da coleta de dados e informações através da consulta a sítios oficiais como
Instituto Nacional de Propriedade Industrial (INPI), Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE), MCTI, RFB, Senado Federal, Câmara dos Deputados, Tribunais
Superiores e Universidades, como a Universidade de Campinas (UNICAMP) e Fundação de
Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP).
Desse modo, entende-se que a apresentação integrada do sistema nacional da inovação
nos moldes metodológicos adotados neste trabalho, poderá eventualmente incentivar outros
trabalhos vinculados ao tema, além de ser um material capaz de apresentar aos agentes da
inovação diversas perspectivas sobre o assunto, e talvez chamar a atenção novamente do país
para profundas questões, como a da superação de condições periféricas e subalternas
lançadas, por exemplo, por Celso Furtado, visando a melhoria de nossa competitividade
global e a capacidade de desenvolvimento da sociedade como um todo.
8
CAPÍTULO 1. SISTEMA BRASILEIRO DE INOVAÇÃO E POLÍTICA
1.1 Conceitos e tipos de inovação
Pretende-se tratar dos conceitos e tipos de inovação, entendendo-se que sejam
importantes pontos de partida para o aperfeiçoamento do estudo, mesmo que não raras vezes
os conceitos formulados possam ser eventualmente imprecisos para retratar uma realidade tão
complexa como a inovação.
Em termos empíricos, a inovação pode representar qualquer iniciativa que gere ou
introduza uma novidade, simples ou complexa, percebida pela realidade. Pode significar a
criação de um produto ou processo melhor; ou, simplesmente, a substituição de um material
por um outro mais barato ou de melhor qualidade ou maior funcionalidade.
Historicamente, a inovação sempre esteve presente na humanidade como o ato de
resolver problemas, desde a descoberta do uso do fogo; avançando no século XV para um
processo baseado em rigor científico na solução de problemas técnicos.
O termo tecnologia tem origem na palavra “tekhne” do grego, significando o estudo da
ciência. Caracteriza-se a tecnologia por uma evolução controlada e metódica do uso do
conhecimento científico e empírico, com fins de aperfeiçoamento ou desenvolvimento de
novos produtos ou processos industriais. Na atualidade, a solução de problemas através da
tecnologia “volta-se para temas que interessam a sociedade como um todo e não apenas para
obtenção de vantagem competitiva e domínio econômico de um grupo ou empresa no
mercado”9.
Para Schumpeter10, há três termos – invenção, inovação e difusão, que juntos englobam
o processo de inovação, representando tecnologia. Para o autor, invenção “é uma ideia,
esboço ou modelo para um novo ou melhorado artefato, produto, processo ou sistema”;
enquanto inovação, no sentido econômico “é uma solução técnica – invenção que exige uma
transação comercial capaz de gerar riqueza”. Em outros termos, o autor sintetiza que invenção
é uma ideia potencialmente aberta para a exploração comercial; inovação é a exploração
comercial da invenção; e difusão é a propagação de novos produtos e processos pelo mercado
baseados na inovação já existente. Comenta ainda o autor que a inovação é a “força motriz do
9
DONADIO, L. Política Científica e Tecnológica. In: MARCOVITCH, Jacques (coord.). Administração em Ciência e Tecnologia. São Paulo, Edgard Blücher, 1983, p.18.
10
desenvolvimento econômico, representada pela substituição de formas antigas por formas
novas de produzir e consumir, onde essa nova combinação de fatores de produção leva a uma
espécie de monopólio temporário, refletindo lucros extraordinários”.
No entanto, o conceito de inovação, no campo doutrinário, ainda não apresenta
consenso, havendo definições próprias adotadas por diversos autores, empresários e
profissionais da área (vide anexos A e B). Para Peter Drucker11, um dos mais citados, a
inovação é a principal fonte de oportunidade de riqueza na atualidade tanto para empresas
como países, sendo “o ato de atribuir novas capacidades aos recursos (pessoas, processos e
bens) existentes na empresa para gerar riqueza”.
Destaca-se o conceito apresentado pelo Manual de Oslo, da Organização para
Cooperação de Desenvolvimento Econômico12, nos seguintes termos:
“A implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo modelo organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações externas”.
Para o manual de Oslo, segundo a OCDE, mais abrangente do que os manuais
anteriores publicados sobre o assunto, notadamente quando comparado com os da família
Frascati13, inovação difere-se de atividades inovadoras, sendo a última complementar a
primeira. Inovação é representada “pela introdução de novos produtos ou processos ou, ainda,
significantes alterações tecnológicas nos mesmos”; enquanto atividades inovadoras são um
“conjunto de atividades vinculadas a inovação como P&D, engenharia, marketing de
produtos, compras de tecnologia, vendas de tecnologia e também inovações organizacionais”.
A diferenciação conceitual entre inovação e atividades inovadoras é importante para
embasar os tipos de inovação citados pelo Manual de Oslo14, que englobam, quatro espécies a
saber:
11
DRUCKER, P.F. Inovação e espírito empreendedor. São Paulo: Atlas, 1969, pág.14.
12
Organização para Cooperação de Desenvolvimento Econômico (OCDE). Manual de Oslo, 2005.p.46.
13
Em 1963, especialistas da OCDE, em particular o Grupo de Especialistas Nacionais em Indicadores de Ciência e Tecnologia (NESTI), reuniram-se na Villa Falconieri, em Frascati, na Itália, com o objetivo de discutir uma metodologia e indicadores de P&D. O trabalho resultou na primeira versão do Manual de Frascati, sendo referência para estudos, análises, levantamentos e comparações entre empresas e países no que se refere a P&D. A sua 6ª edição de 2002 é a aplicada no Brasil.
14
TIPO DEFINIÇÃO
Inovação em Produto
Introdução de um benefício ou serviço novo ou significativamente melhorado, em relação `a suas características ou usos pretendido, incluindo melhorias significativas nas especificações técnicas, componentes e materiais, software, interface com o usuário ou outras características funcionais
Inovação em Processo Implementação de um novo ou significativamente melhorado processo produtivo ou entrega de produtos acabados
Inovações Organizacionais
(Negócio)
Implementação de novos métodos organizacionais, podendo ser mudanças em práticas de negócio, na organização do ambiente de trabalho, ou nas relações externas da empresa
Inovações em Marketing
Implementação de novos métodos de marketing. Podem incluir na aparência do produto e sua embalagem, na divulgação e distribuição do produto e em métodos para definir preços de benefícios e serviços
Quadro 1: Tipos de Inovação. Fonte: OCDE: Manual de Oslo, 2005.
Dentre os tipos de inovação, conforme Schumpeter15, as inovações ainda podem ser
incrementais e radicais, sendo a inovação radical como aquela que traz “produtos ou processos cujas características, atributos ou uso sejam significativamente diferentes se
comparados aos produtos ou processos existentes, podendo envolver tecnologias radicalmente
novas ou combinadas com tecnologias já existentes para novos usos, envolvendo, inclusive,
mudanças no sistema econômico”; e a inovação incremental entendida como “a melhoria de inovações radicais, ou seja, melhoria em produtos ou processos existentes cujo desempenho,
funcionalidade ou característica tenham sido aperfeiçoados”. No apêndice A apresenta-se
exemplos práticos de inovação incremental e radical visando contribuir para sua
diferenciação.
No mercado, a inovação radical é fortemente baseada em P&D, exigindo parcerias com
Centros de excelência técnica como Universidades e Institutos de Pesquisa. Neste tipo de
inovação há significativo risco e altos investimentos, podendo levar anos para atingir
maturidade a ponto de ser comercializado.
Inovações incrementais, ao contrário, são geralmente as preferidas pelas empresas em
virtude do grau de investimentos a realizar, segurança e tempo de maturidade comercial
acelerada em comparação com a inovação radical. No tempo, é comum aparecerem inovações
radicais nas empresas após anos de realização de inovação incremental, conforme explica a
HBE16.
15
Ibid 11, p.22.
16
1.1.1 Conceito Jurídico de inovação
O conceito jurídico da inovação no Brasil é apresentado no artigo 17o, parágrafo
primeiro da Lei no11.196/05, nos seguintes termos:
“1º - Considera-se inovação tecnológica a concepção de novo produto ou processo de fabricação, bem como a agregação de novas funcionalidades ou características ao produto ou processo que implique melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade, resultando maior competitividade no Mercado”.
Em complemento, pelo Decretono5.798/06, no seu artigo 3o, o conceito normativo
envolve algumas etapas do ciclo da transformação de uma ideia em produto ou processo, ou
na linha de Kotler17-18 envolve alguns itens do funil da inovação. O decreto apresenta os
conceitos de pesquisa básica, pesquisa aplicada, desenvolvimento experimental, tecnologia industrial básica e serviços de apoio técnico, nos seguintes termos:
a) pesquisa básica dirigida (PB): os trabalhos executados com o objetivo de adquirir conhecimentos quanto à compreensão de novos fenômenos, com vistas ao desenvolvimento de produtos, processos ou sistemas inovadores;
b) pesquisa aplicada (PA): os trabalhos executados com o objetivo de adquirir novos conhecimentos, com vistas ao desenvolvimento ou aprimoramento de produtos, processos e sistemas;
c) desenvolvimento experimental (DE): os trabalhos sistemáticos delineados a partir de conhecimentos pré-existentes, visando a comprovação ou demonstração da viabilidade técnica ou funcional de novos produtos, processos, sistemas e serviços ou, ainda, um evidente aperfeiçoamento dos já produzidos ou estabelecidos;
d) tecnologia industrial básica (TIB): aquelas tais como a aferição e calibração de máquinas e equipamentos, o projeto e a confecção de instrumentos de medida específicos, a certificação de conformidade, inclusive os ensaios correspondentes, a normalização ou a documentação técnica gerada e o patenteamento do produto ou processo desenvolvido; e
e) serviços de apoio técnico (SAT): aqueles que sejam indispensáveis à implantação e à manutenção das instalações ou dos equipamentos destinados, exclusivamente, à execução de projetos de pesquisa, desenvolvimento ou inovação tecnológica, bem como à capacitação dos recursos humanos a eles dedicados.
Observa-se que no conceito da lei em comento são citadas apenas as inovações em
produto e processo. Não são contempladas pela lei as inovações em negócio e marketing, ou
as atividades inovadoras abordadas pelo conceito do Manual de Oslo.
17
Sobre o assunto, confira: “o funil da inovação envolve a geração das ideias, seleção das ideias, desenvolvimento e teste do conceito selecionado, desenvolvimento da estratégia de marketing, análise do negócio, desenvolvimento do protótipo e testes (PA, PB, DE), produção de um lote piloto padrão, testes de mercado (que pode trazer novas adequações do produto) e comercialização em si”, In: KOTLER, P.; KEVIN, L. Administração de Marketing: A Bíblia do Marketing. Prentice Hall Brasil, 2006, 12a edição. p. 32.
18
O MCTI explica que a opção legislativa para o conceito e criação de leis de incentivos
ao desenvolvimento econômico através da inovação tecnológica não foi baseada no Manual
de Oslo, mas sim no Manual de Frascati, de 2002, também da OCDE, com base no seu item
1.5.3, a saber:
“As atividades de inovação tecnológica são o conjunto de diligências científicas, tecnológicas, organizacionais, financeiras e comerciais, incluindo o investimento em novos conhecimentos, que realizam ou destinam-se a levar `a realização de produtos e processos tecnologicamente novos e melhores”
1.1.2 Reflexão dogmática do conceito de inovação quanto a sua segurança jurídica
Na análise da questão da (in) segurança jurídica no campo conceitual do inovação, uma
hipótese a considerar é de que seu conceito, de acordo com abordagens interpretativas
(restritivas, expansivas, literais ou sistêmicas), podem mudar o entendimento do Sistema
Brasileiro de Inovação no quesito incentivos e isenções preconizadas pela Lei no 11.196/05.
Mais especificamente no campo tributário, em virtude das diversas isenções
apresentadas pela lei do “bem” no campo da inovação sugere-se sejam adequadamente
analisadas em virtude do artigo 111o, do Código Tributário Nacional (CTN) considerar que “isenções são interpretadas de forma literal” e a Súmula 544, do Supremo Tribunal Federal (STF) apontar que “a concessão de isenções não dispensa o cumprimento de obrigações
acessórias”.
Como premissa, cabe refletir sobre as ponderações de autores como Sbragia, Moreira,
Cota e Almeida19 quanto a eventual insegurança do conceito de inovação:
“A análise da Lei de Inovação permite concluir que houve um avanço significativo ao se proporem instrumentos e meios de interação entre as universidades e as empresas. Essa relação acontecia informalmente, prejudicando a concretização de parcerias de longo prazo. Apesar de esses instrumentos não serem novidade no âmbito mundial, esta lei reforçou a importância da inovação tecnológica para o Brasil. As empresas têm dificuldade em operacionalizar a legislação e o paradigma de que universidades e empresas atuam em mundos diferentes. A Lei do Bem também representou um avanço significativo nas linhas de incentivo que foram ampliadas. No entanto, falta confiança dos investidores privados por ainda não existirem um amparo institucional adequado, limitações claras de competências e papéis entre os entes públicos e um consenso sobre o conceito de inovação tecnológica. Com relação à abrangência da legislação, as pequenas e médias empresas mais uma vez não foram as principais privilegiadas. A ausência de um programa de governo atual de instrução e divulgação de seus instrumentos de estímulo à inovação limita sua utilização pela sociedade.
Na dimensão objetiva, também vale considerar se os principais órgãos (RFB e MCTI)
responsáveis pela tutela de incentivos fiscais de inovação no país atuam com um conceito de
inovação apto a excluir ou reduzir a (in) segurança jurídica para os destinatários da norma,
que pretendem ampliar a sua capacidade de inovar em produtos e processos.
Neste caminho, para ilustrar, em 2011, houve publicação da Instrução Normativa RFB
no1187, a qual em seu artigo 2o, parágrafo único, I e II estabelece o que não considerar em termos de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação para fins de incentivos:
Segundo a instrução “os (i) trabalhos de coordenação e acompanhamento administrativo e financeiro dos projetos relacionados a inovação e (ii) prestação de serviços indiretos nos projetos de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica, tais como serviços de biblioteca e documentação” não são atividades de P&D.
Outrossim, no último relatório anual de utilização dos incentivos fiscais (2012)
publicado pelo MCTI em dezembro de 2013, foram apresentadas quais seriam as etapas de
uma cadeia produtiva na qual incidem ou não os respectivos incentivos fiscais da lei do bem.
No caso, a descrição do MCTI repete o Decreto no5.798/06, excluindo do conceito de
inovação incentivada ações de pesquisa de mercado, implantação de linha de produção e
desenvolvimento de melhorias de gestão e/ou operação de transporte, logística e
comunicação.
Porém, neste caso, a definição de etapas incentivadas na cadeia produtiva adotada pelo
MCTI poderia eventualmente deixar em dúvida se contemplados pela lei os trabalhos de
desenvolvimento de inovação incremental que são comuns em linha de produção ou no
aperfeiçoamento do sistema de transporte ou logística.
Parece que a intenção do MCTI ao afirmar que os incentivos não podem ser aplicados
nas duas etapas da cadeia produtiva citada (linha de produção e transporte e logística) é evitar
que empresas adotem conceitos ampliativos de inovação vinculados a produtos ou processos
já acabados e contínuos que inclusive são já comercializados em mercado, sem melhorias ou
projetos vinculados.
O MCTI demonstra que incentivos fiscais à inovação tecnológica são
preferencialmente direcionados a esforços reais de pesquisa ou desenvolvimento de produtos
em fase de laboratório, protótipo ou, no máximo, escala semi-industrial; e não em produtos
que já se encontram em linha de produção.
Portanto, a hipótese que parece verdadeira é que há objetivamente um conceito
incrementais e que, de forma subjetiva, há esforços interpretativos no sentido de excluir ou
dirimir dúvidas sobre o mesmo, que estão sendo solucionadas de forma contínua e mais
detalhada, através da edição de resoluções, instruções ou portarias principalmente da RFB e
MCTI.
Nesse sentido, uma fonte interpretativa importante para eventual redução da
insegurança referente ao conceito de inovação tecnológica é o Relatório Anual de Utilização
de Incentivos Fiscais elaborado e consolidado pelo MCTI. Com este instrumento que
condensa anualmente informações de projetos de aproximadamente mil empresas, as
autoridades administrativas (RFB e MCTI) podem acelerar ainda mais a publicação de
decretos, instruções, resoluções ou até mesmo manuais elucidando, por setor, as linhas
temáticas enquadráveis ou, ao contrário, as que não são adequadas ao uso de incentivos.
A legislação também busca apresentar outros conceitos que circundam a inovação
visando reduzir a sua indeterminação, o que se coaduna com a hipótese de esforço legislativo
nacional de sanear a insegurança jurídica do tema.
Nesse ponto, vale citar o artigo 19, §1o. da Lei no 11.196/05 que permite que a
exclusão do lucro líquido, na determinação do IR e da base de cálculo da CSLL de valor
correspondente a até 60% (sessenta por cento) da soma dos dispêndios realizados no período
de apuração com pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica. O
percentual de incentivos de 60% pode aumentar para 80% (oitenta por cento) em função do
número de empregados pesquisadores contratados pela pessoa jurídica. Referido incremento,
poderia significar para uma empresa que investe em um projeto de um milhão de Reais mais
de 30% de incentivos entre uma e outra opção, conforme cálculo abaixo:
Tabela 1 – Cálculo com opções de 60% e 80% de incremento da base de cálculo
Opção com 60%: R$ 1milhão com base de R$ 600mil, traria redução de IR de R$150mil (R$600mil*0,25), mais redução de CSLL de R$54mil, totalizando R$204mil (20,4%)
Opção com 80%: R$ 1milhão com base de R$ 800mil, traria redução de IR de R$200mil (R$800mil*0,25), mais redução de CSLL de R$72mil, totalizando R$272mil (27,2%)
Diferença de R$ 68.000,00 entre as duas opções acima, sendo que o valor total da opção de 80% é de R$ 272mil e a opção de 60% é de R$ 204mil.
Fonte: Lei no 11.196/05 e decreto 5798 (2006, art.10).
Nesse quesito, fundamental na ótica de incentivos, a lei resolveu trazer a definição de
pesquisador, reduzindo sua indeterminação, através da instrução normativa RFB no 1.187 de 29 de agosto de 2011, em seu artigo 10:
Art.10. O pesquisador graduado, pós-graduado, tecnólogo ou técnico de nível médio, com relação formal de emprego com a pessoa jurídica, que atue exclusivamente em atividades de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica; e
§ 1o. Para fins deste artigo, poderão ser considerados como dispêndios os custos com pesquisadores contratados pela pessoa jurídica, sem dedicação exclusiva, desde que: I - conste expressamente em seu contrato de trabalho o desempenho como pesquisador em atividades de inovação tecnológica desenvolvida pelo empregador; II - a empresa possua, para o projeto incentivado, controle das atividades desenvolvidas e respectivas horas trabalhadas.
Com a definição de pesquisador pela legislação, resta evidente que, para uma empresa
usufruir de incremento da base de cálculo de 80% ao invés de 60% em virtude do aumento de
número de pesquisadores ao ano, deverá seguir literalmente (art.111, CTN) os dispositivos
legais da instrução normativa em comento.
Destarte, não há que se falar em interpretação ampliativa ou restritiva a favor do
destinatário da norma ou dúvidas quanto a definição do que é considerado pesquisador pela
legislação, mostrando-se com este exemplo que parece verdadeira a hipótese de que há uma
ação constante dos órgãos que tutelam o tema no país em sanar item a item as principais
dúvidas inerentes ao conceito de inovação e seus incentivos, de acordo com as prioridades
detectadas e novas demandas inerentes.
Com isso, parece ser favorável no cenário atual as ações dos órgãos do Executivo e
Poder Legislativo em determinar adequadamente a abrangência do conceito de inovação,
principalmente para fins de incentivos, incluindo e excluindo situações através, por exemplo,
de decretos e instruções, visando aumento da segurança jurídica sobre o tema.
1.1.2.1 Redução da insegurança: posições judiciais e administrativas sobre o tema
Nesta seção, traz-se as posições jurisprudenciais sobre o assunto de acordo com
consulta efetuada nos sites oficiais dos principais tribunais do país.
Conforme o artigo 218, da Constituição vigente, o Estado promoverá e incentivará o
desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas. De acordo com a posição
jurisprudencial do STF:
personalidade. Por isso que exigente do máximo de proteção jurídica, até como signo de vida coletiva civilizada. Tão qualificadora do indivíduo e da sociedade é essa vocação para os misteres da Ciência que o Magno Texto Federal abre todo um autonomizado capítulo para prestigiá-la por modo superlativo (Capítulo IV do Título VIII). A regra de que ‘O Estado promoverá e incentivará o desenvolvimento científico, a pesquisa e a capacitação tecnológicas’ (art. 218, caput) é de logo complementada com o preceito (§ 1º do mesmo art. 218) que autoriza a edição de normas como a constante do art. 5º da Lei de Biossegurança. A compatibilização da liberdade de expressão científica com os deveres estatais de propulsão das ciências que sirvam à melhoria das condições de vida para todos os indivíduos. Assegurada, sempre, a dignidade da pessoa humana, a CF dota o bloco normativo posto no art. 5º da Lei 11.105/2005 do necessário fundamento para dele afastar qualquer invalidade jurídica (Min. Cármen Lúcia). (ADI 3.510, Rel. Min. Ayres Britto, julgamento em 29-5-2008, Plenário, DJE de 28-5-2010.)
Fica evidente, assim, a configuração da inovação como direito fundamental por
representar liberdade de expressão essencial a convivência humana capaz de manifestar-se
também como instrumento capaz de instituir uma eventual ordem social e econômica.
Nos termos do § 5º, do mesmo dispositivo legal, é facultado aos Estados e ao Distrito
Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao
ensino e à pesquisa científica e tecnológica. Sobre este parágrafo, o STF decidiu:
"Dispositivo da Constituição estadual que, ao destinar dois por cento da receita tributária do Estado de Mato Grosso à mencionada entidade de fomento científico, o fez nos limites do art. 218, § 5º, da Carta da República, o que evidencia a improcedência da ação nesse ponto." (ADI550, Rel. Min. Ilmar Galvão, julgamento em 29-8-2002, Plenário, DJ de 18-10-2002.) No mesmo sentido: ADI 336, Rel. Min.Eros Grau, julgamento em 10-2-2010, Plenário, DJE de 17-9-2010.
Com relação à Lei no 11.196/2005, que trata dos incentivos fiscais para a área da
inovação, não se encontram muitas decisões judiciais quanto a este assunto. O Tribunal
Regional Federal da 5a Região (TRF-5), dispõe de algumas decisões, contribuindo para a
jurisprudência ainda incipiente.20
20
Em sequência, traz-se as posições administrativas. Para tanto, recorre-se à consulta ao
site oficial da RFB.21-22-23 . Quanto ao MCTI, temos no relatório de Incentivos Fiscais do ano
corrente posições do órgão que são condensadas em anexo “C” do presente trabalho.
O que se conclui, apesar do número reduzido de decisões existentes, é que o Poder
Judiciário e os órgãos do Executivo se esforçam para reduzir hipótese de indeterminação do
conceito de inovação.
1.1.3 Homologação de projetos aderentes ao conceito de inovação e (in)segurança:
Antes da edição da Lei no11.196/05, em dezembro de 2005, o Brasil incentivava a
inovação tecnológica com os programas denominados Programa de Desenvolvimento de
legal, à redação da instrução. 3. Apelação e remessa oficial parcialmente providas, para reconhecer que o direito ao gozo do benefício é a partir da operação, nos termos do parágrafo1º, do artigo 1º da MP 2.199-14/2001, de logo explicitando que o término do benefício será após dez anos, nos termos do parágrafo 3º do mesmo artigo.”
21 Acórdão nº 12-53330 de 05 de Marco de 2013; Julgalmento: 05 de Março de 2013; Órgão Julgador: Min.
Fazenda-SR–DRF. EMENTA: IRPJ. Lucro real. Exclusões. Glosa de dispêndios com pesquisas e desenvolvimento de inovações tecnológicas. falta de detalhamento dos projetos. parecer do MCTI. A pessoa jurídica beneficiária do incentivo de que trata o art. 19 da Lei nº 11.196/2005 fica obrigada a prestar ao Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação - MCTI informações sobre seus programas de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovação tecnológica. Não logrando a interessada detalhar, com suficiente precisão, os projetos por ela executados, cabe a glosa do incentivo. Ratificação do parecer técnico emitido pelo MCTI, diante da ausência de elementos capazes de infirmá-lo ou desmenti-lo. IRPJ. Lucro real. Exclusões. Glosa de dispêndios com pesquisas e desenvolvimento de inovações tecnológicas. Dispêndios efetuados com empresas de médio e grande porte. A pessoa jurídica beneficiária do incentivo de que trata o art. 19 da Lei nº 11.196/2005 não está impedida de contratar, junto a empresas de médio e grande porte, serviços técnicos de apoio aos seus projetos de pesquisa tecnológica e desenvolvimento de inovações tecnológicas. Para fazer jus, todavia, ao incentivo fiscal, a empresa deverá comprovar que os serviços contratados junto a estas empresas não caracterizam transferência, ainda que parcial, da execução do projeto. Na falta de tal comprovação, reputa-se correta a glosa do incentivo. Ano-calendário: : 01/01/2010 a 31/12/2010”.
22
“MINISTÉRIO DA FAZENDA - SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL - DELEGACIA DA RECEITA FEDERAL DE JULGAMENTO EM CURITIBA - 2 º TURMA - ACÓRDÃO Nº 06-33322 de 25 de Agosto de 2011; ASSUNTO: Normas de Administração Tributária; EMENTA: Projetos de P&D. IRPJ. Falta competência para análise. Às Delegacias da Receita Federal do Brasil de Julgamento - DRJ, compete conhecer e julgar em primeira instância, após instaurado o litígio, especificamente, impugnações e manifestações de inconformidade em processos administrativos fiscais, enquanto cabe ao MCT a supervisão e o controle das atividades da ciência e tecnologia. Benefícios fiscais dos incentivos à inovação tecnológica. Regularidade fiscal. Encerramento do período. O gozo dos benefícios fiscais dos incentivos à inovação tecnológica é condicionado à comprovação da regularidade fiscal da pessoa jurídica, por ocasião do encerramento do ano-calendário em que se deduziram do lucro real ou da base de cálculo da CSLL os dispêndios com P&D e a depreciação acelerada integral. Data do fato gerador: : 25/11/2009 a 25/11/2009”
23
Ementa da solução de consulta n 21, de 16.03.2011, da RFB:BUBBLEDECKS. Possibilidade. A utilização de bubbledecks no processo de construção de lajes, por ser considerada uma agregação de nova característica ao processo, é passível de enquadramento no conceito legal de inovação tecnológica previsto no § 1º do art. 17 da Lei no11.196/2005, desde que implique melhorias incrementais e efetivo ganho de qualidade ou produtividade e resulte em maior competitividade no mercado.
Tecnologia Industrial (PDTI) e Programa de Desenvolvimento de Tecnologia no Agronegócio
(PDTA). Nestes programas, no entanto, os incentivos só poderiam ser aproveitados caso
houvesse ratificação prévia pelo MCTI de que efetivamente a empresa estava executando
P&D nos projetos apresentados ao seu crivo. Ou seja, os incentivos eram utilizados pelas
empresas somente após o MCT (atualmente, MCTI) homologar o projeto, através de um
procedimento moroso em que se preenchia um formulário, enviava-se para Brasília o projeto,
aguardava-se de seis meses a dois anos em média para sua aprovação e, finalmente, utiliza-se
o montante apurado para redução da base de cálculo de impostos retroagindo no ano-base de
sua execução alterando a DIPJ.
O procedimento burocrático e moroso de aprovação prévia dos projetos de pesquisa e
desenvolvimento perante o MCTI desestimulava empresas a procurarem o benefício
tributário, sendo utilizado por um número não muito maior do que uma centena de empresas,
de acordo com os dados disponíveis.
Após 2005, com a publicação da Lei no11.196/05, o procedimento foi completamente
reformulado, definindo que primeiro as empresas devem utilizar os incentivos reduzindo a
base de cálculo de IR e CSLL no ano-base de execução do projeto e, depois, no ano seguinte,
enviem o projeto para ser homologado a posteriori pelo MCTI.
Havendo um projeto no ano-base de 2013, por exemplo, pode ser elaborado pela
empresa inventário de dispêndios com redução da base de cálculo de impostos a pagar (IR e
CSSL) no próprio ano-base. O montante utilizado (redutor da base de cálculo) é informado
em fichas contábeis específicas na DIPJ até junho de 2014. Depois disso, são submetidos os
projetos ao MCTI, através de formulário, no mês de julho de 2014, com aprovação dos
mesmos geralmente em dezembro do ano (2014).
Em julho de 2013, 962 empresas preencheram eletronicamente o relatório do MCTI
informando que utilizaram a lei do “bem” para financiar parte de seus projetos de inovação
tecnológica (entre 20,4% a 27,2%) no ano-base de 2012. No entanto, deste total, foram
aprovados projetos de 767 empresas24, o que significou no ano uma rejeição de aproximadamente 25% das empresas que buscaram os incentivos, o que dentre outros fatores pode ainda representar a dificuldade das empresas interpretarem, de fato, o que é
inovação tecnológica.
24
Atualmente, o fator crítico deste procedimento é que o MCTI de forma retroativa
apresenta seu parecer favorável ou não as empresas após praticamente um ano do final do
exercício fiscal. No último relatório de 2012, só houve publicação da lista de empresas
beneficiadas em dezembro de 2013. O que se verifica é que não há qualquer dispositivo na
Lei no11.196/05 que determine o que fazer, quando fazer e quais consequências terão a
negativa do órgão (MCTI) ou, no futuro, uma eventual fiscalização da RFB apurando
eventual irregularidade com a legislação.
Alguns entendem que basta retificar a DIPJ; outros interpretam como um recolhimento
tardio com aplicação apenas de correção monetária; outros refletem sobre a aplicação de juros
de mora do artigo 160, do CTN por não ser culpa a demora do contribuinte, ou até mesmo
multa fiscal moratória do artigo 161, CTN.
A hipótese de insegurança parece presente neste caso, o que poderia ser resolvido com
a edição de um dispositivo na Lei no 11.196/05 ou de uma instrução que deixasse mais claro
as consequências para as empresas desenquadradas e o que fazer pós decisão do órgão
administrativo não favorável.
No campo administrativo, para as empresas não enquadradas, o que sobra é elaborar
um Recurso Administrativo explicando detalhadamente o projeto e sobre quais critérios se
balizou para utilização dos incentivos da Lei no11.196/05, aguardando decisão final do órgão
responsável por incentivos fiscais do MCTI.
1.2 Riscos e incertezas de investimentos em inovação
A Pesquisa e Desenvolvimento é efetuada por pessoas ou grupo de pessoas técnicas
que apresentam um conjunto de conhecimentos consolidados, receptivas as mudanças e com
disponibilidade de capital25. Ocorre, entretanto, que fatores externos influenciam a
quantidade, profundidade e ocorrência da inovação em um determinado local ou país. Dentre
estes fatores, ressaltam-se três pontos: 1) informações disponíveis de diferentes fontes como
ocorreu na Europa durante a época das cruzadas, podendo este fator explicar a evolução social
e econômica desta sociedade; 2) novas soluções assimiladas de forma sutil por uma
comunidade que vão sendo incorporadas dia-a-dia permitem inovações revolucionárias, como
25
sugere Alvin Toffler em seu livro “A terceira onda”; 3) necessidade de investimentos em
inovação são essenciais para vencer uma série de condições que representam uma ameaça as
empresas.
Na visão de COOPER26, os investimentos em inovação acontecem pelos seguintes
motivos: a) mudança nas necessidades e desejos dos consumidores; b) avanços tecnológicos;
c) produtos em fase final de ciclo de vida; e d) aumento da competitividade baseada
principalmente na globalização e escassez de demanda em comparação com a oferta.
No quadro a seguir, podemos notar os níveis de incerteza por cada tipo de inovação
Quadro 2: Inovação e níveis de incerteza. Fonte: Teixeira (1983, p.63).
O quadro apresentado é confirmado pelos dados da pesquisa elaborada pelo IBGE,
denominada Pesquisa de Inovação Tecnológica (PINTEC), publicada em 2013, registrando
que os investimentos em inovação no Brasil são mais vinculados a aquisição de máquinas e
equipamentos do que ações de P&D propriamente dita e também pequenas melhorias
técnicas. Os empresários parecem adotar a lógica de que é menor o risco de se agenciar
produtos ou processos já estabelecidos do que desenvolver um similar ou novo. A introdução
das inovações tecnológicas no mercado, representam um total de 4,7% dos gastos. Pelo
gráfico adiante, no entanto, prefere-se a realização de investimentos de P&D interno (29,8%
em 2011) do que aquisição externa de P&D (4,4% em 2011).
26
Gráfico 1: Participação percentual dos gastos de atividades inovativas das empresas industriais que implementaram inovações de produto ou processo no Brasil entre 2009 e 2011.
Fonte: Pesquisa de Inovação, Pintec, do IBGE (2011, p.38.)
Segundo a Pintec, o financiamento para compra de máquinas e equipamentos foi o
mais utilizado (14,2%); e os menos utilizados foram o recém-criados instrumentos de
subvenção econômica (0,5%) e o financiamento a projetos de P&D e inovação tecnológica em
parceria com Universidades ou Institutos de Pesquisa (0,8%). Em relação aos incentivos
fiscais regulamentados pelas Leis de P&D e inovação tecnológica (Lei no8.661, de 2 de junho
de 1993; e cap. III da Lei no 11.196, de 21 de novembro de 2005) e pela Lei do Bem (Lei
no11.196, de 21 de novembro de 2005), observa-se que o percentual de empresas industriais
inovadoras que se utilizaram dos seus benefícios foi de 1,1% apenas, porém se for tomado o
porte daquelas com 500 ou mais pessoas ocupadas, essa proporção sobe para 16,2%.
1.3 Política de Ciência e Tecnologia no país
No Brasil, a Política de Ciência e Tecnologia (PCT) inicia-se na década de 50 com a
criação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) e a
Coordenação de Aperfeiçoamento do Ensino Superior (CAPES).
No fim da década de 60, surge o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e
Tecnológico (FNDCT) administrado pela Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP). Neste
