UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
POS GRADUAÇÃO EM DIREITO POLÍTICO ECONÔMICO
MESTRADO
EDNA LUIZA NOBRE
A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE
INCLUSÃO SOCIAL:
Benefício de Prestação Continuada e Bolsa Família
ii
EDNA LUIZA NOBRE
A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE
INCLUSÃO SOCIAL: Benefício de Prestação
Continuada e Bolsa Família
Dissertação apresentada como requisito para a obtenção do título de Mestre, ao
Programa de Pós Graduação, da
Universidade Presbiteriana Mackenzie.
Orientadora: Dra. Zélia Luiza Pierdoná
iii
DEDICATÓRIA
auto superação.
N754a Nobre, Edna Luiza
Assistência social como instrumento de inclusão social: Benefício de Prestação Continuada e Bolsa Família / Edna Luiza Nobre – São Paulo, 2011.
231 f. ; 30 cm
Dissertação (Direito Político e Econômico) - Universidade Presbiteriana Mackenzie - São Paulo, 2011.
Orientadora: Zélia Luiza Pierdoná Bibliografia : f. 220 - 231
iv
EDNA LUIZA NOBRE
A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE INCLUSÃO SOCIAL: Benefício de Prestação Continuada e ‘Bolsa Família
Dissertação apresentada como requisito para a obtenção do título de Mestre, ao Programa de Pós Graduação, da Universidade Presbiteriana Mackenzie.
Aprovada em 19.12.2011
BANCA EXAMINADORA
DRA ZÉLIA LUIZA PIERDONÁ
DR. JOSÉ CARLOS FRANCISCO
DRA. INÊS VIRGÍNIA PRADO SOARES
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vi
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar a Deus que me concedeu a vida e suas leis imortais e ao mestre Jesus, por me despertar para os seus ensinamentos morais.
A minha mãe, essa mulher corajosa e justa, que com seus 81 anos e semianalfabeta, compartilhou comigo as minhas tensões, os meus medos, o meu inconformismo e as teorias de Hannah Arendt e John Rawls, em plena praia de Ubatumirim.
O meu agradecimento infinito, por esta mulher extraordinária que foi minha orientadora: Zélia Luiza Pierdoná. Pela sinceridade, franqueza, justiça. Ficará em meu coração as ligações efetuadas de dois em dois dias, às suas expensas, de Madri, para orientar esse trabalho, que extemporaneamente ela aceitou. Somente pessoas profundamente comprometidas com o saber e com um coração generoso têm essa atitude.
A Profª Clarice Seixas Duarte por inicialmente ter aceitado ser a minha orientadora e depois, por entender a minha mudança de tema. Pela paciência inicial em me ajudar a encontrar as minhas primeiras palavras, mas principalmente, na companhia do Prof. Gianpaolo Pozzio Smanio, por terem me apresentado Hannah Arendt, que ensinou que o primeiro direito que o ser humano tem, é o direito a ter direitos.
A Profª Patrícia e ao Prof. Hélcio por despertarem em mim o profundo amor a Teoria de Justiça de John Rawls. A Profª Sonia Tanaka pelo inconformismo com que os legisladores fazem as leis e ao Prof. José Francisco, por compartilhar os seus conhecimentos e nos mostrar as inúmeras dificuldade da aplicação das leis.
Ao Mackenzie. Miro, meu ícone, que apenas por ser, impõe respeito. Poças Leitão, uma grande saudade, in memorian. Renato, da Secretaria da Pós-Graduação, pelo profissionalismo e cortesia, característica de seres iluminados e aos servidores do prédio João Calvino, pelo profissionalismo e simpatia.
vii O nosso auto-respeito normalmente depende do respeito dos outros. Se não tivermos a percepção de que nossos esforços são respeitados por eles, é difícil, se não impossível, manter a convicção de que vale a pena promover nossos objetivos.
Assim, uma característica desejável de uma concepção de justiça é que expresse, publicamente o respeito mútuo entre os homens.
John Rawls
Libertar o homem da miséria é algo que não pode impor-se à democracia, nem ser a ela oferecido, mas que deve ser por ela conquistado. Para conquistá-lo, é preciso coragem, fé e espírito de unidade nacional; coragem de enfrentar os fatos e dificuldades, para vencê-los; fé no nosso futuro e nos ideais de justiça e liberdade, pelos quais deram a vida os nossos antepassados, através de séculos e mais séculos; espírito de unidade nacional, para ultrapassar todos os interesses de classe ou de região.
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RESUMO
O objeto desta dissertação é o estudo da assistência social pública como instrumento de inclusão social, a partir de seus dois grandes programas: Benefício de Prestação Continuada e o Programa do Bolsa Família. A assistência social é direito fundamental social integrante do sistema da seguridade social. Submete-se aos seus princípios constitucionais e tem especificidades próprias. A relação jurídica da assistência social pública engloba os usuários do sistema, o fornecedor e o objeto dessa relação. Demonstraremos, a partir de estatísticas de órgãos oficiais, que houve a inclusão social e que, essas políticas públicas contribuíram para diminuir a desigualdade social e a erradicação da pobreza e da marginalidade social.
ABSTRACT
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LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico. 1 - Evolução dos beneficiários 200
Gráfico. 2 - Evolução Orçamentária 200
Gráfico. 3 - Distribuição dos Beneficiários, por Região 202
Gráfico 4 - Comparativo entre os Estados das quantidades de pessoas que vivem
e1m extrema pobreza x população do respectivo Estado 208
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Composição dos valores percebidos pela família, proporcional ao número
de filhos 180
Tabela 2: Gasto Social Federal no período de 1995 190
Tabela 3: A evolução da carga tributário no período de 1995-2008 193
Tabela 4: A evolução do benefício de prestação continuada e dos valores
executados 200
Tabela 5: População em extrema pobreza em face da situação por domicílio, por
unidade da federação 207
Tabela 6: Distribuição da População em extrema pobreza por Região e por situação
de domicílio 209
Tabela 7: Distribuição do número de pessoas (em milhões) por faixa de renda domiciliar, por décadas (períodos de 1978 a 2008), sem e com transferência de
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LISTA DE SIGLAS
BPC – Benefício de Prestação Continuada
CAPES – Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CBIA – Centro Brasileiro para a Infância e a Adolescência
CEBAS – Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social CEF – Caixa Econômica Federal
CIB – Comissão Intergestores Bipartite CIT – Comissão Intergestores Tripartite CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas
CNAS - Conselho Nacional de Assistência Social CNS - Conselho Nacional de Saúde
CNSS - Conselho Nacional de Seguridade Social CNPS - Conselho Nacional de Previdência Social
COEGEMAS - Colegiado Estadual de Gestores Municipais de Assistência Social COFINS – Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social
COMAS – Conselho Municipal de Assistência Social CRAS - Centro de Referência de Assistência Social
CREAS - Centro de Referência Especializado de Assistência Social CSLL – Contribuição social sobre o Lucro Líquido
ECA - Estatuto da Criança e do Adolescente FGV - Fundação Getúlio Vargas
FGTS – Fundo de Garantia do Tempo de Serviço FHC – Fernando Henrique Cardoso
FNAS – Fundo Nacional de Assistência Social FMAS – Fundo Municipal de Assistência Social FEAS – Fundo Estadual de Assistência Social FENARC – Fundo Nacional de Ação Comunitária
FUNRURAL - Fundo de Assistência ao Trabalhador Rural GSF – Gasto Social Federal
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IGD – Índice de Gestão Descentralizada
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IPH – Incidência da Pobreza Humana IRN – Imposto de Renda Negativo JEC – Juizados Especiais Cível
LBA – Legião Brasileira de Assistência LOAS - Lei Orgânica de Assistência Social
MARE - Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado MDS – Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome MEC – Ministério da Educação
MTE – Ministério do Trabalho e Emprego NOB – Norma Operacional Básica
ONU – Organização das Nações Unidas
PAA - Programa de Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar PAIF – Programa de Atenção Integral à Família
PBA - Programa Brasil Alfabetizado PBF - Programa Bolsa Família
PCFM - Plano de Combate à Pobreza e à Miséria PCS – Programa Comunidade Solidária
PDT – Partido Democrático Trabalhista
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PIS – Programa de Integração Social
PFL – Partido da Frente Liberal
PGRM – Programa de Garantia de Renda Mínima PNAD – Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios PNAE - Programa Nacional de Alimentação Escolar PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PRONAF - Programa Nacional de Agricultura Familiar
PSF – Programa Saúde da Família PT – Partido dos Trabalhadores
SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial SENAI - Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENARC – Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SES – Secretaria de Estado da Saúde
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SIAFAS – Sistema de Acompanhamento Físico Financeiro das Ações de Assistência Social
SIBEC – Sistema de Benefícios ao Cidadão
SISVAN – Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional SNAS - Secretaria Nacional de Assistência Social STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça SUS – Sistema Único de Saúde
SUAS - Sistema Único de Assistência Social
TAPS – Transferências de assistência e previdência e subsídios TCU – Tribunal de Contas da União
TD – Texto para Discussão
TNU - Turma Nacional de Uniformização da Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais
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SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 1
CAPÍTULO I – A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO SUBSISTEMA DA SEGURIDADE SOCIAL10
1.1 SEGURIDADE SOCIAL: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS 10 1.2 SUBSISTEMAS DA SEGURIDADE SOCIAL: SAÚDE, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL 22 1.3 OS PRINCÍPIOS DA SEGURIDADE SOCIAL 29
1.3.1 Universalidade de cobertura e do atendimento 31
1.3.2 Uniformidade e equivalência dos benefícios e serviços às populações urbanas e rurais 33
1.3.3 Seletividade e distributividade na prestação dos benefícios e serviços 35
1.3.4 Princípio da irredutibilidade do valor dos benefícios 37
1.3.5 Princípio da equidade na forma da participação do custeio 40
1.3.6 Princípio da diversidade da base de financiamento 42
1.3.7 Princípio da gestão democrática da seguridade social 43
1.3.8 Princípio da descentralização administrativa 46
1.3.9 Princípio do custeio prévio da seguridade 51
1.3.10 Princípio da solidariedade social 52
CAPÍTULO II - ASSISTÊNCIA SOCIAL 56
2.1. ESPECIFICIDADES DA ASSISTÊNCIA SOCIAL 57
2.1.1 A subsidiariedade 58
2.1.2 Universalidade e a identidade própria da assistência social 63
2.1.3 A falta de discricionariedade na atribuição dos benefícios assistenciais 66
2.1.4. Interdisciplinaridade 68
2.1.5 A gestão assistencial 70
2.1.6. Recursos para a Assistência Social 73
2.1.6.1 Regras Gerais 73
2.1.6.2 Imunidades Tributárias 76
2.2 CONCEITO DE ASSISTÊNCIA SOCIAL 79 2.3 A FUNDAMENTALIDADE DO DIREITO À ASSISTÊNCIA SOCIAL 81
2.3.1 Assistência Social: Direito Fundamental Social 81
2.3.2 A teoria da dimensão dos Direitos e sua repercussão na Assistência Social Pública 86
2.3.3 Reserva do possível 92
xiv
CAPÍTULO III: RELAÇÃO JURÍDICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL PÚBLICA 117
3.1 USUÁRIOS DO SISTEMA: INDIVÍDUO E FAMÍLIAS 117
3.1.1 O conceito de família e a assistência social 125
3.2 FORNECEDOR 132
3.2.1 Poder Público 132
3.2.2 Sociedade 134
3.3 OBJETO 138
3.3.1 Situação de necessidade 140
3.3.2 Os serviços socioassistenciais 142
3.3.3 Os programas assistenciais e os projetos de enfrentamento da pobreza 144
3.4 Os benefícios eventuais e os benefícios de prestação periódica 145
3.4.1 Benefício De Prestação Continuada 147
3.4.1.1 Antecedente histórico: Renda Mensal Vitalícia 147
3.4.1.2 Natureza jurídica constitucional do Benefício de Prestação Continuada 148
3.4.1.3 Características: provisoriedade, personalíssimo e inacumulatividade 150
3.4.1.4 Sujeito ativo: idoso (65 anos ou mais) ou deficiente 151
3.4.1.5 Estado de miserabilidade 160
3.4.1.6 Art. 34 do Estatuto do Idoso e o art. 20, § 3º da LOAS 166
3.4.2. – Programa do Bolsa Família 169
3.4.2.1 Características 172
3.4.2.2 Condicionalidades e o seu gerenciamento 174
3.4.2.3 Modalidades de Benefícios 178
CAPÍTULO IV: A ASSISTÊNCIA SOCIAL E A INCLUSÃO SOCIAL 183
4.1 A função dos programas de Assistência Social 183
4.2 A assistência social inclusiva: análise dos dados dos Programas Bolsa Família e do Benefício de Prestação
Continuada 189
4.2.1 Período de 1995 a 2010 – 15 anos de assistência social: Gasto Social Federal 189
4.2.2 – A carga tributária brasileira 193
4.2.3 – Lei orçamentária nº 12.217/2010 196
4.2.4 Expansão do Benefício de Prestação Continuada 199
4.2.5 Expansão do Bolsa Família 203
4.3 A queda da desigualdade social 211
5. CONCLUSÃO 216
ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO INSTRUMENTO DE
INCLUSÃO SOCIAL
:
Benefício de Prestação Continuada e Bolsa Família
INTRODUÇÃO
O objeto deste trabalho será o estudo da assistência social, como instrumento de inclusão social. A assistência social é reconhecida constitucionalmente como direito social fundamental, a qual é integrante da seguridade social e instrumentalizada por meio de políticas públicas. Esta pesquisa integra o Programa de Pós-Graduação em Direito Político e Econômico: Cidadania modelando o Estado. Esse programa busca promover a reflexão acerca do conceito de cidadania, a fim de integrá-lo aos fundamentos e princípios do Estado Social e Democrático de Direito, especialmente, no que se refere ao dever de promover a justiça social e a participação política efetiva.
A Constituição Federal enumera, como alguns de seus objetivos, a erradicação da pobreza e a diminuição da desigualdade social. Integra como fundamento da República Federativa do Brasil a dignidade da pessoa humana, uma vez que a todos devem ser assegurados, como direito fundamental a vida digna, que lhes garantam um mínimo de condições físicas, sociais e culturais. Para atingir essas metas traçadas e esse fundamento constitucional, foi edificada em um imenso capítulo dos direitos e das garantias fundamentais. Dessa forma podemos dizer que, o marco histórico do reconhecimento da assistência social, como um direito fundamental social constitucional, se deu com a atual Constituição.
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atuais, só que em forma de rede socioassistencial), e pelo Estado, sob a responsabilidade da Legião Brasileira de Assistência (LBA).
Ao longo da história brasileira, a pobreza e a desigualdade social e regional existentes em nosso país, sempre foram de conhecimento público e do Estado, e as tentativas para a sua diminuição esbarraram em inúmeros óbices, como a falta de vontade política ou na limitação de recursos, se tornando paliativas, em vez de universalistas.
Atualmente, em razão das inúmeras crises pela qual o país passou, a geração de emprego foi insuficiente para a camada ativa da população. Podemos dizer que a falta de trabalho gerou pobreza e, sem o seu sustento, as pessoas ficaram à mercê das necessidades materiais e acabaram desamparadas, perdendo o sentimento de pertencimento. Ao trabalhador, para estar amparado pela previdência social, é obrigatória a contribuição e, sem trabalho, em regra, não existe numerário e nem proteção. Isso gera problemas sociais que, a longo prazo, precisam ser solucionados.
Essa assertiva se torna preocupante quando analisamos as estatísticas divulgadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), decorrentes do censo de 2010. Nelas se constata que o país caminha para um envelhecimento populacional. Para sustentar a seguridade social são necessários, entre outros elementos, recursos. Se o indivíduo é um segurado da previdência social, ele tem a proteção desse subsistema. Caso contrário, dependerá do preenchimento de requisitos para ser contemplado pela proteção social assistencial, o que poderá levá-lo a estados de desamparo e à pobreza.
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Não vamos discutir neste trabalho os processos dialéticos-político da teoria da exclusão, mas, sim, se as políticas públicas propostas e executadas pelo Poder Executivo, na área assistencial, cumprem o papel integrador incluindo as pessoas necessitadas ao seio da sociedade e de sua família, ou seja, se o Estado está exercitando a cidadania inclusiva, por meio de políticas públicas, tendo por instrumento programas de distribuição de renda.
A Constituição Federal instituiu a assistência social como um direito a ser prestado a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, por meio de políticas públicas. A sua regulamentação se deu com a Lei Orgânica da Assistência Social – Lei nº 8472/93 (alterada pela Lei 12.435/11).
Os eixos estruturantes da assistência social foram traçados, sendo integrados pelos entes federados (União, Estado/Distrito Federal e Município), em Sistema Único de Assistência Social – SUAS (espelhados na saúde: SUS) – modelo adotado para todo o território nacional. Foram reconhecidas as desigualdades socioterritoriais e traçados os caminhos para seu enfrentamento garantindo, assim, por meios dos programas assistenciais, o mínimo social.
A proteção social da assistência social tem por objeto as vitimizações, as fragilidades, as contingências, as vulnerabilidades e os riscos que o cidadão e/ou famílias enfrentam, na trajetória de seu ciclo de vida, por decorrência de imposições sociais, econômicas, políticas e de ofensas à dignidade humana.
O IBGE divulgou, no censo de 2010, que a população brasileira é composta de 190.732.6941
pessoas, divididas nas 05 (cinco) regiões, a saber: Norte – 15.865.678; Nordeste – 53.078.137; Sudeste – 80.353.724; Sul – 27.384.815 e Região Centro-Oeste, com 14.050.340, o que significou uma taxa de crescimento da ordem de 1,17%, em relação ao ano anterior.
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1Os primeiros resultados definitivos, divulgados no Diário Oficial da União, em 04.11.2010 pelo IBGE, apontaram uma população formada por 190.732.694 pessoas. Na publicação de abril de 2011 - Síntese de Indicadores Sociais: uma análise das condições de vida da população brasileira: 2010. IBGE. Coordenação de População e Indicadores Sociais. Rio de Janeiro: IBGE, 2010, p. 35 em diante, o IBGE adotou como população total, 191.796 milhões, divididos nas regiões, a saber: Norte: 15.555 milhões; Nordeste: 54.020 milhões; Sudeste: 80.466 milhões; Sul: 27.776 milhões e Centro-Oeste: 13.978 milhões. Nos nossos estudos, ora vamos adotar os números encontrados no site do IBGE: Censo demográfico 2010: resultados preliminares do universo, publicado em abril/2011. In
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Será feito uma análise sobre qual dessas regiões é mais deficitária e tentar responder se as políticas públicas assistenciais, mencionadas anteriormente, realmente funcionaram para uma distribuição mais justa de renda e bens, se influenciaram, ou não, na inclusão dos necessitados na sociedade bem como, quais as consequências, admitindo-se essa possibilidade, da exclusão dos programas de transferência de renda nas famílias.
O sistema protetivo brasileiro, instituído pelo texto constitucional, é universalizante, ou seja, além da saúde, a previdência social e a assistência social se completam. Segundo estatísticas divulgadas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), no censo de 2010, o país caminha para um envelhecimento populacional, e para sustentar a seguridade social é necessário, entre outros elementos, o trabalho. O trabalhador é segurado obrigatório da previdência social. Na sua falta precisa, em caso de necessidade, preencher requisitos para ser contemplado pela proteção social assistencial, ou seja, aqueles que não têm o amparo da previdência social podem vir a ser amparados pela assistência social.
A Constituição Federal institui que o subsistema - assistência social deverá ser prestada a quem dela necessitar. Como consequência desse mandamento, o objeto da irradiação da assistência social se faz, inicialmente, nas situações de pobreza, mas não só. Os objetos a serem atacados serão as vulnerabilidades que atingem a família, a maternidade, a infância, a adolescência e a velhice; o amparo das crianças e dos adolescentes carentes; a promoção da integração no mercado de trabalho; a habilitação e a reabilitação das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária.
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Sabemos que o trabalho é essencial ao homem, mas aqueles que não o têm, seja em razão de idade, ou nunca tiveram, em razão da incapacidade física, mental ou psicológica, ou que o têm, mas com ganhos que não o tirem da miséria, podem cultivar sentimentos, como: vergonha, exclusão, frustração ou mesmo desenvolver a sensação de fracasso. Espera-se que com a transferência de renda aconteça uma minimização desses sentimentos, incentivando o cidadão a encontrar uma posição melhor no seio da sociedade. Todos nós pertencemos a um grupo social e, independentemente de estarmos empregados ou não, integramos e participamos da sociedade, como cidadãos. É com esse respeito que o indivíduo deve ser tratado, e o mais importante, o indivíduo deve se sentir integrante e atuante nesse seu grupo societário.
O núcleo familiar é a célula-matriz da sociedade e lhe compete fornecer às crianças, jovens e adolescentes o amparo e proteção necessários. O Estado deve averiguar se a família está cumprindo o seu dever constitucional de zelar pelo crescimento saudável desses menores. Com certeza, uma criança bem orientada, no seio de sua família, se tornará um adulto equilibrado. Os desajustes e a violência doméstica devem ser combatidos duramente e o papel do agente assistencial, será fundamental, para essa averiguação. O Estado, por meio da assistência social, faz esse controle e verificação e, com isso, atua nessas relações, não como substituto, que não é a sua função, mas como agente intermediador, buscando a pacificação social.
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Tanto na primeira situação quanto na segunda, serão atendidos o mínimo social, mas nunca os valores transferidos serão suficientes para atender a todas as necessidades dos indivíduos. Daí a importância da assistência em buscar a habilitação e a reabilitação, por exemplo, das pessoas com deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária, de modo que façam parte do mercado de trabalho. Essa regra não se aplicará aos idosos, pois, por uma questão biológica, não mais voltam ao mercado, mas a assistência deve ser prestada para que tenham uma velhice mais digna. Se a família ou a sociedade não podem cuidar de seus velhos, que o Estado o faça.
Às famílias que se encontrem em extrema miséria (renda per capita até R$ 70,00 reais) ou em situação de miséria (renda per capita acima de R$ 70,00 e até R$ 140,00 reais) serão transferidos valores para que a renda familiar aumente pelo programa Bolsa Família. Esse programa sendo multidisciplinar, em razão das condicionalidades, obriga o beneficiário a cumprir metas nas áreas de educação, saúde e assistência social.
Será nosso objetivo averiguar se esses dois programas estatais contribuíram para a eliminação e redução da desigualdade social e da pobreza absoluta, e vamos investigar, com o auxílio de estatísticas, qual o impacto desses programas nas vidas familiares. Será necessário perquirir, se o programa de Benefício de Prestação Continuada previsto na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) aliado ao Bolsa Família, previsto na Lei nº 10.836/2004, podem ser instrumentos eficazes da redução da pobreza ou se são apenas programas emergenciais e paliativos.
Para fazer essa análise teórica, o trabalho foi dividido em quatro capítulos. O primeiro capítulo situará a assistência social no contexto da seguridade social, que tem o condão de ser um sistema de proteção integrado pela saúde, previdência social e assistência social. Embora a mesma tenha diretrizes específicas, como subsistema integrante da seguridade social, submete-se aos princípios gerais estampados no art. 194 da Constituição Federal, naquilo que não lhe for específico.
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sérios que precisam ser atacados, e que ao longo da nossa história não foram eliminados pelos órgãos governamentais, e a vigilância socioassistencial, analisando-se a capacidade protetiva das famílias e nela, a ocorrência de vulnerabilidade, ameaças, vitimizações e danos. Outra vertente associada à segurança jurídica propiciará a defesa dos direitos daqueles que estão sendo cerceados no seu direito de ter pleno acesso ao conjunto de ações socioassistenciais.
A Política Nacional de Assistência Social conceitua que são pobres aqueles, que têm renda per capita inferior a ½ salário mínimo, e, indigentes ou em extrema pobreza2
, os que percebem renda per capita inferior a ¼ do salário mínimo.3 Considerando o valor do salário mínimo como sendo de R$ 545,00 reais (em maio/2011), serão considerados em extrema pobreza ou indigentes, aqueles que recebem, por mês, menos de R$ 136,25 e pobre, os que percebem entre R$ 136,25 a R$ 275,00, por mês. Esses valores são bem baixos e próximos, se considerarmos as famílias assistidas pelo programa Bolsa Família – BF (renda máxima de até R$ 140,00 reais, per capita).
Mas o objetivo da assistência é bem mais amplo, à medida que, também atua preventivamente, na busca do resgate da cidadania, a fim de reintegrar o indivíduo ao seio da sociedade e, desse modo, visará também as questões relacionadas à criança, aos jovens e aos adolescentes; ao trabalho infantil, ao abandono, à prostituição, à violência, à exploração; aos idosos e às pessoas com deficiência. Por todas essas razões, o primeiro capítulo situará a assistência social no contexto da seguridade social, delimitará a sua função, e enumerará os princípios gerais.
A partir da sedimentação desses conceitos e princípios se partirá para a análise das especificidades da Assistência Social no Capítulo II. Vamos estudar a subsidiariedade, a universalidade e a identidade própria da assistência social. Vamos verificar a falta de discricionariedade na atribuição dos benefícios assistenciais, a interdisciplinaridade com as outras áreas, a gestão assistencial e os
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2Linguagem adotada pela ONU – Organização das Nações Unidas.
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recursos para a Assistência Social. Esse último será subdividido em regras gerais e imunidades tributárias.
Com as características da Assistência Social será possível a elaboração do seu conceito e do estudo da fundamentalidade desse direito. Dessa forma analisaremos em dois tópicos: Assistência Social: Direito Fundamental Social e a teoria da dimensão dos Direitos e sua repercussão na Assistência Social Pública. Entendemos que a assistência social pública é um direito fundamental social e, por essa razão, estudar as noções da teoria da dimensão dos direitos é obrigatória nesse momento. Não poderíamos nos furtar de apresentar a evolução da assistência social, partindo da própria evolução humana, dentro do contexto da história do direito brasileiro.
No Capítulo III será estudada a relação jurídica da assistência social pública, que é uma rede socioassistencial denominada SUAS – sistema único de assistência social. Faremos um estudo dos seus integrantes: os usuários do sistema - que são os indivíduos e as famílias, quem são os fornecedores e o objeto dessa relação jurídica.
Primeiro será feita uma ponderação do conceito de família e a falta de padronização, o que propicia um conceito restrito ou aberto, dependendo do tipo de serviço a que o assistido estiver pleiteando. Depois vamos verificar quem é o fornecedor das prestações e o papel desempenhado pela sociedade. Por último, será feita uma análise, sem a intenção de se esgotar o assunto, do objeto da relação jurídica da assistência social pública.
É necessário mencionar que o Estado - sujeito passivo da relação jurídica -, necessita disponibilizar recursos materiais e humanos, para a prestação do seu objeto. Vamos investigar a relação do poder público com o privado, e a gestão democrática, a partir dos Conselhos de Assistência Social, e como os mesmos estão organizados nas três esferas do governo. Do fornecedor privado será investigada a sua relação com o setor público e como esse particular integra o SUAS.
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benefício de prestação continuada, objeto de análise no item 3.3.3.1) e os benefícios eventuais (em razão de morte, nascimento, calamidade pública e de situações de vulnerabilidade temporária).
Reiterando a intenção de não esgotar o assunto, vamos estudar o Benefício de Prestação Continuada e o Programa do Bolsa Família. Acerca do primeiro, vamos traçar um perfil teórico: qual foi o seu antecedente histórico, a sua natureza jurídica constitucional, as suas características: provisoriedade, personalíssimo e inacumulatividade. Quem são os sujeitos ativos beneficiados e os requisitos necessários para a sua obtenção. Vamos analisar a incongruência entre o art. 34 do Estatuto do Idoso, que prevê a possibilidade de não se contar, a percepção de outro BPC, percebido por outro membro da família, na contagem final da renda per capita familiar e com o art. 20, § 3º da LOAS, que proíbe a acumulação deste benefício com qualquer outro, no âmbito da seguridade social e verificar como os Tribunais se posicionam sobre essa matéria.
Sobre o Bolsa Família, vamos verificar suas características genéricas; as condicionalidades, o gerenciamento e as modalidades de benefícios.
No último capítulo – IV – será abordado o papel inclusivo desempenhado pela assistência social, direcionadas especificamente sobre os dados do BPC e BF. Para tanto vamos utilizar os dados das pesquisas divulgadas pelo IBGE, Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), Fundação Getúlio Vargas - FGV e Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), como instrumentos para verificar a função inclusiva, ou não, dos programas de assistência social. Após buscaremos verificar, no período de 1995 a 2010, os valores gastos com a assistência e a relação com a carga tributária nacional, culminando com o valor destinado ao orçamento de 2011 para a assistência social.
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CAPÍTULO I – A ASSISTÊNCIA SOCIAL COMO SUBSISTEMA DA
SEGURIDADE SOCIAL
1.1 SEGURIDADE SOCIAL: NOÇÕES INTRODUTÓRIAS
A constituição federal de 1988 foi fruto de um processo de construção vivenciado por toda a sociedade brasileira, por meio do qual se institucionalizou a democracia brasileira e sedimentou-se a ênfase no cidadão brasileiro. Como consequência dessa construção foram introduzidos novos direitos e garantias fundamentais, procurando prestigiar, entre outros, aqueles que estavam desprotegidos até então, ou seja, as minorias: idosos e pessoas com deficiência, entre outros.
O trabalho da Assembleia Constituinte resultou em uma Constituição que, inicialmente, decretou quais eram os princípios fundamentais que caracterizavam a República Federativa do Brasil. Enunciados os seus fundamentos (art. 1º), os objetivos fundamentais, a serem alcançados, enumerados no art. 3º e os princípios que devem reger as relações internacionais, estampados no art. 4º, o constituinte adotou a técnica de concentração dos direitos, em forma de catálogo, no início do texto constitucional.
Desse modo no Título II, denominado: Dos direitos e Garantias fundamentais, houve uma subdivisão em 05 capítulos. No capítulo I encontramos os direitos e deveres individuais e coletivos. De forma inovadora, o Capítulo II tratou dos Direitos Sociais. O capítulo III tratou da nacionalidade; o IV, dos direitos políticos e o V, dos partidos políticos.
Podemos afirmar, adotando as palavras de José Afonso da Silva, que os direitos sociais são prestações positivas, proporcionadas pelo Estado, seja direta ou indiretamente, que “possibilitam melhores condições de vida aos mais fracos, direitos que tendem a realizar a equalização de situações sociais desiguais.”4
O mesmo autor também afirmou que o texto constitucional de 1988 promulgado era moderno, “com inovações de relevante importância para o constitucionalismo brasileiro e até mundial”, em razão da ampla participação popular ___________________________________________________________________
4AFONSO DA SILVA, José.
Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
11
na sua elaboração e especialmente porque se voltou “decididamente para a plena realização da cidadania” podendo ser chamada de Constituição Cidadã, expressão adotada por Ulysses Guimarães, que foi o Presidente da Assembleia Nacional Constituinte.5
Os direitos sociais expressos no art. 6º do texto constitucional são: a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia (introduzida pela emenda constitucional nº 64/2010), o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, bem como a assistência aos desamparados, que passaram a ter um disciplinamento próprio.
A inserção desses direitos, no início do texto constitucional, quebrou a técnica adotada pelas constituições anteriores, uma vez que os direitos sociais, até então, vinham no capítulo da ordem social, misturados com a ordem econômica. Esse deslocamento foi muito salutar, pois permitiu que os mesmos fossem, finalmente, reconhecidos como direitos fundamentais sociais.
Era muito difícil separar, os direitos sociais dos direitos econômicos, nas palavras de José Afonso da Silva, uma vez que o trabalho é um dos componentes das relações de produção, tendo uma dimensão econômica indiscutível. Ainda, pontuava que o direito econômico6
é o direito da realização de determinada política econômica, enquanto que os direitos sociais tutelam “situações subjetivas pessoais ou grupais de caráter concreto.”7 Podemos afirmar que a nova técnica adotada no texto constitucional foi mais funcional, pois foram separadas as questões do Estado das outras de cunho subjetivo, individual ou grupal.
Além dessas prestações positivas enunciadas pelo autor acima, vamos acrescer o posicionamento de Ingo Wolfgang Sarlet que, ao analisar a concepção dos direitos fundamentais no corpo da Constituição Federal e o seu catálogo de direitos, afirmou que esse deslocamento caracterizou:
de forma incontestável sua condição de autênticos direitos fundamentais, já que nas cartas anteriores os direitos sociais se
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5AFONSO DA SILVA, José.
Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
1996, p. 90-91. 6
AFONSO DA SILVA, José. Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
1996, p. 277.
7AFONSO DA SILVA, José.
Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
12 encontravam positivados no capítulo da ordem econômica e social, sendo-lhes, ao menos em princípio e ressalvadas algumas exceções, reconhecido caráter meramente programático.8
[...] Aliás, na doutrina nacional já foi virtualmente pacificado o entendimento de que o rol dos direitos sociais (art. 6º) e o dos direitos sociais dos trabalhadores (art. 7º) são – exemplo do art. 5º, § 2º, da CF – meramente exemplificativos”, de tal sorte que ambos podem ser perfeitamente qualificados como cláusula de abertura9.
Manoel Gonçalves Ferreira da Silva ainda adiciona que os direitos sociais não são meros “poderes de agir, meras liberdades, mas têm por característica maior reclamarem contrapartida da parte da sociedade por meio do Estado. São poderes de exigir serviços, prestações concretas, que satisfaçam a necessidades humanas”.10
Partindo dessas postulações, adotaremos o agrupamento dos direitos sociais em cinco classes, feita por José Afonso da Silva, a saber: direitos dos trabalhadores; direitos sociais relativos à seguridade, compreendendo, os direitos da saúde, previdência e assistência social; os direitos sociais relativos à educação e cultura; direitos sociais relativos à família, criança, adolescente, jovem e idosos e, por último, os direitos sociais relativos ao meio ambiente.11
Como o objeto desse trabalho é contextualizar a assistência social na seguridade social, vamos nos ater somente, nesse primeiro momento, à análise do direito social relativo à seguridade social, a partir do seu conceito constitucional.
A seguridade social, segundo redação do art. 194 da Constituição Federal é um sistema ou um conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinado a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social, conforme preceituado no art. 194 da Constituição Federal.
A partir desse norte, Zélia Luiza Pierdoná a conceitou “como um sistema de proteção social, prevista na Constituição Federal/88, que objetiva ___________________________________________________________________
8SARLET, Ingo Wolfgang.
A eficácia dos direitos fundamentais – uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. São Paulo: Editora do Advogado, 2009, p. 66. 9SARLET, Ingo Wolfgang.
A eficácia dos direitos fundamentais – uma teoria geral dos direitos
fundamentais na perspectiva constitucional. 10. ed. São Paulo: Editora do Advogado, 2009, p. 82-83. 10
FERREIRA FILHO, Manuel Gonçalves. Princípios Fundamentais do Direito Constitucional: o estado
da questão no início do século XXI, em face do direito comparado e, particularmente, do direito positivo brasileiro. São Paulo: Saraiva. 2009, p. 92.
11AFONSO DA SILVA, José.
Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
13
proteger a todos, nas situações geradoras de necessidades, por meio de ações de saúde, previdência e assistência social” 12.
Não podemos nos furtar de mencionar que, esse modelo adotado pelo constituinte brasileiro, é reflexo de um longo processo evolutivo. A Alemanha foi pioneira em implantar os primeiros modelos de seguro social, no intuito de solucionar os problemas sociais pelos quais esse país estava passando.
A manutenção do modelo liberal, a industrialização e a urbanização trouxeram problemas que necessitavam de soluções por parte do poder público. Coube ao Chanceler Otto Von Bismarck, na Alemanha, em 1883, uma proposta de programa social diferente das propostas anteriores.13
O seu sistema de proteção previa a criação do seguro social obrigatório, “para prover as necessidades daqueles que exerciam atividade remunerada e de seus dependentes” [...] “de cuja administração e custeio participam o próprio Estado, os segurados e os empregadores” 14
. Foi criado o seguro-doença, em 1884; depois o seguro contra acidentes do trabalho, em 1884; e de invalidez e velhice, em 1889, sendo sua característica marcante a “compulsoriedade da filiação e contribuição, riscos sociais previstos em lei e a tripartição do custeio”, já mencionadas.15
Esse modelo foi incentivado pela Igreja Católica. O Papa Leão XIII, em 15 de maio de 1891, aprovou a Encíclica De Rerum Novarum, e, no item 18 – Origem da Prosperidade Nacional –, reafirmou o compromisso da Igreja com os operários e que o dever dos governantes “consiste em cuidar igualmente de todas as classes de cidadãos, observando rigorosamente as leis da justiça, chamada distributiva” 16. No item 29 – Benefício das corporações – propôs a aproximação da classe operária com o patronato, para a formação de associações de socorro, que
___________________________________________________________________
12PIERDONÁ, Zélia Luiza.
Dicionário Brasileiro de Direito Constitucional. Coord. Geral Dimitri
Demoulis. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 344. 13
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004,
p. 49.
14PIERDONÁ, Zélia Luiza.
A proteção social na Constituição de 1988. Revista de Direito Social vol.
28, out/dez. Porto Alegre: Notadez, 2007, p. 12.
15
NASCIMENTO, Ricardo de Castro. Breve Histórico da Previdência Social. Revista de Direito Social
vol. 28, out/dez. Porto Alegre: Notadez, 2007, p. 32.
14
seriam capazes de aliviar eficazmente a indigência, bem como socorrer os operários, as suas viúvas e órfãos, em caso de morte, de acidentes ou de enfermidades. Como texto religioso e indicador serviu de parâmetro para a conduta da sociedade, nos anos seguintes.” 17
Na opinião de Wagner Balera, o modelo de Birmarck é sempre referendado como a primeira norma previdenciária do mundo. Seu escopo era conter os “ímpetos revolucionários da época e se achava estritamente vinculado ao ideário econômico conservador que acabara gerando relações sociais tão desequilibradas”.18
Segundo Ivanete Boschetti, o modelo bismarckiano é considerado um sistema de seguro social porque suas características assemelham-se às de seguros privados:
No que se refere aos direitos, os benefícios cobrem principalmente (e às vezes exclusivamente) os trabalhadores, o acesso é condicionado a uma contribuição direta anterior e o montante das prestações é proporcional à contribuição efetuada; quanto ao financiamento, os recursos são provenientes, fundamentalmente, da contribuição direta de empregados e empregadores, baseada na folha de salários; em relação à gestão, teoricamente (e originalmente), cada benefício é organizado em Caixas, que são geridas pelo Estado, com participação dos contribuintes, ou seja, empregadores e empregados.19
A inovação estava na garantia de prestações compulsórias, em substituição de renda, nos momentos de riscos, derivados da perda do trabalho assalariado pelo Estado.20
A previdência é uma técnica de proteção que depende da articulação entre o poder público e os demais atores sociais, diz Wagner Balera. , segundo ele, os problemas posteriores que surgiram demonstravam que o modelo
___________________________________________________________________
17
O Papa Pio XI publica, em 15 de maio de 1931, a Encíclica Quadragésimo Anno17, em
comemoração aos 40 anos da Encíclica anterior mencionada, na qual analisa o contexto social desse período e reafirma e ratifica todas as ponderações que o seu antecessor havia assumido, como compromisso da Igreja.
18BALERA, Wagner.
Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004,
p. 49. 19
BOSCHETTI, Ivanete. Seguridade Social no Brasil: conquistas e limites à sua efetivação.Programa
de Capacitação em serviço social: direitos sociais e competências profissionais. Brasília, UnB/CEFSS, 2009, p. 1.
20BOSCHETTI, Ivanete.
Implicações da reforma da previdência na seguridade brasileira. Psicologia &
15
de Bismarck camuflara a extensão e a gravidade dos males, pois “o remédio projetado não tinha aptidão para curar a doença de que padecia o tecido social”, embora tenha sido uma “notável conquista social”. Ainda, postula o autor que, o modelo de assistência pública, tanto em qualidade como em quantidade “se mostrava melhor aparelhado para suprir as exigências sociais que lhe cumpria satisfazer.21
O modelo alemão foi exportado para os países europeus, tornando a “previdência uma atividade estatal dos países industrializados”. Após a Primeira Guerra Mundial houve a expansão para os demais países do mundo.22
Na Inglaterra, o seguro obrigatório foi criado por meio do Workme’s Compensation Act, e o empregador era o responsável pelo sinistro, independente de ter ou não culpa, nas palavras de Marcelo Tavares. O industrialismo gerou uma nova forma de miséria e a criação da previdência foi fruto das transformações sociais pelas quais passou o mundo. A insegurança provocada pela possibilidade de se perder os empregos gerava sentimentos de incerteza nos trabalhadores, que não dispunham de nenhuma reserva futura, nem material nem social.23
A Constituição Mexicana, de 1917, sistematizou, pela primeira vez, um conjunto dos direitos sociais do homem, restrita ao critério de participação estatal na ordem econômica e social, sem romper com o regime capitalista.24
Ao positivar os direitos sociais e econômicos, a Constituição do México, de 1917 foi a primeira a romper com esse estado de insegurança, em relação ao trabalho, sendo considerada, então, a primeira Constituição Social do mundo. Outorgou de utilidade pública a Lei de Seguro Social, no art. 123, inciso XXIX, que compreendia: seguros por invalidez, por velhice, seguros de vida, de interrupção involuntária do trabalho, de enfermidades e acidentes de trabalho e qualquer outro seguro destinado à proteção e ao bem-estar dos trabalhadores, dos camponeses e dos não-assalariados.
___________________________________________________________________
21
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004,
p. 50.
22NASCIMENTO, Ricardo de Castro.
Breve Histórico da Previdência Social. Revista de Direito Social.
vol. 28, out/dez. Porto Alegre: Notadez, 2007, p. 32. 23
LAROQUE, Pierre. A seguridade Social e os Seguros Sociais. In: Industriários, nº 32, 1953, apud
TAVARES, Marcelo Leonardo. Direito Previdenciário. 5. ed. Rio de janeiro: Lumen Júris, 2003, p. 30.
24AFONSO DA SILVA, José.
Curso de Direito Constitucional Positivo. 12. ed. São Paulo: Malheiros,
16
Dois anos depois foi promulgada a Constituição de Weimar, na Alemanha em 1919.25
Encontramos neste documento um capítulo dos direitos e deveres fundamentais: direitos da pessoa individual, direitos da vida social, direitos da vida religiosa, educação e escola e os direitos da vida econômica. Segundo Paulo Bonavides, as normas constitucionais se voltaram para a sociedade e não para os indivíduos; os alemães buscavam a reconciliação do Estado com a sociedade, tendo como consequência principal o sacrifício das teses individuais. Era a batalha constitucional travada entre o Estado liberal, em decadência, e o Estado social, em ascensão.26
Assim como no texto mexicano, o texto alemão previa a proteção à maternidade, à velhice, às debilidades e aos acasos da vida, mediante sistema de seguros, com a direta colaboração dos segurados (art. 161); pensão para família, em caso de falecimento (art. 142).
Nesse mesmo ano, baseados em condições injustas e degradantes de muitos trabalhadores, a Sociedade das Nações27
Unidas aprovou a criação da que atualmente é a Organização Internacional do Trabalho/OIT, que passaria a ter um papel muito importante nas relações de melhores condições – humanitárias, políticas e econômicas – para o trabalhador.
O cenário mundial se alterou com os pós guerras, particularmente por excessos provocados pelo totalitarismo nazista. Consolidou-se a noção de que os direitos deviam ser internacionalizados e universalizados. Comentando sobre esses acontecimentos, Flávia Piovesan nos diz que:
A barbárie do totalitarismo significou a ruptura do paradigma dos direitos humanos, por meio da negação do valor da pessoa humana como valor fonte do Direito. Se a Segunda Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o Pós-Guerra deveria significar a sua reconstrução.28
___________________________________________________________________
25Nas palavras de TAVARES, Marcelo Leonardo.
Direito Previdenciário. 5. ed. Rio de janeiro: Lumen
Júris, 2003, p. 30. 26
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 25. ed. São Paulo: Malheiros. 2010, p. 231.
27Ou Liga das Nações. Essa sociedade era composta pelos seguintes membros permanentes: Grã-Bretanha, França, Itália, Japão e, posteriormente, Alemanha e União Soviética e não permanentes, estes últimos escolhidos pela Assembleia Geral. Suas atividades foram desempenhadas no período de 1919 a 1946 e tinha por princípio a manutenção da paz. A partir de 1946 a ONU passou a ser sua sucessora natural.
28PIOVESAN, Flávia.
Direitos Sociais: Proteção Nos Sistemas Internacional e Regional
17
A universalidade passou a ser objeto do reconhecimento supra-estatal, em documentos declaratórios de feição multinacional ou mesmo universal. Constatou-se o fortalecimento da ideia de que o tema é de legítimo interesse internacional, e segundo Piovesan, “prenuncia-se, deste modo, o fim da era em que a forma pela qual o Estado tratava seus nacionais era concebida como um problema de jurisdição doméstica, decorrência de sua soberania”.29
A partir disso, caberia ao Estado atuar como agente de desenvolvimento social. Nesse período, encontramos vários documentos com a mesma linha de proteção, em outros ordenamentos jurídicos, como: nos Estados Unidos, com a Social Security Act, em 1935; na declaração de Santiago, em 1942; na Declaração da Filadélfia, em 1944.30
Em 1935 o Presidente dos EUA, Sr. Franklin Roosevelt, em resposta à crise econômica pela qual o país passava, decretou o Social Security Act, que veio a dar origem à denominação: seguridade social (apenas para lembrar: a Constituição Norte-Americana mencionada não continha referências aos direitos sociais).31
A cobertura foi aumentada, em 1950, ampliando os benefícios para trabalhadores rurais, autônomos e empregados domésticos.32
Esse modelo ainda não atendia a todas as vulnerabilidades .
Na Europa, Winston Churchill, primeiro-ministro da Inglaterra, em um contexto de pós-guerra mundial, solicitou à casa do povo inglês que fosse criada uma comissão interministerial (Committee on Social Insurance and Allied Services), a fim de que fosse apresentado um estudo com o objetivo de criar um modelo de proteção social, voltado para as melhorias do padrão de vida da população. Em 10 de junho de 1941, a Câmara dos Comuns anunciou que essa comissão seria presidida pelo Lorde William Henry Beveridge. Após 18 meses de profundos estudos
___________________________________________________________________
v.2, n. 5. Erechim, RS: Habilis. Out. 2009, p. 69. 29
PIOVESAN, Flávia. Direitos Sociais: Proteção Nos Sistemas Internacional e Regional
Interamericano Revista Internacional de Direito e Cidadania – Instituto Estudos Direito e Cidadania. v.2, n. 5. Erechim, RS: Habilis, out. 2009, p. 69.
30HORVATH JÚNIOR. Miguel.
Direito Previdenciário. 2. ed. São Paulo: Quartier Latin, 2002, p. 27.
31
BALERA, Wagner. Noções Preliminares de Direito Previdenciário. São Paulo: Quartier Latin, 2004,
p. 56.
32NASCIMENTO, Ricardo de Castro.
Breve Histórico da Previdência Social. Revista de Direito Social
18
e inúmeras análises, o presidente apresentou o Relatório Beveridge (Report on
Social Insurance and Allied Services), em 20 de novembro de 1942.
Segundo Zélia Luiza Pierdoná, a comissão denominou “seguridade social”
O conjunto de proteção social, a qual incluía o seguro obrigatório, o seguro voluntário, a assistência social nacional e a criação de serviços gerais de saúde, bem como a manutenção do emprego, como condição necessária ao êxito da seguridade social. A seguridade social se caracteriza pela extensão da proteção a toda a população.33
O Plano Beveridge foi a base da criação do Estado Providência ou Estado do Bem-Estar Social ou, ainda, como ficou conhecido na Inglaterra, Welfare
State.34 Já encontramos a proteção social com seus três componentes: assistência social, saúde e previdência, como uma política global de progresso social e que somente poderia ser alcançada com a cooperação do Estado e do indivíduo. As iniciativas particulares deviam ser mantidas e incentivadas e o Estado deveria garantir um mínimo nacional.35
A principal característica desse plano foi ser um sistema de seguro social contra a interrupção e destruição de poder aquisitivo, além de prever despesas especiais para as situações de nascimento, casamento ou morte, ou seja, o plano “visava a dar cobertura de todas as necessidades humanas, do berço ao túmulo.”36 Abrangia todos os cidadãos, sem nenhum limite superior de rendimento, mas levava em consideração os seus diferentes modos de vida; é um plano de ___________________________________________________________________
33
PIERDONÁ, Zélia Luiza. A proteção social na Constituição de 1988. Revista de Direito Social vol.
28. out/dez. Porto Alegre: Notadez, 2007, p. 13.
34Essa nomenclatura e o uso das mesmas como sinônimas foi criticada por Ivanete Boschetti,
Implicações da reforma da previdência na seguridade social brasileira. Psicologia @ Sociedade. Vol.
15. Nº 1. Belo Horizonte. Jan/jun. 2003, nota nº 2: “termo welfare state é traduzido em algumas obras brasileiras e espanholas como Estado de Bem-Estar e Estado de Bienestar (cf. tr. do livro de Norman Johnson e Ian Gough citados na bibliografia). Já nas obras portuguesas, esse mesmo termo é traduzido como “Estado Providência” que, por sua vez, origina-se do francês “Etat Providence”. A maioria das obras francesas, ao se referir ao seu “modelo” de proteção social, utiliza esse termo, e ao referir-se aos “modelos” dos países anglo-saxões utiliza a expressão original welfare state. No
relatório Beveridge, publicado em 1943 no Brasil, a expressão “social security” foi traduzida como segurança social.”
35No item 8 do plano fica claro que o seguro social, complementnte desenvolvido, pode proporcionar a segurança dos rendimentos; é um combate à miséria. Mas a miséria é apenas um dos cinco gigantes, que se nos deparam na rota da reconstrução. Os outros seriam a doença, a ignorância, a imundície e a preguiça. BEVERIGDE, William. O plano Beveridge – Relatório sobre o seguro social e serviços
afins. Trad. Almir de Andrade. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio, 1943, p. 12.
36NASCIMENTO, Ricardo de Castro.
Breve Histórico da Previdência Social. Revista de Direito Social
19
alcance universal, quanto às pessoas e necessidade. É um sistema voltado para a universalização de prestações, organização autônoma da saúde, maior financiamento e criação de regimes complementares.37
As necessidades do cidadão que não fossem satisfeitas pelo seguro seriam atendidas pela assistência nacional, custeada pelo Tesouro Nacional, mediante prova das necessidades e exame dos recursos do beneficiado. Além de valores em espécie, para custear a sua subsistência, o plano previa também a assistência a pessoas afastadas do trabalho por greve operária ou patronal e a assistência mediante o empréstimo em dinheiro, com resgate posterior.38
Fica claro que, enquanto o sistema birmarckiano garantia o salário suprimido, em virtude de ocorrência do risco social, podendo este ser variável e sua gestão feita nos moldes das técnicas dos seguros privados; o beveridgeano garantia um nível uniforme de sobrevivência, com caráter assistencial, nas conclusões de Ricardo de Castro Nascimento.39
Esse autor defende que esse modelo tinha apenas o caráter assistencial, por se garantir proteção independente de contribuições, mas se equivoca o autor. A assistência social seria prestada àqueles que fossem excluídos do seguro social.
No modelo de Beveridge, apenas para lembrar, o sistema era universal, atingindo todas as pessoas e todos os infortúnios, com proteções igualitárias; com uma unidade de gestão em torno do Estado e colaboração entre o indivíduo e o Estado.
Vale lembrar que, em 1952, a Convenção nº 102, da Organização Internacional do Trabalho40 estipulou a Norma Mínima para a seguridade social,
___________________________________________________________________
37
IBRAHIM, Fábio Zambitte. A previdência social como direito fundamental. Direitos Sociais – In:
Fundamentos, Judicialização e Direitos Sociais em Espécie. Coord. Cláudio Pereira de Souza Neto e Daniel Sarmento. 2ª tiragem. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris. 2009, p. 1055.
38
BEVERIGDE, William. O plano Beveridge – Relatório sobre o seguro social e serviços afins.Trad.
Almir de Andrade. Rio de Janeiro: Livraria José Olympio Editora. 1943, p. 221. 39NASCIMENTO, Ricardo de Castro.
Breve Histórico da Previdência Social. Revista de Direito Social
vol. 28. out/dez. Porto Alegre: Notadez, 2007, p. 31. 40
Organização internacional vinculada à Organização das Nações Unidas e responsável pela propagação mundial do direito previdenciário e do trabalho, nas linhas de Wagner Balera, In: BALERA, Wagner. Direito Internacional da Seguridade Social. Revista de Direito Social, v. 18.
20
fixando os nove ramos principais, em que a proteção deveria ser garantida, que são: cuidados médicos, subsídio de doença, subsídio de desemprego, pensões por velhice, prestações em caso de acidente de trabalho e de doença profissional, prestações familiares, subsídio de maternidade, prestações de invalidez e pensões de sobrevivência.41
Tem razão Heloisa Hernandes Derzi, quando esclarece que “o conceito bismarckiano de Seguro Social se desenvolveu com tendências a irmanar-se progressivamente com o sistema beveredgiano”, e que essa simbioirmanar-se conciliou a “noção originária de proteção individual do trabalhador num contexto social mais abrangente de valorização do indivíduo enquanto pessoa”.42 O modelo de seguridade social previsto no texto constitucional atual certamente demonstra que foi inspirado no modelo de Beveridge, pautado, principalmente, no princípio da universalidade.
Zélia Luiza Pierdoná acresce que a seguridade social tem duas faces: uma, que visa garantir a saúde de todos e a outra, que tem “por objetivo a garantia de recursos para a sobrevivência digna das pessoas, nas situações de necessidade, os quais não podem ser obtidos pelo esforço próprio” 43
. Daí os 3 subsistemas: saúde, previdência e assistência social.
Concordamos com Heloísa Hernandes Derzi ao afirmar que a seguridade social está apoiada em três ideias fundamentais: a valorização do trabalho e por consequência, a busca do pleno emprego; a busca do bem estar, consubstanciados na integração de mecanismos preventivos, reparadores ou reabilitadores e integradores das necessidades vitais do ser humano e, por fim, na realização da justiça social, com um sistema equânime de repartição da renda
___________________________________________________________________
41
Na seara interna o Decreto Legislativo nº 269, de 2008, aprova o texto da Convenção nº 102 da Organização Internacional do Trabalho – OIT, relativa à fixação de normas mínimas de seguridade social, adotada em Genebra, em 28 de junho de 1952. Sobre a convenção vide Les Règles du Jeu –
Une breve introdution aux normes internationales du travail. Trad. Margarida Robert. Bureau
Internacional do Trabalho – Genebra. As regras do jogo: Uma breve introdução às normas internacionais do trabalho. Gabinete para a Cooperação do Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social de Portugal. Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social. ISBN: 972-8766-11-4. Lisboa, 2006, p. 56.
42
DERZI, Heloisa Hernandez. Os benefícios da pensão por morte: regime geral de previdência social.
São Paulo: Lex Editora. 2004, p. 66. 43PIERDONÁ, Zélia Luiza.
A proteção social na Constituição de 1988. Revista de Direito Social nº 28.
21
nacional.44
É um “devir”, composto de normas valorativas que norteiam e iluminam o caminho a ser seguido, na busca de uma sociedade livre, justa e solidária.”45
Ainda acerca da estrutura da seguridade social, devemos mencionar que os princípios, embora o constituinte os nomine de objetivos, estão enumerados em sete incisos, do art. 194 da Constituição Federal e serão estudados em apartado. É fundamental alertar e sedimentar que todo o sistema está calcado na solidariedade.
A divisão de responsabilidade pela efetivação da seguridade social, não é de competência exclusiva do Estado.,O texto constitucional, no art. 194, caput, outorga as ações, tanto de iniciativa dos Poderes Públicos, quanto da sociedade, e assevera em seu inciso VII, o caráter democrático e descentralizado da administração, mediante gestão quadripartite, com a participação dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo. Isso corrobora a tese de que existe uma divisão da mesma entre o Estado e a sociedade.
Para que o sistema da seguridade social seja efetivo, as receitas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios devem constar de orçamento independente do orçamento da União (art. 195, § 1º) e garantiu o constituinte, que a saúde, a assistência social e a previdência social pudessem fazer a gestão dos recursos que recebessem, desde que cumprissem metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes orçamentárias (art. 195, § 2º).
A fim de se garantir o equilíbrio financeiro, nenhum benefício ou serviço da seguridade social poderá ser criado, majorado ou estendido, sem a correspondente fonte de custeio (art. 195, § 5º). Dessa forma sempre haverá planejamento e estudo prévio, para as criações e modificações do sistema.
As situações especiais de trabalho, ou seja, para as pessoas que exercem atividades em regime de economia familiar, especificamente o produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatário rurais e o pescador artesanal, bem como os respectivos cônjuges, também foram protegidas. Foi criada uma forma de
___________________________________________________________________
44
DERZI, Heloisa Hernandez. Os benefícios da pensão por morte: regime geral de previdência social.
São Paulo: Lex Editora, 2004, p. 88. 45DERZI, Heloisa Hernandez.
Os benefícios da pensão por morte: regime geral de previdência social.
22
contribuição diferenciada da maioria da população, ou seja, contribuirão mediante a aplicação de uma alíquota sobre o resultado da comercialização da produção, desde que exerçam suas atividades em regime de economia familiar, sem empregados permanentes (art. 195, § 8º).
Com o mesmo intuito também foi prevista a aplicação de alíquotas ou bases de cálculos diferenciadas, em razão da atividade econômica, a utilização intensiva de mão-de-obra, do porte da empresa ou mesmo da condição estrutural do mercado de trabalho, de modo que a universalidade pudesse atingir ao máximo possível de situações (art. 195, § 9º).
Em nível infraconstitucional a Lei nº 8.212/91 dispôs sobre a Seguridade Social e o Plano de Custeio.
1.2 SUBSISTEMAS DA SEGURIDADE SOCIAL: SAÚDE, PREVIDÊNCIA E ASSISTÊNCIA SOCIAL
A seguridade social está prevista no Título VIII – Da Ordem Social46 (arts. 194 a 204), como um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, com enunciados genéricos (arts. 194-195) e subsistemas específicos (arts. 196-203), destinada a assegurar os direitos relativos à saúde (arts. 196-200), à previdência (arts. 201-202) e à assistência social (arts. 203-204). Desse modo, forma-se uma unidade, uma rede única de proteção, em razão desse conjunto integrado de proteção social pública, sendo sua iniciativa tanto do Estado, quanto da sociedade.
Os objetos dos subsistemas citados acima não são idênticos, razão pela qual devem ser estudados separadamente.
A saúde, conforme preceituado no art. 196, da Constituição Federal, é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante políticas públicas e econômicas que visem à redução do risco de doença e de outros agravos e ao ___________________________________________________________________
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Eros Grau tece crítica à divisão feita pelo constituinte separando a Ordem Econômica da Ordem Social, afirmando que foi um modismo. Afirma o Ministro que “Tanto antes como agora, no entanto, a alusão a uma e a outra, além de injustificada, conduz a ambiguidades. De uma parte, a menção a uma ordem social (seja econômica e social ou tão somente social) como subconjunto de normas constitucionais poderia nos levar a indagar o caráter das demais normais constitucionais – não teriam elas, acaso, também caráter social? O fato é que toda norma jurídica é social, na medida em que voltada à ordenação social. GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988, 13.
