A importância da utilização das bacias hidrográficas como unidade de planejamento e gestão

A gestão de recursos hídricos baseada no recorte territorial das bacias hidrográficas ganhou força a partir de 1990, quando os Princípios de Dublin foram acordados na reunião preparatória à Rio-92. Diz o Princípio n.1 que a gestão dos recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os aspectos físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o foco

adequado, sugere-se que a gestão seja baseada nas bacias hidrográficas41 _(WMO

1992).

No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas relacionados ao uso da água levou ao estabelecimento, em 1976, de um acordo entre o Ministério das Minas e Energia e o governo do Estado de São Paulo para a melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O êxito dessa

experiência fez com que, em seguida – em 1978 –, fosse constituída a figura do

41 _{Diversos autores que trabalham com o tema das bacias hidrográficas Tucci (1997); Alvim (2003) e} Silva (2006) discutem e defendem a importância da utilização da bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão do território, e o caráter sistêmico da água. No estado de São Paulo, a divisão das bacias hidrográficas foi pioneira com a criação da Lei Estadual nº 7633/ 91, esta lei estabeleceu os critérios e princípios da Política Estadual de Recursos Hídricos, assim como do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SIGRH. Esse conceito de sistema deriva da ideia de que a proposta de atuação de cada setor ligado ou envolvido aos recursos hídricos atue de forma articulada entre si e com os demais setores, num processo decisório compartilhado – principio da teoria de gestão integrada de bacia hidrográfica (ALVIM, 2003). A nova legislação reconheceu a existência das ocupações irregulares e definiu que cada sub-bacia instituísse sua legislação específica, baseada em suas especificidades, limites e possibilidades (FRANÇA, 2009).

109 Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), e a subsequente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas (PORTO, 2008).

A Constituição Federal de 1988 definiu as águas como bens de uso comum e de domínio da União. Essa dominialidade foi definida sobre os corpos hídricos e não sobre a bacia hidrográfica, por essa se constituir em território e, portanto, estar sujeita a outros diplomas legais. Assim, para a gestão da bacia hidrográfica, exige- se, de fato, o exercício do princípio federativo, de atribuições e competências dos três entes federativos (União, Estados e municípios), visando à gestão compartilhada do bem de uso comum, a água.

Outra importante alteração introduzida pela Constituição foi a atribuição dada à União no seu art. 21, inciso XIX, para "instituir o sistema nacional de gerenciamento

de recursos hídricos42 _{e definir critérios de outorga de direitos de uso". Esse artigo}

deu origem à Lei Federal 9.433/97, a qual instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A aprovação dessa lei deu ao Brasil uma nova política de recursos hídricos, organizou o sistema de gestão com base na utilização da bacia hidrográfica como unidade territorial, e previu como diretriz geral de ação a gestão integrada.

Em 2001, foi criada a Agência Nacional de águas (ANA) 43, de forma a

complementar a estrutura institucional da gestão de recursos hídricos do país. Com o objetivo de promover a descentralização da gestão, saindo de uma estrutura centralizada e permitindo que a decisão seja tomada na bacia hidrográfica.

42 _{O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como objetivo: coordenar a}

gestão integrada das águas; administrar os conflitos ligados ao uso da água; implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e promover a cobrança pelo uso da água. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; Os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; Os Comitês de Bacia Hidrográfica; Os órgãos de governo cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as Agências de água.

43 _{É a entidade operacional do sistema com responsabilidade pela implantação da política nacional de}

recursos hídricos e que detém o poder de fiscalização e de cobrança pelo uso da água. Outra característica importante do sistema é a importância dada à participação pública e da sociedade civil em todos os plenários por ele constituídos, desde o Conselho Nacional de Recursos Hídricos até os Comitês de Bacia Hidrográfica.

110 Como novos instrumentos, podemos destacar na Constituição Federal, artigo 21, a competência da União em elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social e instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos.

O Estatuto da Cidade, lei nº 10.257/2001, em seu artigo 2º, traz como diretriz da Política Urbana a garantia, dentre outros, do direito ao saneamento e estabelece, também, a competência da União nas questões da Política Urbana. Conforme disposto no artigo 3º, o saneamento básico está incluído no rol de atribuições de interesse da política urbana.

Cabe destacar que o Estado de São Paulo foi pioneiro na utilização do recorte da bacia hidrográfica no processo de planejamento dos recursos hídricos, e com a implementação da política estadual de recursos hídricos de 1991 (Lei 7.633), e implantação dos 22 comitês de bacia hidrográfica para a gestão com representação

tripartite – estado, município e sociedade civil.

Alvim (2003) destaca que a adoção das bacias hidrográficas como unidade de planejamento e gestão do território constitui-se em oportunidade ímpar de resolução de conflitos de uso e ocupação do solo e a proteção e recuperação do meio ambiente. Trata-se de um novo olhar que supera a visão setorial sempre presente nas políticas públicas e força os atores a estabelecerem um diálogo para a definição de políticas integradas que visam à resolução dos conflitos que se expressam na bacia hidrográfica.

A unidade da bacia hidrográfica vai além da divisão político-administrativa, extrapola muitas vezes dois municípios, ou mesmo os limites de um estado. Para Alvim (2003), torna-se necessário uma gestão compartilhada entre diversos entes administrativos e atores que atuam neste território.

Na Região Metropolitana de São Paulo, o programa de saneamento ambiental da bacia Guarapiranga, foi uma experiência inovadora que se articula com a política Estadual de recursos hídricos.

111 A definição da área de abrangência da bacia hidrográfica Guarapiranga visou articular ações integradas de planejamento e gestão de um conjunto de municípios cujo processo de ocupação urbana interfere na qualidade das águas do reservatório que por sua vez abastece parte da população da Região Metropolitana de São Paulo para além desses municípios.

Os recursos hídricos têm sido alvo das atenções mundiais nos últimos anos, sendo o foco de diversas discussões sobre a sua utilização e sobre qual seria a gestão mais adequada desses recursos tão escassos. Esse sistema, mesmo sendo tão importante à vida, vem sofrendo, devido à urbanização acelerada (em muitos países por questões sociais), um processo acelerado de deterioração. A deterioração de nossos recursos está intimamente ligada aos impactos ambientais da ação do homem, principalmente, da ocupação do solo indevidamente, do uso indiscriminado da água e sua contaminação (principalmente pela falta de tratamento do esgoto), do desmatamento das matas ciliares, e da impermeabilização do solo.

Foi nesse contexto que se desenvolveram a maioria dos principais centros urbanos no Brasil e no mundo. Em São Paulo isso não foi diferente. Por questões óbvias de demanda e produção de resíduos, as cidades foram crescendo e se instalando cada vez mais próximas dos seus rios e córregos, exercendo uma forte pressão sobre esses sistemas, carregando desde a sua origem um enorme passivo ambiental, indo de contraponto à bacia hidrográfica e sua unidade básica natural (SILVA, 2006).

Na cidade de São Paulo, essa pressão é resultado do grande déficit habitacional acumulado até hoje, que historicamente, vem aumentando devido à falta de um planejamento que considerasse a demanda futura por novas moradias, necessárias para atender às novas famílias de baixa renda que se formariam.

Frente a esse quadro, mostra-se a preocupação com o meio ambiente e a importância das bacias hidrográficas, com sua função importante como referência para a formulação de políticas públicas, na tomadas de decisões, planejamento e gestão do território. Com isso, a preocupação em conciliar desenvolvimento econômico e preservação ambiental nas últimas décadas fez crescer a demanda por projetos, planos e estratégias que integrem os diferentes agentes físicos,

112 econômicos e sociais que atuam no meio, em vista da intensa modificação e degradação ambiental gerada pelo homem no atual momento. Não é tarefa nada fácil garantir uma moradia digna para todos os habitantes, ao mesmo passo em que se devem preservar os recursos naturais já escassos, evitando os desastres ambientais associados às questões de riscos de escorregamento, solapamento das margens e de enchente.

O Plano Municipal de Habitação de São Paulo admitiu as Sub-bacias como unidade de planejamento para articular os programas habitacionais com as ações públicas junto a outras esferas. Essa articulação se deu através da constituição dos denominados Perímetros de Ação Integrada contidos nas sub-bacias hidrográficas, que é resultado da análise de suas micro-bacias juntamente das questões urbanísticas ligadas a esses perímetros, como podemos verificar no exemplo da Sub-bacia do rio Cabuçu de Baixo (ver Figura 1.17).

113

Perímetros de Ação Integrada Contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo

Figura 1.17 Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo, esta sub-

bacia localiza-se entre as regiões de Casa Verde/ Cachoeirinha e Freguesia do Ó/ Brasilândia, na Zona Norte da cidade de São Paulo. Fonte: elaborado pela autora utilizando: dados da SEHAB - DEAR NORTE e foto aérea do Google Earth, 2014.

114 Por suas características geográficas, muitas das sub-bacias hidrográficas são bastante extensas, extrapolando as unidades político-administrativas das subprefeituras, o que indicou a necessidade da delimitação de Perímetros de Ação Integrada em seu interior. Esses perímetros foram traçados levando-se em consideração a situação dos assentamentos na sub-bacia hidrográfica, adotando-se como premissa a realização de obras de urbanização de montante para jusante, de modo a eliminar as contribuições de efluentes não tratados, resíduos sólidos e detritos de erosão aos corpos d’água.

O exemplo utilizado na micro escala foi de uma microbacia da sub-bacia do rio Cabuçu de Baixo, sendo que essa sub-bacia é uma das prioritárias da Região Norte, como veremos no item 2.3, que apresenta o Plano de Ação para a Zona Norte da cidade de São Paulo, essa sub-bacia que contem 12 PAIs,

Ao mesmo tempo, o desenho desses perímetros considerou: a existência de projetos e obras de urbanização e regularização de assentamentos em andamento; a incidência de projetos ou obras em andamento de parques lineares, conforme definição da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente; a incidência ou previsão de córregos no Programa Córrego Limpo, coordenado pela Sabesp; e a previsão de implantação de coletores tronco, para viabilização do Projeto Tietê, coordenado pela Sabesp.

Como ressaltado, os Perímetros de Ação Integrada foram compostos pelos assentamentos precários (favelas, loteamentos irregulares e cortiços), que abrangem o conjunto das ações, assim como os diferentes programas habitacionais implementados pela Sehab. Estes foram conectados com programas dos outros setores públicos, como por exemplo, os Parques da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, os programas da Sabesp para despoluição dos córregos e tratamento final do esgoto, entre outros.

O diagnóstico elaborado no PMH constatou que a maioria dos assentamentos precários do Município encontram-se consolidados. Esse fato leva a Secretaria a elaborar um rol amplo de tipos de intervenção e a dar prioridade àqueles mais vulneráveis. A vulnerabilidade está, em boa parte dos casos, relacionada a questões ambientais: ocupação de áreas de risco, que também são áreas frágeis, e

115 insuficiência das redes de saneamento básico. O PMH avançou em relação à abordagem relativa à urbanização e regularização dos assentamentos ilegais, passando a considerar o território de forma mais abrangente e indicando a bacia hidrográfica como unidade de planejamento das intervenções da SEHAB.

O programa de urbanização de favelas implantado pela Sehab associou o saneamento ambiental às melhorias das condições físicas e à regularização fundiária. Nas obras de urbanização, além da implantação de infraestrutura no âmbito do assentamento, que eleva os padrões de salubridade da área, também foram consideradas as questões sistêmicas como o saneamento progressivo, o abastecimento de água e a drenagem, levando-se em consideração a carga de contribuição do assentamento, no âmbito da bacia hidrográfica. Essa nova abordagem tomou como referência o Programa Guarapiranga, implantado na Região dos Mananciais, como já comentado anteriormente.

No final dos anos 80, o Governo do Estado e prefeituras de nove municípios

implantaram o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga44_·.

Este programa propiciou um arranjo institucional inédito, possibilitou a integração entre diferentes agentes e setores do governo, com foco no território. A segunda fase do programa iniciou-se em 2008, com a inclusão da área de proteção ao manancial da represa Billings (ALVIM, 2003).

Um importante avanço desta experiência foi a nova orientação adotada nas intervenções de urbanização, tendo como eixo central a qualificação dos espaços públicos, quando então, as propostas evoluíram para ações bem mais complexas. Os projetos e obras passaram a basear-se na tese de permanência e da qualificação urbana, de forma que, ao término das obras, não esteja resolvida apenas a retirada do esgoto e do lixo, mas a formação de um novo bairro integrado à cidade.

44 _{O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga tem o objetivo de recuperar a}

qualidade da água desta área de manancial. O programa foi coordenado por uma Unidade de Gestão do Programa (UGP), sob responsabilidade da Secretaria de Recursos Hídricos. O Programa Guarapiranga contou com cinco subprogramas integrados, com o objetivo de sanear e melhorar a qualidade da água produzida: 1. implantação de serviços de água e esgoto; 2. coleta e disposição final de lixo; 3. recuperação urbana (assentamentos precários e recuperação de áreas de risco); 4. proteção ambiental e 5. gestão da bacia por comitês tripartites compostos por representantes dos governos estadual e municipal e da sociedade civil. (CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008)

116 “As intervenções nas favelas, limitadas inicialmente à implantação da infraestrutura de saneamento básico, ganharam novas dimensões: ao incorporar o conceito de “qualificação urbana” aos projetos de urbanização de favelas, passaram a apresentar resultados que integraram essa ação à política habitacional da cidade de São Paulo, representando uma evolução nas formas de intervir em assentamentos precários até então utilizadas pelo poder público” (FRANÇA, 2009, p. 15).

A partir desta experiência inovadora e abrangente, a política habitacional do município assumiu como pilar fundamental a inclusão social associada à sustentabilidade ambiental, considerando na elaboração do Plano Municipal de Habitação a bacia hidrográfica como foco de intervenção para todo o município. Os critérios de priorização de intervenções identificam a situação de precariedade de favelas e loteamentos, levando em consideração a conjugação destas condições por Sub-bacia. Assim, é possível hoje identificar o grau de precariedade ambiental de cada uma das 103 Sub-bacias hidrográficas inseridas no território municipal.

É importante relacionar que a construção do Plano Municipal de Habitação em São Paulo aconteceu paralelamente à elaboração do Plano Estadual de Habitação e em consonância ao Plano Federal. Ou seja, no mesmo momento estavam em desenvolvimento os Planos de Saneamento Básico, de Recursos Hídricos e de Resíduos Sólidos, nas três esferas. Dessa forma, reforçou-se ainda mais o papel das Bacias-Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das ações, tanto no conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos. Essa simultaneidade também reforça o efetivo alcance dos objetivos desejados para o equacionamento das problemáticas habitacionais.

No modelo de políticas públicas aplicado atualmente no Brasil, é crescente a elaboração de planos e programas que visam à articulação das questões sistêmicas, comuns aos estados e municípios. Essa articulação previu o alinhamento dos instrumentos e programas nos três níveis de governo.

No campo das políticas públicas de saneamento básico, assim como no Plano Nacional de Habitação, houve uma proposta de alinhamento institucional nas três

117 esferas de governo, a partir da criação da Lei Federal 11.445/ 2007. Esta lei estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política federal de saneamento básico, e evidenciou o conceito de saneamento básico como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de

águas pluviais urbanas45_{.Em seu art. 52, a lei atribui ao Governo Federal, sob a}

coordenação do Ministério das Cidades, a responsabilidade pela elaboração do

Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab)46_{. O Plansab previu a elaboração}

dos Planos Estaduais e Municipais de Saneamento Básico.

Já a Política Estadual de Saneamento tem sua base legal disposta na Constituição Estadual de 05/10/89, artigos 215 e 216, e na Lei nº 7750, de 31 de

março de 199247_{. O artigo 6º da Lei 7750 estabelece diretrizes para a formulação e}

implantação dos instrumentos da Política Estadual de Saneamento, entre as quais destacamos: O Sistema Estadual de Saneamento (SESAN), que deverá fomentar a implantação de soluções conjuntas mediante planos regionais de ação integrada.

Os serviços de saneamento deverão integrar-se com os demais serviços públicos de modo a assegurar prioridade à segurança sanitária e ao bem-estar ambiental da população.

De acordo com a Lei 7.750, o Plano Estadual de Saneamento deverá ser elaborado com base na bacia hidrográfica como unidade de planejamento. A elaboração deve compatibilizar com o Plano Estadual de Recursos Hídricos e com as políticas estaduais de saúde pública e de meio ambiente.

45_{A lei definiu também as competências quanto à coordenação e atuação dos diversos agentes}

envolvidos no planejamento e execução da política federal de saneamento básico no país.

46 _{O Plansab é um instrumento da política nacional de saneamento e tem como objetivo e meta a}

universalização dos serviços de saneamento básico no território nacional. O plano prevê alcançar nos próximos 20 anos 99% de cobertura no abastecimento de água potável, sendo 100% na área urbana e de 92% no esgotamento sanitário, sendo 93% na área urbana. Em resíduos sólidos, o Plansab prevê a universalização da coleta na área urbana e a ausência de lixões ou vazadouros a céu aberto em todo o País. Para águas pluviais, outra meta é a redução em 11%da quantidade de municípios em que ocorrem inundações ou alagamentos na área urbana.

47 _{A Lei Estadual nº 7750/92 tem a finalidade de disciplinar o planejamento e a execução das ações,}

obras e serviços de saneamento no Estado. Essa Lei estabelece conceitos, princípios, objetivos, diretrizes e instrumentos que vêm orientando o desenvolvimento e a implantação da Política Estadual de Saneamento, respeitando a autonomia dos municípios.

118 Um exemplo da Integração das políticas públicas nos diferentes setores foi a construção do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), atrelado ao programa de negócios da Companhia Estadual de Saneamento Básico (Sabesp), com quem a Prefeitura assinou contrato de concessão, que toma como base o Plano Municipal de Habitação.

A Lei Municipal 14.934, de 2009, autoriza o Poder Executivo Municipal a celebrar contratos, convênios e outros tipos de ajustes com o Estado de São Paulo e empresas vinculadas, com a finalidade de regulamentar o oferecimento compartilhado do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário, no âmbito do Município de São Paulo. E prevê, no seu artigo 13, a apresentação do Plano Municipal de Saneamento Básico.

Em sua proposta, as ações do PMSB serão desenvolvidas em parceria com a Sabesp. Elas envolvem intervenções que devem ser executadas com uma visão globalizada, como a remoção de famílias instaladas em locais inadequados, retificações ou melhoria em córregos, acertos urbanísticos nas vias internas em núcleos habitacionais, implantação de infraestrutura de água, esgotos e drenagem e pavimentação de ruas.

Em consonância com o Artigo 6º da Lei 14.934 é dada ênfase à “Cidade Informal”, entendendo como tal o conjunto dos núcleos onde está concentrada a população mais carente, de menor acesso aos equipamentos sociais e de infraestrutura urbanos. Em geral, são localizados em fundos de vale, áreas de risco,