Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)

Neste subitem retratam-se os antecedentes da nova política habitacional no Brasil, por meio de uma linha do tempo construída no período entre 1930 - no momento em que São Paulo assume a liderança do processo de industrialização do país, e suas consequências que incidiram na intensa urbanização e necessidade de atendimento a demanda habitacional - até 2001 com a aprovação da Lei Federal nº

10.257 – Estatuto da Cidade.

Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (1930-1988) e (1988-2001), onde são retratados doze momentos considerados de relevância histórica para a questão habitacional, onde se destacam marcos temporais (anos ou décadas), que possuem relevância no processo histórico de urbanização e principalmente na política habitacional.

Esta periodização foi extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997) e Bruna (2010). Não é intenção dessa pesquisa, nem é o seu escopo aprofundar esta temática.

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Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)

Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).

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No Brasil, até o final da Primeira República (1889 – 1930), a maioria das

alternativas habitacionais oferecidas aos setores sociais de baixa e média renda eram moradias de aluguel, englobando, além dos cortiços, vários tipos de vilas e conjuntos de casas geminadas, às quais tinham acesso apenas os empregados mais qualificados. Nessa época, o estado apenas fixava legislações normativas e normas de controle sanitário. A construção de moradias estava a cargo da iniciativa privada, que por sua vez, visava o lucro por meio das casas de aluguel (BONDUKI, 1998).

A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de Industrialização do país.

No Brasil, a intervenção do Estado na questão habitacional só teve início na

era Vargas6 e, no caso de São Paulo, a superação do modelo “casa de aluguel”, se

deu a partir da década de 1940.

Nesta ocasião, a ação pública no setor habitacional ocorreu em níveis diferenciados, onde se destaca a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de

Aposentadoria e Previdência7 _{(IAPs), em 1938, responsável pela construção e}

financiamento de unidades habitacionais. Esse órgão foi base para a criação da

Fundação da Casa Popular8_{, em 1946, através do Decreto-lei n°.9.218, no governo}

do presidente Eurico Gaspar Dutra.

6_{Nome que se dá ao período em que Getúlio Vargas governou o Brasil por 15 anos, de forma}

contínua (1930 a 1945). Esse período foi um marco na história brasileira, em razão das inúmeras alterações que Getúlio Vargas fez no país, tanto sociais quanto econômicas. O estado começou a desenvolver políticas de modernização no país, além de tentar ganhar o apoio popular com o atendimento de diversos aspectos da vida urbana, inclusive a área habitacional.

7_{As Caixas de Aposentadoria e Pensões instituídas pela chamada Lei Elói Chaves, de janeiro de}

1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse estendida a um número significativo de trabalhadores. Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e Pensões expandiram suas áreas de atuação, que passaram a incluir serviços na área de alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhado da necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente. Em novembro de 1966, todos os institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).

8_{A Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro voltado para o fornecimento de}

moradia à população de menor renda, tinha a finalidade de centralizar a política de habitação.Esta fundação é tida como precursora do Banco Nacional da Habitação (BNH).

46 Essa tipologia onde os usos residenciais, comerciais e de serviços compartilham a mesma edificação representou um paradigma do viver na cidade, trazido pela grande expansão urbana verificada na primeira metade do século XX, no Brasil. A partir da década de 1930, a intervenção do Estado estimulou a criatividade dos arquitetos brasileiros que resolveram enfrentar o problema habitacional do país atuando sob os novos paradigmas colocados pelo Movimento Moderno. Os conceitos do Movimento Moderno na arquitetura brasileira foram experimentados nos projetos de Habitação Social realizados pelo Instituto de Aposentadoria e Pensão dos Industriários, o IAPI, no período de 1936-45, e fizeram os primeiros departamentos técnicos públicos se voltar efetivamente para os problemas da habitação social em massa (ANTONUCCI et al, 2007).

Para Bruna (2010), os arquitetos que desenvolveram projetos de arquitetura e urbanismo para os IAPs tinham pleno conhecimento da produção arquitetônica europeia, por meio de congressos, debates e livros. Reconhecia-se uma identidade entre as discussões sobre a reconstrução das cidades europeias pós-guerra e as cidades que cresciam e se industrializavam velozmente no Brasil. A realização dessas obras foi canalizada para as carteiras prediais dos IAPs.

Sob esse aspecto, também merece destaque um fato: na cidade de São Paulo, em 1945, ocorreu o primeiro Congresso Brasileiro de Arquitetura, baseado nas ideias da Bauhaus e dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAMs). Conforme Sachs (1999), o congresso propunha um programa radical de intervenção pública em matéria de habitação popular, ou seja, buscava uma política nacional descentralizada, com a criação de grandes conjuntos de apartamentos.

No entanto, apesar dessas discussões e desse novo olhar da produção da habitação social que estavam por trás desse movimento, o valor dos aluguéis atingia níveis cada vez mais elevados com o crescimento da demanda. As políticas de habitação social baseadas na organização do setor previdenciário, por meio da

criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs – e da liberação dos

recursos destes para investimentos no setor habitacional, não conseguiram atender o crescimento da demanda.

47 Para atender uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho, sem pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão do seu poder de controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a impressionante

expansão da autoconstrução9 _{da casa própria, pelo trabalhador, em loteamentos}

periféricos, irregulares, clandestinos e precários. Desde então, o modelo da autoconstrução da moradia na periferia tornou-se a grande “solução” habitacional da metrópole paulista. A propriedade do imóvel começou a substituir gradualmente o aluguel como forma de acesso à moradia.

A partir de 1964, com o regime militar10_{, o sistema até então vigente foi}

rejeitado e a antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a recuperação da economia e favorecer a estabilidade social. Assim, a política

habitacional assumiu novos rumos com o Banco Nacional da Habitação11 _(HONDA,

2011).

Com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), teve início uma nova etapa da história da habitação e da própria história econômica do Brasil, caracterizada pela penetração do capital financeiro (VILLAÇA, 1986). A organização do Sistema Financeiro da Habitação, que acompanhou a criação do BNH, foi uma das peças fundamentais da política habitacional implementada, ao garantir recursos permanentes e em grande escala para o setor (AZEVEDO, 1996).

Devido à inexistência de subsídios do âmbito federal, à crescente defasagem entre os custos da construção e os salários do trabalhador, e com o processo de redemocratização gradual do país, houve uma mudança na atitude do poder público

9 _{Provisão de moradia onde a família, de posse de um lote urbano obtido no mercado formal ou}

informal, decide construir por conta própria a sua casa. Com essa finalidade, utiliza seus próprios recursos e, em vários casos, mão de obra familiar, de amigos ou contratada.

10_{Regime Militar – período em que os militares governaram o Brasil por meio de um regime ditatorial,}

durante 21 anos (entre 1964 e 1985), a partir de golpe de Estado (CANCIAN apud HONDA, 2011).

11 _{Sob três aspectos principais o modelo projetado pelo BNH representou uma inovação na política}

habitacional: por se tratar de um banco, pela previsão de correção da inflação nos financiamentos, e pela busca de articulação do setor público com o privado (este sendo o responsável pela execução das obras) (SACHS, 1999).

48 na questão habitacional. Estados e municípios adotaram estratégias de barateamentos dos custos das unidades habitacionais de interesse social, por meio da doação de terrenos e/ou infraestrutura, e o próprio BNH acabou criando programas alternativos, baseados na autoconstrução, destinados aos segmentos mais carentes, de renda mensal inferior a três salários mínimos. Entre esses

programas alternativos estavam o PROFILURB12_{, PROMORAR}13 _{e João de Barro}14_,

que tiveram baixo desempenho quantitativo (ARRETCHE, 1990; AZEVEDO, 1996; SACHS, 1999).

Foi visível a fragilidade das propostas voltadas ao enfrentamento dos problemas da moradia no país, a cada mandato presidencial após a ditadura; e constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram associadas à criação e à extinção de programas habitacionais.

Com a aceleração da inflação e as políticas salariais, além da crise do início da década de 1980, que causou grande desemprego e o saque do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) ficou abalado. Ao contrário das propostas iniciais, o SFH tornou-se um sistema fortemente subvencionado, mas sem dotação orçamentária federal, tendo causado acúmulo de enormes dívidas.

Bonates (2008), afirma que o período entre 1986 e 1989, pode ser considerado como o período de transição da política de habitação de Estado (praticada pelo BNH), para uma política de habitação de governo, ou seja, uma sucessão de políticas habitacionais a cada novo mandato presidencial.

12_{Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) criado em 1975. Sua principal}

ação era o financiamento de lotes servidos de infraestrutura urbana, e uma unidade residencial embrião como alternativa habitacional às famílias impossibilitadas pela renda aos programas tradicionais das COHABs (VALLADARES, 1983; LIMA, 2007).

13_{PROMORAR – Programa de Erradicação de Sub-habitação, criado em 1979, destinado a}

financiamento para urbanização de favelas e erradicação de habitações sem condições mínimas de salubridade, e sua ação era limitada fisicamente aos espaços onde se localizavam as sub-habitações, possibilitando à população beneficiada sua permanência nas áreas originais (LIMA, 2007; SACHS, 1999).

14_{João de Barro – Programa Nacional de Autoconstrução, criado em 1984, visava a produção de}

habitação por meio de mutirão, em pequenas cidades do interior, com doação dos lotes pelo BNH ou poder público estadual ou municipal, e financiamento do material de construção, destinado a famílias com renda de até um salário mínimo e meio (LIMA, op. cit; SACHS, op. cit). Marca o engajamento do principio do BNH da autoconstrução assistida, já reconhecida ao nível dos programas geridos por certos estados ou coletividades locais (SACHS, 1999).

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Com o lançamento do Plano Cruzado15, em 1986, o equilíbrio financeiro do

sistema foi ainda mais comprometido. Finalmente, devido aos altos índices de inadimplência que começaram a se verificar no sistema, e da defasagem entre inflação e salários, o governo passou a indexar as prestações proporcionalmente aos salários, criando descompasso entre o ressarcimento do valor financiado e o saldo devedor. As tentativas de reverter essa situação, mediante a volta da correção das prestações dos mutuários de maior renda pelos índices de inflação, geraram a organização de movimentos de mutuários e aumento da inadimplência. Em 1986, o BNH foi extinto, num momento de grande desequilíbrio financeiro do sistema SFH (Sistema Financeiro de Habitação) (AZEVEDO, 1996).

O encerramento do BNH paralisou o financiamento habitacional entre os anos de 1987 e 1989. Paralelamente, nos grandes centros ocorreu o aumento do número de favelas e outras formas de habitação precária.

É importante destacar o processo de mobilização do movimento pela reforma urbana por ocasião da Assembleia Nacional Constituinte. Em 1987, a discussão sobre reforma urbana, favelização das cidades e a questão da habitação são retomadas com encaminhamento de emenda popular de reforma urbana à Assembleia Nacional Constituinte. No ano seguinte, em 1988, acontece a promulgação da nova Constituição Federal, e a sociedade brasileira passa a contar com apoio legal para questões de planejamento e gestão urbanos, por meio do capítulo da política urbana (artigos 182 e 183).

Tal mobilização fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem ser tratadas de maneira integrada. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988 consolidou o processo de descentralização das políticas públicas de planejamento urbano, que ficou a cargo dos municípios. Por um lado, esse processo possibilitaria à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. Mas por outro, “pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma definição institucional de competências e de redistribuição de recursos, os

15_{Plano Cruzado foi uma reforma monetária que ‘cortou três zeros’ da moeda, com alteração de seu}

nome, de Cruzeiro para Cruzado, seguido por congelamento de preços por prazo de um ano, visando reequilibrar a economia. Extinguiu-se a correção monetária, e foi criado o índice de Preços ao Consumidor (IPC), voltado à correção da poupança e aplicações financeiras superiores a um ano.

50 municípios mais pobres tendem a ficar alijados do acesso às ofertas de

financiamento” (CARDOSO, 2008).

No Município de São Paulo, na gestão 1989-1992, a Prefeitura iniciou com recursos orçamentários e através do FUNAPS (Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação Subnormal, criado pela Lei Municipal nº 8.906/79), um programa importante de urbanização de favelas e outro de financiamento de

mutirões autogeridos16_{, em terrenos da Prefeitura ou da COHAB.}

Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo que atuava na área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da Loteria da Habitação, e que vinha buscando autonomia em relação aos recursos do FGTS/BNH desde 1983, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556 que destinou à produção habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte e Comunicação (ICMS). A partir de 1990, com os recursos do ICMS, houve aumento significativo no número de unidades produzidas pela CDHU, destinadas a famílias com renda entre um e dez salários mínimos (SEADE/CDHU, 2001).

A década de 1990 marcou o início ou o fortalecimento de inúmeras alternativas à forma de provisão de moradias sociais novas, acabadas e financiadas com recursos do FGTS, que tinha caracterizado o período de maior atividade do SFH.

Na mudança da administração municipal, na gestão 1993-96, podemos destacar o Programa Guarapiranga, de urbanização de favelas na área de mananciais, em parceria com o Governo do Estado, e teve início o Programa de

Verticalização de Favelas – PROVER, que buscou a substituição (total ou parcial)

das moradias localizadas em favelas, por conjuntos habitacionais construídos também nos próprios terrenos das favelas. Paralelamente foi extinto o FUNAPS e substituído pelo FMH (Fundo Municipal de Habitação, criado pela Lei Municipal nº

16 _{Exercício coletivo do poder. No contexto da chamada Habitação de Interesse Social (HIS), a autogestão é um}

sistema no qual os beneficiários, organizados na forma de Associações, gerenciam os recursos e o processo de produção dos empreendimentos habitacionais, sendo apoiados por órgãos públicos e assessorados por técnicos que eles próprios escolhem e contratam.

51 11.632/94), dirigido ao financiamento habitacional para famílias com renda de até dez salários mínimos, com prioridade para as famílias de até cinco salários.

Em 1994 foi criado o Plano Real, com a publicação da Medida Provisória nº 434. Tal Medida Provisória instituiu a Unidade Real de Valor (URV), estabeleceu regras de conversão e uso de valores monetários, iniciou a desindexação da economia, e determinou o lançamento de uma nova moeda, o Real. Nesse mesmo ano foi criado o programa Habitar Brasil.

Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a questão habitacional voltou a despertar grande interesse, devido à conferência UN-HABITAT

II17_{, realizada em 1996, e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação}

(PNH), com programas habitacionais voltados às análises quantitativas e qualitativas, embasados nos dados da FJP.

Buscou-se a descentralização da execução desses programas, reconhecendo a capacidade local para adequação dos financiamentos à realidade, devido às diferenças regionais no país, sendo que a União manteve as funções normativas e reguladoras. Com o PNH, também houve incentivo aos programas de concessão de crédito direto aos cidadãos com renda de até doze salários mínimos, por meio de Cartas de Crédito.

Em 2001, fruto de diversas reivindicações dos movimentos por moradia, foi aprovado o Estatuto da Cidade, essa lei contribuiu para o avanço e criação de uma série de instrumentos voltados à questão habitacional. Por esse motivo, esse marco regulatório será tratado no próximo subitem, onde inaugurará a periodização que representa os avanços na questão habitacional, e que tem como limite temporal o ano de 2012, com o encaminhamento do Plano Municipal de Habitação de São Paulo a Câmara para aprovação.

17 _{UM-HABITAT II - Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos, criada pela ONU}

(Organização das Nações Unidas), teve origem nas Conferências das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (1976-1996), é uma agência especializada da ONU dedicada à promoção de cidades social e ambientalmente sustentáveis, de maneira a que todos os seus residentes disponham de abrigo adequado, trata também o agravamento dos problemas urbanos no contexto da economia globalizada, juntamente com o Fórum Urbano Mundial, que tem por objetivo estabelecer suportes de aconselhamento à diretoria executiva do UN-Habitat (ALVIM et al, 2010).

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