INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS

DE GOVERNO

O objetivo deste item é situar o Plano Municipal de Habitação de SP, no âmbito de uma nova etapa da política habitacional no Brasil, e sua relação com os planos Federal e Estadual de Habitação.

Esta pesquisa visou o estudo das propostas apresentadas pelos planos habitacionais nas três esferas de governo, na forma como foram construídos, suas articulações uns com os outros até as respectivas conclusões e aprovações dos planos. Não é objeto desta dissertação a análise da implementação dos planos habitacionais, pois trata-se de um trabalho relativamente recente, o que não indica que os planos aqui relatados deram certos ou estão sendo seguidos por completo. Como exemplo, temos o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, cujas metas estão longe de ser concluídas. O que se registra aqui é que existe planejamento e instrumentos para a articulação e resolução dos problemas habitacionais conjuntamente, e que o cenário estruturado é favorável.

64 Como já colocado, a instituição do Sistema Nacional de Habitação de Interesse

Social (SNHIS – Lei 11.124/ 2005) possibilitou um alinhamento institucional inédito

entre as três esferas do poder público – a federal, a estadual e a municipal – para a elaboração de seus respectivos Planos de Habitação.

A Lei 11.124/ 2005 previu a elaboração do Plano Nacional de Habitação, um instrumento de aplicação da nova Política Nacional de Habitação, que tem como principal objetivo formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as necessidades habitacionais do país, direcionando os recursos existentes a serem mobilizados. A mesma lei estabeleceu como condição para os municípios e estados terem acesso aos recursos advindos do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social, à elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social e a instituição de Fundos Locais de Habitação.

Nesse sentido, os Planos Habitacionais nas três esferas representam a retomada do planejamento do setor habitacional, por meio de uma estratégia de longo prazo que busca enfrentar as necessidades habitacionais do país, presentes e futuras. As necessidades das cidades brasileiras, notadamente no setor habitacional, não podem mais prescindir de instrumentos de planejamento e pacto do setor público e dos programas estruturantes que vêm sendo implementados.

O Plano Nacional de Habitação estabeleceu para as demais escalas de

governo os cenários possíveis – econômico, demográfico, social – para o

enfrentamento dos problemas habitacionais em todo o território nacional. Em São Paulo, os planos de habitação Estadual e Municipal, por sua vez, se pautaram em estudos técnicos e pesquisas para definir, com critérios claros e bem específicos, qual a dimensão e as características das diferentes demandas por atendimento habitacional. Iniciou-se, assim, um processo de compartilhamento de informações e estudos que pretende contribuir para o aperfeiçoamento dos programas e serviços oferecidos à população.

Finalmente, os Planos de Habitação Nacional e Estadual definem as diretrizes e o financiamento das políticas habitacionais dos municípios, considerando as diferentes especificidades, cabendo aos municípios apresentar as suas

65 necessidades e traçar suas estratégias e metas para equacionar suas problemáticas habitacionais em conjunto aos demais entes públicos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).

Nesse sentido, destaca-se o protagonismo do governo municipal como coordenador da política habitacional e urbana, com o papel de mobilizar, otimizar, fiscalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessários, de forma democrática, garantindo a participação direta da sociedade no controle e na definição dos programas e prioridades.

O Plano Nacional de Habitação (PNH ou PlanHab) traçou suas metas para o

horizonte temporal de 15 anos (2009 – 2023), e colocou à disposição dos municípios

os seus programas e recursos. De acordo com os estudos realizados sobre as demandas habitacionais no país, chegou-se à proposta de priorização das áreas mais emergenciais, denominadas pelo Plano Nacional de Habitação como Áreas de Maior Atenção. A Região Sudeste do país concentra a maior parte da população urbana e é a região com maior déficit habitacional urbano, sendo que o Estado de São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos quantitativos. As áreas classificadas como Áreas de Maior Atenção, entre todos os municípios do país, são os municípios integrantes das Regiões Metropolitanas e os municípios com mais de 100 mil habitantes. Dentre elas, e encabeçando a lista das prioridades, estão as Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, que são as Metrópoles situadas em regiões de alta renda e com alta desigualdade social. São denominadas metrópoles globais pela concentração de atividades e fluxos econômicos e financeiros e por esse motivo recebem destaque na política habitacional federal, conforme apresentado no mapa de tipologias dos municípios do PlanHab, onde as duas metrópoles, Rio de Janeiro e São Paulo, aparecem destacadas em cor vermelha (ver Figura 1.3) (Ibidem).

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Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção.

Figura 1.3 - Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção no Brasil - Fonte: BRASIL.

Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Plano Nacional de Habitação. Brasília, dez. 2009.

Essas áreas priorizadas no PNH são indicadas para receber maiores quantidades de recursos e financiamentos habitacionais disponibilizados pelo Governo Federal, de acordo com as especificidades de cada município. Conforme mapa de priorização apresentado (ver Figura 1.1), a cidade de São Paulo encontra- se priorizada no âmbito da região metropolitana. Os programas do Governo Federal

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que mais são utilizados pelo município de São Paulo – para produção de unidades

habitacionais, para suprir o déficit habitacional, e atendimento das famílias que devem ser realocadas em situação de risco ou para a execução de obras públicas ou de urbanização de favelas, são os programas de financiamento habitacional para atender a faixa de renda até 03 salários mínimos. Para essa modalidade é utilizado o PAC Minha Casa Minha Vida. Recursos do mesmo PAC também são utilizados para a urbanização de assentamentos precários, atendimento de situações emergenciais de riscos geológicos e de enchentes e para a implantação de infraestruturas de saneamento e drenagem.

Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por tamanho de cidade, além da concentração por renda.

Embora não seja tema central desta pesquisa, ressalta-se que o Governo do Estado de São Paulo, sob a coordenação da Secretaria de Estado da Habitação, com apoio executivo da CDHU, deu início em 2009 à elaboração do Plano Estadual de Habitação de São Paulo (PEH-SP). O Plano também teve apoio da Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), da Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (FSEAD), Fundação Prefeito Faria Lima- Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal-CEPAM, do Consórcio Ductor/ Géris e outras.

O Estado de São Paulo aderiu ao Sistema Nacional de Habitação (SNHIS), em 2007, tendo como base a Lei Estadual nº 12.801/2008. A institucionalização do

processo de elaboração do PEH-SP21 _{inaugurou uma nova etapa de planejamento}

da política habitacional no Estado de São Paulo, visando à melhoria contínua das condições de moradia da população de baixo poder aquisitivo no Estado.

A estratégia adotada pelo governo do Estado de São Paulo para a elaboração do PEH-SP foi a realização de Encontros Regionais, com o objetivo da obtenção de

21_{O objetivo principal do Plano Estadual de Habitação do Estado de São Paulo (PEH-SP) é o de}

estabelecer estratégias e metas para a eliminação progressiva das necessidades habitacionais, por meio de ações conjugadas do poder público e da iniciativa privada.

O Plano Estadual de Habitação de São Paulo (PEH-SP) tem como horizonte temporal o período que compreende o intervalo entre 2011 e 2023, assim como realizado pelo Plano Nacional de Habitação (PlanHab), orientando os Planos Plurianuais nesse período.

68 informações, levantamento das necessidades habitacionais, troca de experiências junto aos municípios e conhecimento das especificidades das regiões determinadas pelo PEH-SP e dos municípios que compõem essas regiões. Os resultados dos Encontros Regionais contribuíram para a finalização da proposta do PEH-SP, e na definição das estratégias de ação, com diretrizes, metas, e prioridades para as intervenções, considerando a articulação de fontes de recursos e o modelo institucional de implementação necessário; e na formulação de metodologia de acompanhamento e monitoramento do plano para propiciar sua efetivação, bem como para orientar a revisão e o aperfeiçoamento periódicos.

O PEH-SP trabalhou com cinco eixos Programáticos: 1) ação estratégica em área de risco; 2) habitação, proteção ambiental e recuperação urbana de favelas e cortiços; 3) habitação sustentável no litoral paulista; 4) fundo garantidor e subsídios habitacionais: incentivo à produção de unidades; 5) cidade legal e planejada: apoio à regularização fundiária e aos PLHIS. Cabe destacar que a metodologia enfatizou os

232 municípios que possuem áreas de risco22_.

O PEH-SP definiu como porção territorial de planejamento e gestão as denominadas Unidades de Planejamento, o que resultou na divisão do Estado em nove Unidades de Planejamento. E apontou como recorte regional de prioridade e atenção no planejamento habitacional o denominado Complexo Metropolitano, composto por 91 municípios, entre eles, a cidade de São Paulo, conforme exposto no mapa que define as unidades de planejamento do Plano Estadual de Habitação de São Paulo, onde o complexo metropolitano está demarcado em vermelho.

22_{O Estado de São Paulo possui 645 municípios, destes, 232 municípios possuem áreas de risco. Ao}

todo são 3.042 áreas de risco com 173.978 de domicílios em área de risco nos municípios. Dos 645 municípios, 133 possuem favelas, num total de 827.178 domicílios localizados em favela.

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Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento

Figura 1.4 - Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento no Estado de São Paulo - Fonte: SÃO PAULO (Governo Estadual). Secretaria de Habitação. Plano Estadual de Habitação. São Paulo, out. 2012.

De acordo com o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, o Complexo Metropolitano concentra 53,6% das necessidades habitacionais do Estado, com 34 municípios em estado de atenção para a questão habitacional. Tem o maior número de famílias em situação de carência com renda até três salários mínimos. Possui problemas fundiários complexos e de difícil solução habitacional e urbana. Em sua maioria, as favelas são consolidadas e possuem os maiores índices de inadequação

por espaço interno insuficiente (PEH-SP, 2011) 23_.

As principais ações a serem desenvolvidas, de acordo com o Plano Estadual de Habitação são: urbanização dos assentamentos precários; reassentamento habitacional das famílias em áreas de risco, para execução de melhorias nos assentamentos precários e para a realização de ações estratégicas do Governo;

23 _{A Fundação SEADE tornou disponível ao público a Pesquisa Municipal Unificada - PMU para os}

anos de 1999, 1997, 1995 e 1992. A PMU é uma pesquisa censitária que, bienalmente, percorre todos os municípios paulistas para coletar informações relevantes sobre gestão municipal.

70 regularização fundiária, programas habitacionais que demandam soluções alternativas; requalificação urbana em áreas centrais; parceria com o setor privado e melhorias habitacionais.

É importante destacar a importância dos Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) ou Planos Municipais de Habitação (PMH), para a elaboração do Plano Estadual de Habitação de São Paulo.

Os Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) elaborados pelos municípios paulistas e pelas regiões do Estado são instrumentos essenciais à constituição de uma efetiva estrutura de planejamento e gestão da política habitacional no Estado, necessária para a articulação entre os diferentes agentes que atuam no setor habitacional.

Os planos locais e regionais associados às diretrizes dos Planos Diretores Municipais e Planos de Desenvolvimento Regional constituíram importantes fatores para o desenvolvimento habitacional e urbano do Estado. Esses fatores foram: a contribuição para o conhecimento da realidade municipal e regional; o estabelecimento de instrumentos urbanísticos e programáticos, que criam novas possibilidades e oportunidades de atuação e favorecem a articulação federativa, equacionando esse importante vetor do desenvolvimento urbano e social.

Com os PLHIS, os municípios aprimoram a gestão habitacional e tornam-se aptos a pleitear recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS), além de terem prioridade de atendimento no Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social (FPHIS).

O Plano Municipal de Habitação de São Paulo (PMH-SP), alinhado ao que pede e propõe o Plano Nacional e Estadual, apresentou sua proposta de planejamento habitacional para o horizonte temporal de quatro quadriênios, que compreende o período de 2009 a 2024. Considerando as questões apresentadas nos planos de maior hierarquia, que indicaram a região metropolitana de São Paulo como área prioritária, dada a complexidade e amplitude dos seus problemas, ganharam força a estratégia de planejamento com apoio das outras esferas de

71 governo, como única solução para a resolução dos problemas habitacionais na cidade.

Como forma de atender as necessidades habitacionais do município, o Plano apresentou como metodologia a ação integrada no território, a partir da criação de Perímetros de Ação Integrada formados com base na sub-bacia hidrográfica. Dessa forma, buscou a integração com o poder público em todas as esferas de governo, especialmente nas questões mais amplas, como o saneamento progressivo e a drenagem nos assentamentos precários contidos na sub-bacia de referência, respeitando assim, a lógica hidrográfica e a melhora ambiental.

Os Perímetros envolveram o conjunto das ações e os diferentes programas habitacionais implementados pela Sehab, e sua relação com outros programas de outros setores da prefeitura, como os Parques da Secretaria do Verde e Meio Ambiente e os programas da Sabesp, para despoluição dos córregos e tratamento final do esgoto, drenagem urbana, entre outros.

Outro fator importante que merece destaque foi a simultaneidade da construção do PMH de São Paulo e do desenvolvimento dos Planos de Saneamento Básico e de Recursos Hídricos no Governo Federal e no Municipal. Tal fator reforçou ainda mais o papel das Bacias Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das ações, tanto no conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos.

Considerando-se o novo cenário da política federal, do planejamento das ações e articulação das intervenções com os estados e municípios, outros setores públicos, além do setor habitacional, passaram a tratar suas necessidades a partir da construção de planos estratégicos e integrados. Somado à proposta de planejamento das ações de cada setor na esfera federal, e em conjunto ao trabalho integrado nas demais esferas do poder público, também foi levado em consideração a articulação, entre as áreas de interesse, daquelas que possuem questões em comum, como por exemplo, a construção do plano de saneamento do governo federal. Esse plano foi criado pela lei 11.445 e evidenciou o conceito de saneamento básico como um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de

72 abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais urbanas.

A proposta de trabalho integrado e a solicitação de planejamento por parte do governo Federal, por si só, não garante uma articulação, é preciso prever instrumentos articuladores e o monitoramento das ações, conforme a proposta da Secretaria de Habitação do município de São Paulo como resposta à solicitação do governo federal. Foi muito importante considerar além do Plano Habitacional os Planos que impactam diretamente nessa pasta, como os planos de Saneamento e de Drenagem e, para tal, a escolha da utilização das sub-bacias foi de grande relevância.

Uma política que tem como proposta o planejamento e o trabalho integrado para resolução das questões na prática foi a criação da Política Nacional de Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), de interface direta com o setor habitacional.

Outro fator preponderante para a questão habitacional é a questão da produção de novas unidades habitacionais, para atender as famílias que não podem permanecer em suas casas, devido à existência de impedimentos físicos e legais. No caso da cidade de São Paulo isso se acentua ainda mais, pois a demanda por moradia versus a escassez de recursos técnicos e financeiros e a falta de terrenos próprios para esse fim são um grande entrave. É consenso que o município não deve absorver essa demanda sozinho, pois não conseguirá cumpri-la.

As estratégias comuns aos três planos para a resolução das questões habitacionais na prática são:

• Aprimoramento dos sistemas de informações para o planejamento habitacional – ferramenta indispensável para a elaboração de um bom diagnóstico e base para as proposições;

• O sistema deve ser atualizado constantemente – garantia da perenidade dos recursos de financiamento e subsídio, pois uma vez que as propostas dos Planos Habitacionais visam à solução dos problemas habitacionais em longo prazo, a garantia dos investimentos previstos é fundamental para que os planos sejam efetivos na prática;

73 • Incremento à articulação federativa dos agentes financeiros e promotores (CAIXA, COHABs, Municípios);

• Aperfeiçoamento das formas de gestão articulada (Nação, estado e

Município) – terras, legislação específica e projetos urbanos e estabelecimento de

mecanismos estáveis de parceria público/privado;

• Integração com políticas públicas Regionais – os planos nas três esferas – de Saneamento, Recursos Hídricos, Resíduos Sólidos e os Planos de Gerenciamento de Áreas de Risco (mais especificamente entre o estado e o município de São Paulo), do Governo Federal, agora mais notadamente com o a política nacional de proteção e defesa civil.

Para o Plano Habitacional do Governo do Estado de São Paulo, na perspectiva de integração institucional, o papel dos municípios é dar maior relevância, e pretende-se que o Plano Estadual instaure um processo permanente, com uma rede formada por agentes públicos locais diretamente envolvidos.

O processo de urbanização na cidade e a transformação das características da moradia ao longo das últimas décadas exigem um novo olhar sobre o direcionamento e a qualidade dos investimentos públicos na reorganização do território, com vistas a resgatar as demandas habitacionais dos diferentes segmentos da população, particularmente daqueles excluídos dos benefícios da urbanização contemporânea, promovendo soluções duradouras e sustentáveis (SÃO PAULO/ ESTADO, 2011).

Os planos de habitação estadual e municipal se pautaram em estudos técnicos e pesquisas para definir, através de critérios, qual a dimensão e as características das diferentes demandas por atendimento habitacional. Por meio de um processo de compartilhamento de informações e estudos e aperfeiçoamento dos programas e serviços oferecidos à população.

As estratégias específicas dos Planos de Habitação para o Município de São Paulo são: organização dos Planos Habitacionais em função de uma leitura crítica do diagnóstico da situação das necessidades habitacionais; integração dos projetos

74 urbanos prioritários, como por exemplo, o Rodoanel; ações para contenção de novas ocupações; articulação das ações habitacionais com a legislação ambiental; rapidez na aprovação dos projetos pelos municípios; sistemas de monitoramento e avaliação do município e do estado; e gerenciamento do risco geotécnico e de inundação dos assentamentos precários e priorização dessas situações.

A seguir, no item 1.3, será detalhado o Plano Municipal de Habitação de São Paulo, onde serão tratados os instrumentos de articulação utilizados na construção do PMH e a forma com a qual a Prefeitura Municipal de São Paulo se preparou e se estruturou para construir o plano da maior cidade do país.

1.3. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE SÃO PAULO

A Prefeitura do Município de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal de Habitação (Sehab), elaborou o Plano Municipal de Habitação (PMH), este plano abarca as propostas do poder público para a política habitacional de interesse

social24 _{para o período de 2009 a 2024, o que corresponde a quatro quadriênios da}

gestão municipal. O Plano é resultado de um sistema constante de planejamento, implantado pela Sehab a partir de 2005, e foi construído pelos funcionários da Sehab, integrado com vários setores do poder público, responsáveis pela condução da política de desenvolvimento urbano da cidade (COSTA; FRANÇA; HERLING, 2012).

Conforme mencionado anteriormente, a Lei Federal 11.124/05 instituiu o

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS e estipulou como

requisito para os municípios e estados aderirem ao SNHIS a elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social e a instituição de Fundos Locais de Habitação. Na cidade de São Paulo, o Fundo Municipal de Habitação já opera desde

24 _{A Habitação de Interesse Social é definida no inciso XIII, do artigo 146 do Plano Diretor Estratégico,}

como “aquela que se destina a famílias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos, de promoção pública ou a ela vinculada” (COSTA; FRANÇA; HERLING, 2012).

75 1994, e a elaboração do PMH iniciou-se já em 2006, com a implantação do sistema

de informações habitacionais, o Habisp25_.

O Censo Demográfico do IBGE 2010 apontou que a cidade de São Paulo possui 11.253.503 habitantes; é a maior cidade do país e uma das maiores aglomerações urbanas do planeta, fortemente vinculada à produção globalizada de riqueza e à magnitude dos desafios enfrentados e o potencial de exemplo das soluções adotadas (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO, 2009).

Ao longo dos anos, as transformações ocorridas no perfil econômico da cidade