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UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU
ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 –
2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08
3 C837p Costa, Elaine Cristina da
O Plano Municipal de Habitação da cidade de São Paulo (2005 - 2012) e a metodologia de intervenção nos assentamentos precários : perímetros de ação integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08. / Elaine Cristina da Costa – 2014.
352 f. : il. ; 30 cm.
4 ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 – 2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08
Dissertação de Mestrado a ser apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo
Orientadora: Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim
5 ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 – 2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08
Dissertação de Mestrado a ser apresentada à Universidade Presbiteriana Mackenzie como requisito para a obtenção do título de Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
Aprovado em
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________________
Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim
____________________________________________________________
Profª. Drª. Elisabete França
____________________________________________________________
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AGRADECIMENTOS
Um agradecimento especial a minha orientadora, a doutora Angélica, que no meio de tantas incertezas, me indicou o caminho apropriado e objetivo, pela paciência, insistência e amizade. Pelo apoio em todas as etapas.
A doutora Elisabete França, por me fazer acreditar que era possível e pelo incentivo constante e sem o qual nada disso teria se tornado realidade. Pelas experiências profissionais proporcionadas e pela inspiração acadêmica.
Ao professor Perrone, por contribuições importantes ao longo do trabalho.
A amiga Violêta Kubrusly e a professora Maria Augusta Justi Pisani, pela consideração e disposição em participar da composição de minha banca de mestrado, e pelos bons exemplos na prática profissional e acadêmica.
Ao meu noivo Luciano, que topou essa empreitada comigo, me dando apoio e carinho acima de tudo, em todos os momentos, adiando seus sonhos para me incentivar.
A minha família, que fizeram o impossível para colaborar com a conclusão deste trabalho, não me deixando desanimar e desistir.
Aos meus pais, que na sua simplicidade, sempre me incentivaram a crescer.
Aos meus irmãos, que provaram mais uma vez a amizade verdadeira, dos primeiros passos aos socorros de última hora.
8 A todos os meus amigos, aos meus superiores e colegas de trabalho por permitirem ocupar algumas horas de trabalho para a elaboração deste trabalho. A toda a equipe de DEAR Norte, comandada pela Cecília, Mônica, Emília e Elidia.
Um agradecimento particular a minha equipe de trabalho, que me apoiou e me ajudou na jornada do trabalho, especialmente ao Ulisses, ao Alexandre e a Ana.
A professora Claudia, na indicação e no empréstimo de bons livros, que muito me ajudaram. As amigas Helena e Carol, pela torcida e pelo estimulo.
A Tereza Herling por importantes contribuições no trabalho, principalmente na condução da elaboração do Plano Municipal de Habitação.
A professora Eunice Helena S. Abascal - Coordenadora do PPGAU UPM - por toda dedicação junto aos alunos.
Aos professores Gilda Collet e Luiz Ackel, nos ensinamentos do estágio docente.
Aos profissionais entrevistados, pela disponibilidade e atenção.
A CAPES – Coordenação e Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, pela
concessão da bolsa, sem a qual seria dificultosa a conclusão do curso.
A Universidade Presbiteriana Mackenzie – UPM - Assessoria de Pesquisa e Bolsas
– ASPB - Decanato de Pesquisa e Pós-Graduação – DPPG.
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RESUMO
Esta pesquisa trata da realização de um estudo sobre a Política Habitacional aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação. Tendo como objetivo a análise dos preceitos metodológicos inovadores no planejamento em São Paulo, do estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que se baseia na Sub-bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios utilizados para a priorização do atendimento habitacional. Realizando-se assim, um registro de um processo que pode tecnicamente auxiliar na tomada de decisão do poder público na indicação da sua demanda prioritária. A análise situa-se no campo de estudos em políticas públicas e do urbanismo contemporâneo, e é feita sob a luz dos pressupostos ambientais. A metodologia aplicada toma como base de análise a proposta do Plano Municipal de Habitação para a Zona Norte do município de São Paulo, através do estudo do Plano de Ação Regional Norte, utilizando-se como estudo de caso dois Perímetros de Ação Integrada, considerados prioritários no planejamento e indicados para o Concurso de Projetos Renova SP (2011). Pretende-se verificar nesses dois perímetros (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), a existência dos critérios estabelecidos no Plano Municipal de Habitação tanto na definição dos Perímetros de Ação Integrada, quanto dos critérios adotados na seleção dos mesmos para a indicação de projeto enquanto prioridade. Essa verificação será realizada através da construção de mapas que cruzarão as diversas informações, tendo como resultado a construção de relatórios e tabelas sínteses, que comprovem a existência dos critérios previstos no Plano.
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ABSTRACT
The focus of this research is conduct a study regarding housing policy applied in São Paulo city, from 2005-2012, through its principal instrument, the Municipal Housing Plan. Aiming to analyze the innovative methodological principles in planning in São Paulo, of the establishment of perimeter of Integrated Action, that is based on Sub basin as a unit for planning and management as well as the criteria used for prioritization of housing assistance. Performing a record of a process that can technically assist in decision making by public authorities in an indication of their priority demand. The analysis lies in the field of studies in public policy and contemporary urbanism, and is made based on environmental assumptions. The methodology applied is based on proposal analysis of the Municipal Housing Plan for the North Zone of São Paulo, through study of the Regional North Action Plan, using as case study two perimeters of Integrated Action, considered as priority in planning and indicated to the concourse Project Renova SP (2011). It is intended to check in these two perimeters (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), the existence of criteria set out in the Municipal Housing Plan, both in defining the perimeters of Integrated Action, as the criteria used in selecting of them for the indication of project as a priority. This checking will be accomplished through the construction of maps that will cross different information, resulting in the construction of summaries reports and sheets, that show the existence of the criteria provided in the Plan.
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LISTA DE FIGURAS
CAPA
Montagem elaborada pela autora CAPITULO 1
Figura 1.1: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no
Brasil...44
Figura 1.2: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil...53
Figura 1.3: Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção ...66
Figura 1.4: Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento...69
Figura 1.5: Exemplo de Agregação de Favelas, Fonte: COELHO (2012)...80
Figura 1.6: Tipo de serviços para cada tipo de assentamentos...84
Figura 1.7: Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região...85
Figura 1.8: Necessidades e Programas Habitacionais...87
Figura 1.9: Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos Precários ...88
Figura 1.10: Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo...89
Figura 1.11: Perímetro por Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024 ...94
Figura 1.12: Classificação dos assentamentos precários conforme grau de urbanização e regularização fundiária ...98
Figura 1.13: Elegibilidade do Assentamento para os programas habitacionais ...99
12 Figura 1.15: Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de intervenções ...101
Figura 1.16: Grau de priorização de intervenções por Sub-bacia hidrográfica do MSP ...103 Figura 1.17: Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo...113 Figura 1.18: São Paulo: Perímetros de Ação Integrada indicados para projeto no Concurso Renova SP ...124
CAPITULO 2
Figura 2..1: Região Norte e o Processo de ocupação dos Assentamentos Precários. ...133 Figura 2.2: Fotos do Jardim Paraná, área de risco...134 Figura 2.3: Mapa do sistema viário e de transporte público existente e proposto para Região Norte do Município de São Paulo...145 Figura 2.4: Mapa do Meio Ambiente da Zona Norte do Município de São Paulo....151 Figura 2.5:Numero de Domicílios por tipo de assentamento precário Na Região dos Mananciais em 2011...155 Figura 2.6: Mapa Plano de Ação Regional Norte...156 Figura 2.7: Quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação...158
Figura2.8: Planejamento Temporal – Perímetro de Ação Integrada por
Quadriênio...159
Figura 2.9: PMH – Número de domicílio em assentamento precário por Sub-bacias
13
Figura 2.11: Resumo da Situação de Risco na Região Norte ...163
Figura 2.12: Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte ...163
Figura 2.13: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo...167
Figura 2.14: Intervenção em Áreas de Risco/Recuperação de Córregos...169
Figura 2.15: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05...170
Figura 2.16: Cabuçu de Baixo 05 – Intervenção no Loteamento Jardim Paraná...172
Figura 2.17: Perímetro de Ação Integrada ...174
Figura 2.18: Área de Provisão Nicolo Pietro...176
Figura 2.19: Perímetro de Integração ...177
Figura 2.20: Área de Provisão Antônio Sampaio...180
Figura 2.21: Perímetro de Ação Integrada...181
Figura 2.22: Área de Provisão André De Almeida...183
Figura 2.23: Perímetro de Ação Integrada ...185
Figura 2.24: Área De Provisão Nicolo Pietro...187
Figura 2.25: Perímetro de Ação Integrada...188
Figura 2.26: Área De Provisão Antonio Sampaio...190
CAPITULO 3 Figura 3.1: Critérios para definição dos Perímetros de Ação...203
Figura 3.2: Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada...205
Figura 3.3: Resumo da Situação de Risco na Região Norte...206
14
Figura 3.5: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização na cidade...211
Figura 3.6: pai cb5 – vias principais...212
Figura 3.7: Expansão das Favelas ao Norte do Córrego do Bananal nos Últimos Anos...214
Figura 3.8: Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, áreas de risco por grau, sobreposição com o traçado do Rodoanel trecho Norte...215
Figura 3.9: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024...216
Figura 3.10: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024 (continuação)...216
Figura 3.11: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização e situação na escala do perímetro...219
Figura 3.12 : Topografia do perímetro...220
Figura 3.13 : Trecho sul e trecho norte do pai cb5...221
Figura 3.14: Remoções de casas para a implantação do rodoanel trecho norte....223
Figura 3.15: Equipamentos públicos existentes no interior do PAI...224
Figura 3.16: Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Baixo 5...225
Figura 3.17: Moradias em risco...228
Figura 3.18: Propriedade do PAI Cabuçu de Baixo 5...231
Figura 3.19: Legislação Incidente - Zoneamento do PAI Cabuçu de Baixo 5...232
Figura 3.20: Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu de Baixo 5...233
Figura 3.21: Risco existente no PAI Cabuçu de Baixo 5...234
15 Figura 3.23: Precariedade, porcentagem de infraestrutura implantada nos assentamentos contidos no PAI Cabuçu de Baixo 5...237
Figura 3.24: Índice de vulnerabilidade social nos assentamentos contidos no PAI Cabuçu de Baixo 5...238 Figura 3.25: Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI Cabuçu de Baixo 05...240 Figura 3.26: Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05...242 Figura 3.27: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...252 Figura 3.28: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...255 Figura 3.29: Fotomontagem de situação tipo da ocupação de lotes com potencial no interior da malha urbana consolidada - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...257
Figura 3.30: Fotomontagem das áreas de provisão no loteamento Jardim Paraná -
Edifício Habitacional - Elemento Vertical - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...258 Figura 3.31: Ilustração do Parque Linear do Bananal e das áreas de provisão na encosta do CEU da Paz - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...259 Figura 3.32: Ilustração das áreas de provisão na expansão Norte - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...259
Figura 3.33: Ilustração do futuro Parque Itaberaba e das áreas de provisão a norte do Parque - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...260
16 Figura 3.36: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5...264
Figura 3.37: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...264
Figura 3.38: Imagem de referência para o tratamento das bordas dos córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...267
Figura 3.39: Criação de trilhas de pedestres e ciclovias ao longo dos parques e córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...267
Figura 3.40: Ilustração do ambiente proposto para o Parque Itaberaba- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...268
Figura 3.41: Proposta a criação de hortas comunitárias dentro da área de proteção do Linhão- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...269
Figura 3.42: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...269
Figura 3.43: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5...270
Figura 3.44: Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Baixo 05...272
Figura 3.45 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização na cidade...276
Figura 3.46 - PAI Cabuçu de Cima 8 – vias principais...277
Figura 3.47 – Imagem de 1974 – Loteamento Ataliba Leonel – Primeiro Loteamento do PAI Cabuçu de Cima 8...278
17 Figura 3.49 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu Cima 08 entre 2009 e 2024 (continuação)...282
Figura 3.50 – Perímetros de Ação Integrada da Sub-bacia Cabuçu de Cima (PAIs Cabuçu de Cima 05 ao Cabuçu de Cima 10)...284
Figura 3.51 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização e situação na escala do perímetro...285
Figura 3.52 – Áreas de risco Cabuçu de Cima 8...286
Figura 3.53 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Igarapé Primavera)...287
Figura 3.54 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Sezefredo Fagundes)...288
Figura 3.55 – Cabuçu de Cima 8 – Fabrica de cultura...290
Figura 3.56 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Cima 08...292
Figura 3.57 – PAI Cabuçu de Cima 08 – Mapa de propriedade dos assentamentos...296
Figura 3.58 – Legislação Incidente do PAI Cabuçu de Cima 08...297
Figura 3.59 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu de Cima 08...298
Figura 3.60 – Áreas de risco do PAI Cabuçu de Cima 08...299
Figura 3.61 – Consolidação do PAI Cabuçu de Cima 08...301
Figura 3.62 – Precariedades do PAI Cabuçu de Cima 08...302
Figura 3.63 – Vulnerabilidade do PAI Cabuçu de Cima 08...303
Figura 3.64 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI Cabuçu de Cima 08...305
18 Figura 3.66 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de cima 8...318
Figura 3.67 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08...320
Figura 3.68 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas (APT)...321
Figura 3.69 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas
para o concurso Renova SP para os perímetros Cabuçu de Cima 7, 8 e 10, articuladas com elementos do Plano Urbanístico da Sehab...322
Figura 3.70 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas
para o concurso Renova SP – Habitação e Equipamentos...324
Figura 3.71 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas Escadaria Praça...325
Figura 3.72 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas Ruas...325
Figura 3.73 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 1a
FASE...326
Figura 3.74 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 2a
FASE...327
Figura 3.75 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 3a
FASE...328
Figura 3.76 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta
Parque Igarapé Primavera...331
Figura 3.77 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta
Parque Igarapé Primavera...331
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LISTA DE SIGLAS
AEIS: Área de Especial Interesse Social
AME: Auxilio Moradia Emergencial
AP: Área de Planejamento
APP: Área de Proteção Permanente
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH: Banco Nacional de Habitação
CA: Cities Alliance
CDB05: Cabuçu de baixo 05 CDC08: Cabuçu de Cima 08
CDHU: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
Do Estado de São Paulo.
CDRU: Concessão de Direito Real de Uso.
CEBRAP: Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
CEF: Caixa Econômica Federal
CEPAM: Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal CEBES: Coordenadoria do Bem Estar Social
CDPLAR: Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional CEDES: Conselho Estadual de Desenvolvimento Social
CEF: Caixa Econômica Federal
CEM: Centro de Estudos da Metrópole
20
CFMH: Conselho do Fundo Municipal de Habitação
CIAM: Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna
CMH: Conselho municipal de Habitação
CMO: Conselho Municipal do Orçamento Participativo
CMP: Central dos Movimentos Populares
COBES: Coordenadoria do Bem Estar Social COHAB: Companhia de Habitação
COHAB- SP: Companhia de Habitação de São Paulo CONCIDADES: Conselho das Cidades
CONAM: Confederação Nacional das Associações de Moradores DEAR: Departamento de Ações Regionalizadas
DEM: Partido Democrata
DOM: Diário Oficial do Município
EGJ: Espaço Gente Jovem
EIA: Estudo de Impacto Ambiental
EIV: Estudo de Impacto de Vizinhança
EMPLASA: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A EMURB: Empresa Municipal de Urbanização
ETE: Estação de Tratamento de Esgotos
EUA: Estados Unidos da América
FAT: Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEBEM: Fundação do Bem estar do Menor
21
FGH: Fundo Garantidor Habitacional
FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FHC: Fernando Henrique Cardoso
FIPE: Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FJP: Fundação João Pinheiro
FMH: Fundo Municipal de Habitação
FNHIS: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FPHIS: Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social FSEAD: Fundação Sistema Estadual de Analise de Dados FUNAPS: Fundo de Atendimento a População em Habitação Subnormal
FUNDUNESP: Fundação para o Desenvolvimento da Unesp
HBB: Habitar Brasil/BID
HABI: Superintendência de Habitação Popular
HABISP: Sistema de informações de habitação Social de São Paulo
IAP: Institutos de Aposentadorias e Pensões
IAPAS: Instituto de Administração de Previdência e Assistência Social
IBGE: Instituto Nacional de Geografia e Estatística
IBH: Instituto Brasileiro de Habitação.
IBMEC: Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais
ICMS: Imposto Sobre Circulação de Mercadorias
22
INSTITUTO DATABRASIL: Ensino e Pesquisa
IPC: Índice de Preço ao Consumidor
INPS: Instituto Nacional de Previdência Social PAIs: Perímetros de Ação Integrada
PAR: Plano de Ação Regional
IPT: Instituto de Pesquisas Tecnológicas
IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano
LABHAP: Laboratório de Habitação e Assentamento Humanos da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo LIMPURB: Departamento de Limpeza Urbana.
MCIDADES: Ministério das Cidades
MCMV: Minha Casa Minha Vida
MNLM: Movimento Nacional de Luta pela Moradia
MNRU: Movimento Nacional pela Reforma Urbana
OGU: Orçamento Geral da União
ONG: Organização Não Governamental
ONU: Organização das Nações Unidas
PAC: Programa de Aceleração do Crescimento
PAI: Programa de Ação Integrada
PAIH: Programa de Ação Imediata em Habitação
PAR: Plano de Ação Regional
PAR: Programa de Arrendamento Residencial
23
PCV: Pesquisa de Condições de Vida
PDE: Plano Diretor Estratégico
PDRE: Plano Diretor Regional Estratégico
PEH-SP: Plano Estadual de Habitação de São Paulo
PIB: Produto Interno Bruto
PLANHAB: Plano Nacional de Habitação
PLANSAB: Plano Nacional de Saneamento Básico PLHIS: Plano Locais de Habitação de Interesse Social PMCMV: Programa Minha Casa Minha Vida
PMSB: Plano Municipal de São Paulo
PMSP: Prefeitura Municipal de São Paulo
PMH: Plano Municipal de Habitação
PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PNDH: Política Nacional de Habitação
PNH: Plano Nacional de Habitação
PNHU: Programa Nacional de Habitação Urbana
PNPDEC: Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PPA: Plano Plurianual
PRE: Plano Regional Estratégico
PREZEIS: Programa de Regularização de ZEIS
PROCAV: Programa de Canalização de Córregos
24
PRÓ- MORADIA: Programa de Atendimento Habitacional PRÓ-MORAR: Programa de Erradicação de Submoradia
PROSANEAR: Programa de Saneamento para Populações de Baixa Renda PROVER: Programa de Verticalização de Favelas do Município de São Paulo
PSH: Programa de Subsidio á Habitação de Interesse Social
RENOVASP: Concurso de Projeto para os Perímetros de Ação Integrada no Município se São Paulo
RESOLO: Departamento de Regularização de Solo
SABESP: Companhia Estadual de Saneamento Básico de São Paulo
SBPE: Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
SEBES: Secretaria do Bem Estar Social
SEADE: Fundação de Sistema Estadual de Análise de Dados SEHAB: Secretaria de Habitação
SERFHAU: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo SESAN: Sistema Estadual de Saneamento
SFH: Sistema Financeiro de Habitação
SFI: Sistema de Financiamento Imobiliário
SUGRH: Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SMDS: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
SNH: Sistema Nacional de Habitação
SNHIS: Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SNHM: Sistema Nacional de Habitação de Mercado
25
TPU: Termo de Permissão de Uso
UN-HABITAT: Conferência das Nações Unidas Sobre Assentamentos Humanos
ZEIS: Zonas Especiais de Interesse Social
26
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ...28
1. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005 – 2012): UMA PROPOSTA INOVADORA NO CONTEXTO DA POLÍTICA
HABITACIONAL NO BRASIL...41
1.1. A POLITICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA...42
1.1.1 Antecedentes da politica habitacional no Brasil (1930 – 2001)...43
1.1.2 Politica Habitacional do Brasil (2001 – 1012)...52
1.2. INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS DE
GOVERNO...63
1.3. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE SÃO PAULO...74
1.4. METODOLOGIA INOVADORA DO PLANO MUNICIPAL DE SÃO
PAULO...95 1.4.1. Critério de elegibilidade do Plano Municipal de Habitação...95 1.4.2. A proposta de planejamento integrado...104 1.4.3. A importância da adoção das bacias hidrografias como unidade de planejamento e gestão...108
27
2. O PLANO DE AÇÃO REGIONAL NORTE: PERÍMETROS DE AÇÃO
INTEGRADA E O CONCURSO RENOVA SP...130
2.1. A REGIÃO NORTE E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DOS
ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS...131 2.2. POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REGIÃO NORTE...142
2.3. PLANO DE AÇÃO HABITACIONAL PARA A REGIÃO NORTEE O DIREITO
À CIDADE...153 2.4. PROJETO RENOVA E OS PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA DA
REGIÃO NORTE...165
3. DO PLANO AO PROJETO: ESTUDOS DE CASO – PERÍMETRO DE AÇÃO
INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08...194
3.1. CRITÉRIOS DE ESCOLHA DOS ESTUDOS DE CASO...195 3.2. METODOLOGIA DE ANÁLISE...197 3.3. ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE CONSTITUIÇÃO DOS PERÍMETROS DE
AÇÃO INTEGRADA E DE PRIORIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO...201 3.4. AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASO: AVANÇOS E
DESAFIOS...209 3.4.1. Estudo de Caso 1: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Baixo 05...210 3.4.2. Estudo de Caso 2: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Cima 08...275
3.5. RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...336
28
INTRODUÇÃO
O enfoque dessa pesquisa é o estudo sobre a Política Habitacional aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação. O principal objetivo é a análise dos preceitos metodológicos inovadores no âmbito do planejamento, com foco no
estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada – os PAIs –, que se baseiam na
sub-bacia como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios utilizados para a priorização do atendimento habitacional.
A princípio, se fez necessário percorrer um trajeto no tempo, que envolve aspectos históricos, legislativos e demográficos, para entender como foi designado aos municípios a possibilidade de adequar políticas públicas habitacionais às suas demandas específicas. E, principalmente, como isso se deu na capital paulista.
A nova política habitacional em vigor no País a partir de 2003 definiu como a melhor estratégia para o enfrentamento dos problemas habitacionais o planejamento das necessidades habitacionais de forma integrada, sincronizando a atuação dos estados e municípios, diferentemente da política aplicada anterior a esse período.
O Plano Nacional de Habitação (2009), então, surge com ênfase no planejamento para atender a uma demanda complexa: o grande número de assentamentos precários no País, com suas diversas facetas de enfrentamentos, tanto na esfera de moradias quanto em outros campos como o urbanístico, o social e o administrativo, tendo a escassez de recursos financeiros e técnicos como característica comum. Nessa linha, os municípios assumem um papel importante no planejamento de seus territórios, que alinhados às políticas nacionais e estaduais, devem elaborar os seus Planos Municipais de Habitação.
29 cargo da iniciativa privada. A demanda por moradia era crescente e os problemas nessa área se agravavam cada vez mais (BONDUKI, 1998).
A intervenção do Estado na questão habitacional só veio a acontecer no governo de Getúlio Vargas; em São Paulo, somente a partir da década de 1940, com as primeiras tentativas de substituição do modelo do aluguel pela moradia definitiva. No entanto, com o alto valor dos aluguéis e o crescimento da demanda, essas iniciativas não atingiram os níveis desejados para atendimento das necessidades habitacionais da época.
Para atender a uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho, sem pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão de seu poder de controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a impressionante expansão da autoconstrução da casa própria pelo trabalhador, em favelas e loteamentos periféricos, irregulares, clandestinos e precários.
Em 1964, com o regime militar, o sistema até então vigente foi rejeitado e a antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a recuperação da economia e favorecer a estabilidade social. Assim a política habitacional assumiu novos rumos com o Banco Nacional de Habitação (BNH), (HONDA, 2011).
Com a criação do BNH, teve início uma nova etapa da história da habitação e da própria história econômica do Brasil, caracterizada pela penetração do capital financeiro (VILLAÇA, 1986). O BNH tornou-se o órgão gestor do FGTS, cujos recursos eram destinados ao financiamento de unidades habitacionais para as faixas de menor renda. Esse sistema era regido pelo princípio da auto sustentação financeira, ou seja, não tinha subsídio por parte do governo e os recursos eram repassados integralmente aos mutuários (AZEVEDO, 1996).
30 habitacionais de interesse social, por meio da doação de terrenos e/ou infraestrutura. Segundo Sachs (1999), o BNH foi levado, assim, a conhecer a existência da “cidade ilegal” e a impossibilidade de prosseguir a política de remoção dos moradores dos assentamentos informais.
A cada mandato presidencial após a ditadura, era visível a fragilidade das propostas voltadas ao enfrentamento dos problemas da moradia no País. Constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram associadas à criação e extinção de programas habitacionais.
Em 1986, num momento de grande desequilíbrio financeiro do Sistema Financeiro de Habitação, o BNH foi extinto. Em decorrência de sua extinção, houve a paralisação do financiamento para habitação entre os anos de 1987 e1989.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 e o fortalecimento do município como principal ente federativo colocou a política habitacional como estratégia para resolução dos problemas locais, relacionados principalmente ao direito à moradia. Além disso, a Constituição fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem ser tratadas de forma integrada. Esse processo possibilitou à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas.
A partir de 1990, as iniciativas em programas habitacionais, por parte de administrações municipais, disseminaram-se e foram também apoiadas pelas novas políticas de financiamento em curso no Brasil. A década de 1990 marcou o início ou o fortalecimento de inúmeras alternativas à forma de provisão de moradias sociais novas, acabadas e financiadas com recursos do FGTS, recurso que caracterizou o período de maior atividade do SFH.
No período de 1989 a 1992, a prefeitura do município de São Paulo iniciou um programa importante de urbanização de favelas, com recursos orçamentários próprios e através do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação
Subnormal (FUNAPS). Na gestão seguinte (1993 – 1996), teve importante
31 mananciais; e o Programa de Verticalização de favelas (PROVER), que buscou a substituição total ou parcial das moradias localizadas em favelas.
Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo, que atuava na área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da loteria da Habitação, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556, que destinou à produção habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS). A partir de 1990, com os recursos do ICMS, houve um aumento significativo do número de unidades produzidas pela Companhia de Desenvolvimento Habitacional Urbano (CDHU), destinadas às famílias com renda de até dez salários mínimos.
No âmbito federal, no período de1995 a 2002, a questão habitacional voltou a
despertar grande interesse, devido à conferência UN-Habitat II1, realizada em 1996,
e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação (PNH), com programas habitacionais voltados às análises quantitativas e qualitativas. Buscou-se a descentralização da execução desses programas, reconhecendo a capacidade local para adequação dos financiamentos à realidade, devido às diferenças regionais no país, sendo que a União manteve as funções normativas e reguladoras.
Nesse mesmo período, foi aprovada a Lei Federal 10.257/2001, conhecida como Estatuto das Cidades. Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o Estatuto reforçou instrumentos para a garantia da função social da propriedade e da regularização fundiária.
Em São Paulo, nessa conjuntura, teve grande importância a elaboração e a
implementação do Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei Municipal 13.430/ 2002,
formulado à luz do Estatuto da Cidade. O PDE propôs instrumentos adequados para
1 Conferência UN-Habitat II – Segunda Conferencia Mundial sobre Assentamentos Humanos,
32 planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer do novo marco jurídico. Nesse mesmo período (2001-2004), a prefeitura de São Paulo, por intermédio da
Sehab – Secretaria da Habitação –, retomou o programa de urbanização de favelas
e lançou um importante programa de regularização fundiária dos assentamentos precários, possibilitado pelos novos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade e no Plano Diretor da cidade, dentro da política habitacional.
Em 2003, a prefeitura formulou um Plano Municipal de Habitação, para o horizonte temporal de dez anos; esse plano não chegou a ser instituído como lei. O plano iniciou um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que diz respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades habitacionais e aos recursos necessários para atender a demanda, reforçando a necessidade da participação das três esferas de governo (RUBIO, 2011). Esse Plano Habitacional não tinha instrumentos institucionais bem definidos para a articulação com o poder público nas demais escalas e não foi seguido nas gestões que se sucederam.
A partir do estudo da evolução das políticas habitacionais nas três esferas de
governo, observa-se que os programas habitacionais – embora se refletissem em
alternativas importantes para a formulação e evolução da política habitacional no País, na criação de importantes instrumentos legais e de esforços para aumentar os
investimentos em habitação – geraram alternativas setoriais, e em parte isoladas,
com baixa eficácia, principalmente do ponto de vista da quantidade necessária para atender ao déficit habitacional ao longo do tempo.
Nesse sentido, destaca-se a importância do cenário atual, da implementação de políticas públicas no setor habitacional, com vistas à integração nos três níveis de governo, e para isso, propuseram políticas e instrumentos articuladores para o enfrentamento do déficit habitacional acumulado hoje no país, e, para a formulação de propostas que levem em conta a realidade das cidades contemporâneas, considerando-se as especificidades de cada região e as carências mais emergenciais, através do planejamento a curto, médio e longo prazos.
33 principalmente em regiões complexas como nas cidades do Rio de Janeiro e São Paulo. Esses estudos e práticas surgiram com mais força a partir da criação do
Ministério das Cidades2, da nova Política Nacional de Habitação (PNH), do Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social3 (SNHIS), da elaboração do Plano
Nacional de Habitação e dos Planos Estaduais e Municipais de Habitação, onde a partir de um planejamento macro, são construídas visões mais abrangentes do território e criadas estratégias de ação integrada.
Em 2004, conforme destacado anteriormente, inicia-se no âmbito do governo federal a formulação de uma nova política de habitação. Essa política se constituiu no principal instrumento de orientação das estratégias e das ações habitacionais implementadas pelo governo federal. A aprovação da PNH desencadeou um processo de estruturação legal e institucional que visava dar condição à sua implantação. Para viabilizar a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), foram definidos alguns instrumentos básicos, entre eles, o Sistema Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação.
Por meio da Lei Federal 11.124/05, foi criado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), que é o fundo de repasse de recursos para os setores públicos. Como forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social, integrando estados e municípios em ações articuladas, determinou-se que para acessar os recursos do FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao sistema. Para tanto, deveriam elaborar os seus Planos Locais Habitacionais de Interesse Social (PLHIS) condizentes e articulados com o Plano Nacional de Habitação, e constituindo o Fundo Local de Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor.
2 Ministério das Cidades – Com a criação deste Ministério, as políticas urbanas passaram a ter
tratamento integrado. Esse Ministério incorporou as atividades relacionadas ao setor habitacional, e tem como objetivo combater as desigualdades sociais, transformar as cidades em espaços mais humanizados e ampliar o acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte.
3 O Sistema Nacional de Habitação foi instituído pela Lei Federal nº 11.124/2005. Tem por objetivo
34 Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no País, contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado. Para isso, os princípios são comuns a todos os agentes, e os recursos devem ser compatíveis com os problemas e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de Habitação.
No município de São Paulo, o planejamento das ações habitacionais teve início em 2005, com a estruturação institucional da Secretaria Municipal de Habitação (Sehab), a partir da parceria com a Aliança das Cidades. Nessa ocasião, a Sehab implantou seu principal instrumento de planejamento: o Habisp, sistema de informações e de priorização e também investiu na capacitação do seu corpo técnico. Tendo o Fundo Municipal de Habitação já implantado desde 1994, a Sehab formulou em 2009 o seu Plano Municipal de Habitação conforme as diretrizes do PNH e aderiu ao Sistema Nacional de Habitação.
A proposta do Plano Municipal de Habitação tinha por metas promover a ação integrada nos assentamentos precários e a articulação dessa ação com os demais entes do poder público, além do equacionamento do déficit habitacional no tempo.
Para garantir o trabalho integrado, a estratégia adotada pelo Plano Municipal de Habitação de São Paulo foi a criação dos chamados Perímetros de Ação Integrada (PAIs), tendo as bacias hidrográficas como unidade de planejamento e gestão do território. Os perímetros são constituídos pelos assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares), e pressupõem a compreensão de todos os elementos urbanos que configuram o território, bem como a sua integração ao conjunto das políticas públicas nas três esferas de governo. Esses perímetros abarcam também o conjunto de ações dos diferentes programas habitacionais implementados pela Sehab (SÃO PAULO, 2011).
35 habitação, pois tem papel fundamental na articulação e gestão das ações do poder público. Ainda que não coincidentes com os limites tradicionais da divisão administrativa da cidade, a sub-bacia hidrográfica tornou-se referência territorial do planejamento, por possibilitar a articulação entre intervenções habitacionais e de saneamento.
No mesmo momento em que foram elaborados os Planos Habitacionais nas três esferas de governo, também foram realizados os Planos de Saneamento, atendendo aos dispositivos da Lei Federal 11.445/05, que estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico.
A coincidência desses dois processos de política pública, conjuntamente com a decisão da utilização das sub-bacias hidrográficas por parte da Sehab, rendeu a oportunidade de alinhamento das ações, tanto no entendimento do problema quanto na criação de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos. Nesse sentido, o Plano Habitacional foi associado ao Plano Municipal de
Saneamento Ambiental Integrado4 (PMSB).
A construção do PMSB foi um exemplo da Integração das políticas públicas nos diferentes setores, atrelado ao programa de negócios da Companhia Estadual de Saneamento Básico (Sabesp), com quem a Prefeitura assinou contrato de concessão, e que tomou como base o Plano Municipal de Habitação.
Considerando-se que a cidade de São Paulo concentra os maiores desafios
para as políticas públicas municipais – principalmente garantir moradia digna para
todos os seus habitantes de modo sustentável, sem agredir o meio ambiente e sem ocasionar desastres ambientais como enchentes ou escorregamentos, como também o desafio de garantir o direito à moradia digna, ampliado como direito à
cidade –, e que essas questões extrapolam o âmbito da política habitacional, torna
imprescindível a articulação entre as políticas públicas.
A proposta do Plano Municipal de Habitação visou à solução de grande parte dos problemas habitacionais do município de São Paulo, porém, em uma cidade de grandes dimensões, com mais de 11 milhões de habitantes, não foi possível a
4 Aprovado em fevereiro de 2010, este plano orienta os investimentos da Sabesp no município e
36 previsão de execução de todas as intervenções nos assentamentos precários em curto prazo. Qualquer ação para a resolução completa da problemática habitacional em São Paulo é pensada sob a perspectiva de médio ou longo prazos. Para tanto, foi estabelecido, no planejamento da Secretaria Municipal de Habitação, a execução
das suas metas em 16 anos (quatro quadriênios: 2009 – 2024). Num universo tão
grande de necessidades foi preciso o estabelecimento de critérios para a definição das prioridades, das emergências do atendimento habitacional na cidade.
Em um plano de tão longo prazo e de ampla complexidade, é imprescindível pensar na implementação desse plano na prática, prevendo todos os passos e procedimentos desde a sua concepção até o momento do projeto. Um plano não pode se perder no tempo; é preciso também ter ação imediata, porém, articulada com a proposta do planejamento em longo prazo.
Considerando-se que o PMH perpassa por várias gestões, e considerando também a influência e a pressão política nas tomadas de decisão, é essencial ter critérios técnicos bem definidos para garantir o atendimento das reais necessidades habitacionais do Município.
Dadas as expressivas dimensões da cidade de São Paulo, a operação da política habitacional da Sehab foi subdivida em seis regiões da cidade: Norte, Sul, Sudeste, Leste, Centro e Mananciais. Cada uma dessas regiões abrange um conjunto de subprefeituras e sub-bacias hidrográficas. O PMH apontou as diretrizes, critérios e metodologias para toda a cidade de São Paulo, no entanto, cada uma das seis regiões administrativas traçaram suas metas e expectativas, considerando-se o conhecimento técnico adquirido no trabalho na Sehab, e as especificidades de cada região. Assim, foram elaborados os Planos de Ação Regional (PAR), tendo sido elaborado um plano para cada uma das seis regiões da cidade.
37
isso, foram conhecidos os perímetros prioritários. Esses PAIs prioritários foram
indicados para projeto, com a elaboração do Concurso de Projetos Renova SP5.
O Plano de Ação Regional estudado nessa dissertação, como um exemplo da experiência adquirida durante o processo de elaboração do Plano Municipal de Habitação, foi o plano elaborado para a Região Norte da cidade. Conforme exposto pelo PMH, essa foi a Região que mais indicou perímetros para o Concurso Renova SP (08 dos 22 PAIs indicados).
Além das indicações dos perímetros para o concurso, essa Região apresenta-se também como uma área de interesapresenta-se, uma vez que comporta uma formação físico-territorial bastante complexa e rica em sua diversidade; o mar de morros, acentuado pela presença da Serra da Cantareira, traz grandes desafios de enfrentamento no âmbito habitacional, principalmente da questão dos riscos de escorregamentos, principal critério de elegibilidade do PMH de São Paulo.
No Plano Municipal de Habitação, os aspectos relacionados à priorização dessas ações envolvem três temas: a existência de riscos geológicos, a precariedade do assentamento e os índices de vulnerabilidades de saúde e social do assentamento. A prática no trabalho em São Paulo observa outros aspectos além desses apontados no Plano Habitacional, que impactam o planejamento, como por exemplo, as ações do Ministério Público contra a municipalidade e a previsão de intervenção pública nos assentamentos precários.
Por meio do estudo do Plano de Ação Regional Norte, propõe-se nessa dissertação a reflexão da importância da utilização das bacias hidrográficas como unidade de planejamento, e seu papel fundamental na articulação e gestão das ações do poder público, da proposta de criação dos Perímetros de Ação Integrada e destaca a relevância da escolha de critérios técnicos reconhecidos pelo poder público e pela sociedade civil, na definição das prioridades habitacionais. Bem como identifica esses outros aspectos que impactaram o planejamento na região.
Com isso, o estudo do Plano de Ação Regional Norte nos dá o registro do processo de planejamento técnico, na escala do Perímetro de Ação Integrada. Para
5 Concurso de projetos para urbanização dos assentamentos precários contidos nos Perímetros de
38 isso, foram definidos dois estudos de caso, dois PAIs prioritários para intervenção,
definidos pela proposta do PAR – Norte, são eles: PAIs Cabuçu de Baixo 05 e
Cabuçu de Cima 08.
Esta dissertação está estruturada em três capítulos, cujos temas são apontados a seguir:
O primeiro capítulo apresenta o Plano Municipal de Habitação e sua proposta inovadora no contexto da política habitacional no Brasil. Para isso, relata o percurso da política habitacional nas três esferas de governo, ressaltando a visão setorial que historicamente permeou essa política. Apresenta também os Planos habitacionais
nacional e estadual, bem como a relação entre eles e com o Plano Municipal de
Habitação de São Paulo. Os preceitos metodológicos de incorporação da realidade são: o sistema de informações da Sehab, o Habisp, a utilização das sub-bacias hidrográficas, a criação dos Perímetros de Ação Integrada e a análise dos critérios de elegibilidade. Por fim, expõe a proposta do Concurso Renova São Paulo, que selecionou projetos para os Perímetros de Ação Integrada, priorizados pelo Plano Municipal de Habitação.
O segundo capítulo apresenta a proposta elaborada pela equipe da Secretaria de Habitação, para a Região Norte da cidade de São Paulo. Inicia-se com uma breve caracterização da Região Norte e do processo de expansão urbana dos seus assentamentos precários, com ênfase para a questão ambiental e física do território.
Também foram identificadas as intervenções públicas para a região, previstas – ou
em andamento – pelos três setores públicos. Relata-se a experiência do Concurso
Renova São Paulo na região, para os Perímetros de Ação Integrada priorizados pelo Plano Municipal de Habitação.
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1. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005-2012): NO CONTEXTO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL
Este capítulo tem o propósito de entender a política habitacional no município de São Paulo no período entre 2005 e 2012, no contexto do processo de planejamento da política habitacional brasileira. Para tanto, sintetizar-se-á o percurso da política habitacional nas três esferas de governo, enfocando-se a visão setorial que historicamente permeou essa política. Apesar de esta dissertação enfocar o período de 2005 a 2012, é necessário entender os seus antecedentes, e como é que, atualmente, no processo municipal, se leva em consideração o processo de decisão nacional e sua articulação com as outras esferas de governo. Não se trata de uma visão histórica, trata-se de uma visão síntese deste processo histórico para se entender a atual situação.
Para tanto, apresenta-se a proposta da nova política habitacional no Brasil, da construção dos Planos Habitacionais Nacional, Estadual e Municipal de São Paulo, com vistas ao planejamento para o atendimento global das necessidades habitacionais através do trabalho integrado. Essa nova proposta trouxe à tona um diálogo entre Governo Estadual e Municipal de São Paulo, para traçar suas estratégias seguindo as mesmas metas e prioridades, a partir de um diagnóstico completo das reais necessidades habitacionais.
Com isso, apresenta-se a metodologia inovadora adotada pela Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo para a elaboração do seu Plano de Habitação, a importância nesse processo da utilização da sua principal ferramenta de trabalho, o sistema de informações da Sehab, o Habisp, e os avanços propiciados por esta metodologia empregada, que se continuada, pode significar para a atuação do município na gestão da cidade, através da proposta do Planejamento integrado, da Adoção das bacias hidrográficas como unidade de gestão do território e os critérios de elegibilidade para a definição das prioridades de intervenção.
42 sistêmicas, do saneamento progressivo das bacias hidrográficas e das questões ligadas ao escoamento das águas (drenagem e abastecimento de água), além das questões dos riscos de alagamento e solapamento associados a essa problemática. Ressalta-se também, a simultaneidade com que são elaborados os planos de saneamento e de recursos hídricos nas diferentes escalas do poder público e as interfaces previstas em ambos os planos.
Por fim, descreve-se também a forma que a Sehab utilizou para pôr em prática o que foi definido pelo PMH, indicando os assentamentos mais emergenciais da cidade para intervenção. A descrição dá ênfase para o programa Renova SP, que elaborou projetos para as áreas da cidade priorizadas pelo PMH, selecionando os escritórios de arquitetura por meio de concurso público.
1.1. A POLÍTICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA
No Brasil considera-se que as ações governamentais de planejamento no âmbito do setor habitacional são recentes, e devem ser analisadas sob o ponto de vista histórico, em paralelo ao processo de industrialização das cidades, e inseridas nos rumos da economia e marcos regulatórios, objeto das reivindicações. Este capítulo busca analisar o percurso das Políticas Federais de Habitação no Brasil, assim como compreender os planos e programas criados pelos Governos, em instância nacional.
A centralização política no país e a busca pela sua descentralização – por meio
da competência dada aos entes federativos pela Constituição Federal de 1988 –
43
1.1.1. Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)
Neste subitem retratam-se os antecedentes da nova política habitacional no Brasil, por meio de uma linha do tempo construída no período entre 1930 - no momento em que São Paulo assume a liderança do processo de industrialização do país, e suas consequências que incidiram na intensa urbanização e necessidade de atendimento a demanda habitacional - até 2001 com a aprovação da Lei Federal nº
10.257 – Estatuto da Cidade.
Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (1930-1988) e (1988-2001), onde são retratados doze momentos considerados de relevância histórica para a questão habitacional, onde se destacam marcos temporais (anos ou décadas), que possuem relevância no processo histórico de urbanização e principalmente na política habitacional.
44
Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)
45
No Brasil, até o final da Primeira República (1889 – 1930), a maioria das
alternativas habitacionais oferecidas aos setores sociais de baixa e média renda eram moradias de aluguel, englobando, além dos cortiços, vários tipos de vilas e conjuntos de casas geminadas, às quais tinham acesso apenas os empregados mais qualificados. Nessa época, o estado apenas fixava legislações normativas e normas de controle sanitário. A construção de moradias estava a cargo da iniciativa privada, que por sua vez, visava o lucro por meio das casas de aluguel (BONDUKI, 1998).
A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de Industrialização do país.
No Brasil, a intervenção do Estado na questão habitacional só teve início na
era Vargas6 e, no caso de São Paulo, a superação do modelo “casa de aluguel”, se
deu a partir da década de 1940.
Nesta ocasião, a ação pública no setor habitacional ocorreu em níveis diferenciados, onde se destaca a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de
Aposentadoria e Previdência7 (IAPs), em 1938, responsável pela construção e
financiamento de unidades habitacionais. Esse órgão foi base para a criação da
Fundação da Casa Popular8, em 1946, através do Decreto-lei n°.9.218, no governo
do presidente Eurico Gaspar Dutra.
6Nome que se dá ao período em que Getúlio Vargas governou o Brasil por 15 anos, de forma
contínua (1930 a 1945). Esse período foi um marco na história brasileira, em razão das inúmeras alterações que Getúlio Vargas fez no país, tanto sociais quanto econômicas. O estado começou a desenvolver políticas de modernização no país, além de tentar ganhar o apoio popular com o atendimento de diversos aspectos da vida urbana, inclusive a área habitacional.
7As Caixas de Aposentadoria e Pensões instituídas pela chamada Lei Elói Chaves, de janeiro de
1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores. Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de atuação, que passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhado da necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. Em novembro de 1966, todos os institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
8A Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro voltado para o fornecimento de
46 Essa tipologia onde os usos residenciais, comerciais e de serviços compartilham a mesma edificação representou um paradigma do viver na cidade, trazido pela grande expansão urbana verificada na primeira metade do século XX, no Brasil. A partir da década de 1930, a intervenção do Estado estimulou a criatividade dos arquitetos brasileiros que resolveram enfrentar o problema habitacional do país atuando sob os novos paradigmas colocados pelo Movimento Moderno. Os conceitos do Movimento Moderno na arquitetura brasileira foram experimentados nos projetos de Habitação Social realizados pelo Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários, o IAPI, no período de 1936-45, e fizeram os primeiros departamentos técnicos públicos se voltar efetivamente para os problemas da habitação social em massa (ANTONUCCI et al, 2007).
Para Bruna (2010), os arquitetos que desenvolveram projetos de arquitetura e urbanismo para os IAPs tinham pleno conhecimento da produção arquitetônica europeia, por meio de congressos, debates e livros. Reconhecia-se uma identidade entre as discussões sobre a reconstrução das cidades europeias pós-guerra e as cidades que cresciam e se industrializavam velozmente no Brasil. A realização dessas obras foi canalizada para as carteiras prediais dos IAPs.
Sob esse aspecto, também merece destaque um fato: na cidade de São Paulo, em 1945, ocorreu o primeiro Congresso Brasileiro de Arquitetura, baseado nas ideias da Bauhaus e dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAMs). Conforme Sachs (1999), o congresso propunha um programa radical de intervenção pública em matéria de habitação popular, ou seja, buscava uma política nacional descentralizada, com a criação de grandes conjuntos de apartamentos.
No entanto, apesar dessas discussões e desse novo olhar da produção da habitação social que estavam por trás desse movimento, o valor dos aluguéis atingia níveis cada vez mais elevados com o crescimento da demanda. As políticas de habitação social baseadas na organização do setor previdenciário, por meio da
criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs – e da liberação dos
47 Para atender uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho, sem pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão do seu poder de controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a impressionante
expansão da autoconstrução9 da casa própria, pelo trabalhador, em loteamentos
periféricos, irregulares, clandestinos e precários. Desde então, o modelo da
autoconstrução da moradia na periferia tornou-se a grande “solução” habitacional da
metrópole paulista. A propriedade do imóvel começou a substituir gradualmente o aluguel como forma de acesso à moradia.
A partir de 1964, com o regime militar10, o sistema até então vigente foi
rejeitado e a antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a recuperação da economia e favorecer a estabilidade social. Assim, a política
habitacional assumiu novos rumos com o Banco Nacional da Habitação11 (HONDA,
2011).
Com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), teve início uma nova etapa da história da habitação e da própria história econômica do Brasil, caracterizada pela penetração do capital financeiro (VILLAÇA, 1986). A organização do Sistema Financeiro da Habitação, que acompanhou a criação do BNH, foi uma das peças fundamentais da política habitacional implementada, ao garantir recursos permanentes e em grande escala para o setor (AZEVEDO, 1996).
Devido à inexistência de subsídios do âmbito federal, à crescente defasagem entre os custos da construção e os salários do trabalhador, e com o processo de redemocratização gradual do país, houve uma mudança na atitude do poder público
9 Provisão de moradia onde a família, de posse de um lote urbano obtido no mercado formal ou
informal, decide construir por conta própria a sua casa. Com essa finalidade, utiliza seus próprios recursos e, em vários casos, mão de obra familiar, de amigos ou contratada.
10Regime Militar – período em que os militares governaram o Brasil por meio de um regime ditatorial,
durante 21 anos (entre 1964 e 1985), a partir de golpe de Estado (CANCIAN apud HONDA, 2011).
11 Sob três aspectos principais o modelo projetado pelo BNH representou uma inovação na política
48 na questão habitacional. Estados e municípios adotaram estratégias de barateamentos dos custos das unidades habitacionais de interesse social, por meio da doação de terrenos e/ou infraestrutura, e o próprio BNH acabou criando programas alternativos, baseados na autoconstrução, destinados aos segmentos mais carentes, de renda mensal inferior a três salários mínimos. Entre esses
programas alternativos estavam o PROFILURB12, PROMORAR13 e João de Barro14,
que tiveram baixo desempenho quantitativo (ARRETCHE, 1990; AZEVEDO, 1996; SACHS, 1999).
Foi visível a fragilidade das propostas voltadas ao enfrentamento dos problemas da moradia no país, a cada mandato presidencial após a ditadura; e constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram associadas à criação e à extinção de programas habitacionais.
Com a aceleração da inflação e as políticas salariais, além da crise do início da década de 1980, que causou grande desemprego e o saque do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) ficou abalado. Ao contrário das propostas iniciais, o SFH tornou-se um sistema fortemente subvencionado, mas sem dotação orçamentária federal, tendo causado acúmulo de enormes dívidas.
Bonates (2008), afirma que o período entre 1986 e 1989, pode ser considerado como o período de transição da política de habitação de Estado (praticada pelo BNH), para uma política de habitação de governo, ou seja, uma sucessão de políticas habitacionais a cada novo mandato presidencial.
12Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) criado em 1975. Sua principal
ação era o financiamento de lotes servidos de infraestrutura urbana, e uma unidade residencial embrião como alternativa habitacional às famílias impossibilitadas pela renda aos programas tradicionais das COHABs (VALLADARES, 1983; LIMA, 2007).
13PROMORAR – Programa de Erradicação de Sub-habitação, criado em 1979, destinado a
financiamento para urbanização de favelas e erradicação de habitações sem condições mínimas de salubridade, e sua ação era limitada fisicamente aos espaços onde se localizavam as sub-habitações, possibilitando à população beneficiada sua permanência nas áreas originais (LIMA, 2007; SACHS, 1999).
14João de Barro – Programa Nacional de Autoconstrução, criado em 1984, visava a produção de
