Política Habitacional do Brasil (2001 – 2012)

Neste subitem retrata-se a política habitacional aplicada atualmente no Brasil, por meio de uma linha do tempo construída a partir de 2001, quando foi aprovado o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, que foi um marco regulador da política urbana, e com a criação do Ministério das Cidades em 2003, onde começou a ser desenhada uma nova Política Nacional de Habitação (PNH). Essa linha histórica vai até 2012, com o envio do Plano Municipal de Habitação de São Paulo para a Câmara de vereadores para aprovação. Foram aqui considerados alguns dos fatores mais relevantes da política habitacional na atualidade.

Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (2001-2004) e (2005 –

2012), onde foram retratados 09 momentos considerados de relevância histórica para a questão habitacional, onde se destacam os marcos temporais (anos ou décadas), que possuem relevância no processo histórico de urbanização e principalmente na política habitacional.

Esta periodização foi extraída do estudo dos três planos habitacionais; também não é intenção dessa pesquisa, nem o seu escopo aprofundar esta temática.

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Linha do Tempo | Política Habitacional do Brasil

Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).

54 Em 2001, foi aprovada a Lei Federal 10.257, conhecida como Estatuto das Cidades, que regulamentou o capítulo "Política Urbana" da Constituição Brasileira de 1988 (artigos 182 E 183). Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o Estatuto reforçou instrumentos para garantia da função social da propriedade e da regularização fundiária, tais como imposto sobre propriedade imobiliária urbana progressiva, desapropriação com títulos da dívida pública, usucapião urbano, concessão especial para fins de moradia, demarcação de zonas especiais de interesse social etc.(SAULE; ROLNIK, 2001).

Em São Paulo, um momento importante foi a elaboração e implementação do Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei 13.430/02 à luz do Estatuto da Cidade. O PDE propôs instrumentos para planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer do novo marco jurídico.

O PDE foi pautado na definição da Função Social da Propriedade e no reconhecimento da “Cidade Real” (dos assentamentos precários). Criou importantes instrumentos para a política habitacional, como a criação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), transferência do direito de construir as duas categorias de habitação, HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação de Mercado Popular). Também previu importantes instrumentos de Regularização Fundiária, como o CDRU, CUEM, Uso Capião Especial de Imóvel Urbano e Direito de Preempção. Criou o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). E previu a elaboração do Plano de Habitação, a criação do Conselho Municipal de Habitação, bem como a criação do Plano Diretor Regional Estratégico.

A prefeitura de São Paulo, em 2003, formulou o seu Plano Municipal de Habitação, que não chegou a ser instituído como lei. Mas a sua formação propiciou o início de um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que diz respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades habitacionais. O PMH em 2003 revelou a necessidade do investimento da ordem de

55 R$ 8,6 bilhões no prazo de 10 anos para combater o déficit habitacional na cidade (RUBIO, 2011).

A prefeitura de São Paulo, no período de 2001 a 2003, retomou o programa de urbanização de favelas dentro da política habitacional. O carro-chefe deste período foi o programa Bairro Legal, que teve por objetivo a regularização e a urbanização de assentamentos precários, conjuntos habitacionais da municipalidade e da Cohab. A urbanização de favelas ganhou dimensões maiores, englobando os demais programas desenvolvidos em gestões anteriores, como a Verticalização de Favelas, o Programa Guarapiranga e o Lote Legal, criando uma nova abordagem.

Entre as novas posturas que orientaram a então política habitacional do município encontrava-se a gestão descentralizada, que se refletiu na divisão da cidade em Subprefeituras, cuja autonomia permitiria a articulação de políticas setoriais em nível local. Nesse mesmo período, a Secretaria Municipal das Subprefeituras contratou um importante levantamento relacionado à questão ambiental, o mapeamento abrangente das áreas de risco geológico existentes na

cidade; este levantamento foi realizado em 2003 pelo IPT/ FUNDUNESP18_.

A partir de 2003, começa a ser desenhada uma nova etapa da política habitacional no Brasil. As políticas urbanas passaram a ganhar tratamento integrado com a criação do Ministério das Cidades (MCIDADES), atendendo as reivindicações de diversos movimentos que se articulavam em torno da Reforma Urbana. A proposta era implantar uma política de desenvolvimento urbano de longo prazo, integrando as áreas de habitação, saneamento ambiental e transporte urbano e mobilidade, com o desenvolvimento econômico e sustentável do país. Com isso, objetivava-se reverter a fragmentação na execução dessas políticas, bem como o processo histórico de acúmulo dos problemas urbanos.

O Ministério das Cidades tinha por objetivo combater as desigualdades sociais, transformar as cidades em espaços mais humanizados e ampliar o acesso da

18 _{IPT – Instituto de pesquisas tecnológicas e FUNDUNESP – Fundação para o desenvolvimento da}

UNESP. Entidades contratadas pela PMSP/ Secretaria Municipal das Subprefeituras, para a realização em 2003 de um levantamento das áreas de risco geológico.

56 população à moradia. Com a constituição desse ministério, as atividades relacionadas à habitação foram incorporadas a essa pasta.

A partir de 2004, começou a ser desenhada a nova Política Nacional de Habitação (PNH), aprovada no mesmo ano pelo Conselho das Cidades (Con- Cidades); essa nova política constituiu-se no principal instrumento de orientação das estratégias e das ações habitacionais implementadas pelo Governo Federal.

A aprovação da PNH de 2004 desencadeou um processo de estruturação legal e institucional que visava dar as condições para sua implementação. Para viabilizar a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), foram definidos quatro instrumentos básicos: (i) o Sistema Nacional de Habitação, que abrangeu os subsistemas Habitação de Interesse Social (SNHIS) e Sistema Nacional de Habitação de Mercado (SNHM); (ii) o desenvolvimento institucional, por meio do Plano de Capacitação e Desenvolvimento Institucional, que visou promover a estruturação dos estados de forma a descentralizar a implantação da política; (iii) o Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação; (iv) e o Plano

Nacional de Habitação.

Por meio da Lei Federal 11.124/05 foi instituído o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) e criado o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS).

O SNHIS teve por objetivos viabilizar moradia digna e sustentável para a população de menor renda, implantar políticas e programas de investimentos e subsídios para promover e viabilizar o acesso à habitação voltada à população de menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. De acordo

com o artigo 3º da Lei 11.124/05 19_{, o SNHIS centralizou todos os programas e}

projetos destinados à habitação de interesse social, observada a legislação específica.

19_{Lei Federal 11.124 de 16 de junho de 2005 - Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-}

57 De acordo com o Art. 5º da referida lei, passou a integrar o Sistema Nacional

de Habitação de Interesse Social – SNHIS: o Ministério das Cidades, órgão central

do SNHIS; o Conselho Gestor do FNHIS; a Caixa Econômica Federal – CEF, agente operador do FNHIS; o Conselho das Cidades; os conselhos no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, com atribuições específicas relativas às questões urbanas e habitacionais; os órgãos e as instituições integrantes da administração pública, direta ou indireta, das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e instituições regionais ou metropolitanas que desempenhem funções complementares ou afins com a habitação; as fundações, sociedades, sindicatos, associações comunitárias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades privadas que desempenhem atividades na área habitacional, afins ou complementares, todos na condição de agentes promotores das ações no âmbito do SNHIS; e os agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a

atuar no Sistema Financeiro da Habitação – SFH.

Os recursos que compõem o SNHIS são do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, do Fundo Nacional de

Habitação de Interesse Social – FNHIS, e de outros fundos ou programas que

vierem a ser incorporados ao SNHIS.

O FNHIS é o fundo de repasse de recursos para os setores públicos. Os recursos do fundo são geridos por um Conselho Gestor e aplicados de forma descentralizada, por intermédio dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Como forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social, integrando estados e municípios em ações articuladas, determinou-se que para acessar os recursos do FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao Sistema. Para tanto, deveriam elaborar Planos Locais Habitacionais de Interesse Social (PLHIS) condizentes e articulados com o Plano Nacional de Habitação, e constituindo Fundo Local de Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor.

O programa do governo federal para a implementação da nova fase da política habitacional no Brasil foi o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em janeiro de 2007. Em sua primeira etapa, esse programa englobou um

58 conjunto de políticas econômicas, planejadas para o quadriênio (2007-2010), que tinha como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, aumento dos postos de emprego e melhoria das condições de vida da população brasileira. A meta almejada buscava incentivar investimentos privados juntamente com a ampliação dos investimentos públicos, sendo estes concentrados em infraestrutura, nas áreas de logística, energia, social e urbana.

O PAC é composto por cinco blocos, o principal bloco englobou as medidas de infraestrutura, incluindo a infraestrutura social, como habitação, saneamento e transportes de massa. Os demais blocos incluíram: medidas para estimular crédito e financiamento, melhoria do marco regulatório na área ambiental, desoneração tributária e medidas fiscais de longo prazo.

Na área habitacional, o PAC visou o financiamento público para acesso à habitação digna por população com renda de até três salários mínimos, por meio de três modalidades: produção ou aquisição de unidades habitacionais, produção ou aquisição de lotes urbanizados, e requalificação de imóveis. Para viabilização desses investimentos, o Governo Federal se utiliza de programas habitacionais específicos, como o Pró-Moradia e o Programa de Produção Social da Moradia.

Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no país, contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado, a partir de princípios comuns a todos os agentes, com recursos compatíveis com os problemas e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de Habitação. A proposta foi formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do país, direcionando da melhor maneira possível os recursos existentes e a serem mobilizados, e apresentando uma estratégia nos quatro eixos estruturadores da política habitacional: modelo de financiamento e

59 subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da construção civil (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

O Planejamento e a execução da política habitacional não é uma tarefa fácil, pois o Brasil não tem uma tradição de planejamento deste setor, tão sujeito a ações imediatistas, de cunho clientelista e/ou assistencialista. Contribuiu para isso o fato da carência na sistematização dos dados e informações nos setores públicos, que impossibilitam, até hoje, as ações de monitoramento, avaliação e planejamento da política habitacional. Essa é uma lacuna muito importante e que deve ser suprida.

Para a elaboração do Plano Nacional de Habitação, foi necessário conhecer o déficit habitacional e suas especificidades em cada região do país. Como não existiam fontes confiáveis desses dados, foram contratados vários estudos pela SNH/MCIDADES com o objetivo de conhecer melhor os problemas e os desafios da questão da moradia no país, entre eles sobre o déficit habitacional, elaborado pela Fundação João Pinheiro (FJP: 2005); sobre assentamentos precários do CEM/CEBRAP (2007), e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas moradias, elaborado pelo Cedeplar (2007). Estes foram trabalhos importantes que subsidiaram a elaboração do PlanHab. A elaboração do PlanHab permitiu identificar as lacunas e organizar as informações existentes, indicando novos estudos necessários para implantar de maneira permanente o processo de planejamento habitacional no país (idem).

Em sua elaboração, o PlanHab buscou articular estratégias estruturadoras com ações concretas, que podem e devem ser tomadas imediatamente, no curto prazo, como parte de uma política mais durável, e não como medidas imediatistas e superficiais, que tendem a beneficiar os setores sociais que tradicionalmente são favorecidos pelas ações públicas neste e em outros segmentos.

O PlanHab estruturou um conjunto de estratégias para superar os obstáculos que têm impedido o acesso à moradia pelos mais pobres, dentre os quais a ausência de recursos não-onerosos e as restrições ao crédito.

60 No momento da elaboração do PlanHab, as necessidades habitacionais nos quinze anos de vigência do plano (2009-2023), contabilizavam cerca de 35 milhões de unidades habitacionais, uma dimensão significativa, que agregou o déficit habitacional acumulado e a demanda futura, gerada pela formação de novas famílias. A este universo somou-se a necessidade de se urbanizar milhares de assentamentos precários, onde a carência de infraestrutura e a falta de inserção urbana tornaram precárias as condições de vida de mais de 15 milhões de pessoas.

Sua elaboração envolveu três etapas de trabalho: contextualização, elaboração de metas, e definição do plano de ação e implementação. Foram realizados seminários regionais para a fundamentação dos cenários e estratégias, os resultados ressaltaram as diferenças entre as regiões do país, assim como de seus estados. Foi demonstrado que a região sudeste, onde está a maior parte da população urbana do país, é a região com maior déficit habitacional urbano, e que o Estado de São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos quantitativos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

Em julho de 2009, foi aprovada a Lei 11.977/09, que dispõe sobre o Programa Minha Casa Minha Vida. Segundo critérios, o PMCMV financiaria imóveis residenciais, nos municípios em que houvesse a doação de terrenos urbanizados pelo governo estadual ou municipal, e que possuíssem lei aprovada regulamentando instrumentos de controle de áreas urbanas em ociosidade.

A principal política para habitação do atual governo federal é o programa Minha Casa Minha Vida (MCMV), lançado em abril de 2009, com a meta de construir um milhão de moradias, totalizando R$ 34 bilhões de subsídios para atender famílias com renda entre 0 a 10 salários mínimos. Além de seu objetivo social, o Programa, ao estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção, também foi uma reação do governo à crise econômica mundial do fim de 2008. Assim como nos outros grandes programas federais para produção de moradia (a FCP e o BNH), a iniciativa privada é protagonista na provisão de habitações também no Programa Minha Casa Minha Vida, pois 97% do subsídio público são destinados

61 à oferta e produção direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e movimentos sociais (FIX; ARANTES, 2009).

Em sua segunda fase, (2011-2014), a meta é construir dois milhões de unidades habitacionais, das quais 60% voltadas para famílias de baixa renda. Em 2010, após um ano de atividade, o Minha Casa, Minha Vida atingiu a meta inicial de

um milhão de contratações (MCIDADES, 201420_).

Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por tamanho de cidade, além da concentração por renda. Neste caso, embora dados informados pelo próprio governo demonstrassem um déficit habitacional para faixa de renda de zero a três salários em 90,9%, seu financiamento almejado era de 40% (em número de unidades). Para a urbanização de assentamentos precários, os serviços estão voltados para a melhoria das condições de habitação e mobilidade em assentamentos precários em centros urbanos, com obras de infraestrutura como drenagem, abastecimento de água, esgotamento sanitário e iluminação pública, entre outras.

Ao mesmo tempo em que a Política Nacional de Habitação estabelecia o arcabouço legal, estruturava institucionalmente as ações no campo da habitação, identificava os agentes que atuam na implementação da política, compunha os componentes e as linhas de ação que direcionam os recursos e financiamentos habitacionais, e também estabelecia a viabilização de acesso à terra urbanizada e à habitação para famílias de menor renda, com a implementação de políticas e programas de investimentos e subsídios, e a articulação de instituições e órgãos voltados ao setor habitacional; por meio da centralização de todos os programas e projetos destinados à habitação de interesse social desde de 2003.

A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP), por intermédio da Secretaria Municipal de Habitação, se estruturou a partir de 2005, através do seu aprimoramento institucional, com a criação de um banco de dados confiável, na

20 _{Fonte obtida no site do Ministério das Cidades em junho de 2014. Disponível em:}

62 construção de um sistema de priorização e de tomada de decisão com base em dados técnicos, para a elaboração e implementação de propostas na área habitacional. Essas informações foram sistematizadas e informatizadas, e visava o planejamento da política habitacional no município.

Com a proposta da Política Nacional de Habitação, de planejamento integrado, a PMSP já se encontrava estruturada e pronta para a elaboração do seu Plano Municipal de Habitação (PMH); imediatamente, o mesmo foi concluído (em 2009), em consonância ao PNH, com uma base inovadora de critérios metodológicos e na inserção do seu plano na proposta de articulação no setor público. A proposta do PMH merece destaque e é objeto desta dissertação, portanto melhor detalhada mais adiante, nos itens que tratam do Plano Municipal de Habitação e do Plano de Ação para a Região Norte da cidade de São Paulo.

Ao mesmo tempo, o Estado de São Paulo também elaborou o seu Plano Estadual de Habitação, com base no levantamento das necessidades dos municípios que o compõem; a partir de então, foram definidas as prioridades e as propostas, de acordo com o que pede o PNH.

Entre 2005 e 2011 a Prefeitura Municipal de São Paulo iniciou um processo de implementação de uma política municipal de Habitação, que teve inúmeros reflexos na estruturação da Sehab, na concepção e implementação de instrumentos que vai do Plano Municipal de Habitação aos instrumentos de intervenção.

Também ressalta-se a forma de agir nos assentamentos precários no município de São Paulo, momento no qual a relação entre plano e projeto teve destaque. Foram realizadas efetivas transformações nos assentamentos precários, com a proposição de projetos de distinção, através de intervenções exemplares que consideraram todas as questões urbanísticas que envolvem o território. Destacam- se essas transformações nos programas de Urbanização de assentamentos precários, Programa 3Rs (recuperação física, fundiária e comercial de conjuntos habitacionais), Programa Mananciais e o Programa de requalificação de cortiços.

63 O Plano Municipal de Habitação e o programa Renova São Paulo se inserem nesse contexto, e serão alvo de estudos mais aprofundados nos próximos itens. O concurso Renova foi realizado em 2011 e o Plano Municipal de Habitação se concluiu em 2012, com o seu encaminhamento à Câmara de vereadores, para apreciação e sanção.

No próximo item, serão tratadas a articulação e a relação entre as políticas de habitação nas três esferas públicas, bem como a relevância da elaboração do Plano Municipal de Saneamento de São Paulo, elaborado em consonância ao Plano Municipal de Habitação de São Paulo. Também será analisada a indicação de prioridade das necessidades habitacionais do município de São Paulo, tanto pelo PNH quanto pelo PEH de São Paulo.

1.2. INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO