Universidade Federal de Ouro Preto
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental
Mestrado em Engenharia Ambiental
Antonio Carlos Rosa
RISCO TECNOLÓGICO EM CONTEXTOS DE
VULNERABILIDADE SOCIAL E AMBIENTAL ELEVADOS:
EXPERÊNCIAS NA REGIÃO DA REFINARIA GABRIEL PASSOS/
PETROBRAS, REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE,
MINAS GERAIS (1998-2007)
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental, Universidade Federal de Ouro Preto, como parte dos requisitos necessários para a obtenção do título: “Mestre em Engenharia Ambiental – Área de Concentração: Meio Ambiente”.
Orientador(a): Profª. Dra. Auxiliadora Maria Moura Santi
Catalogação: sisbin@sisbin.ufop.br
R788r Rosa, Antonio Carlos.
Risco tecnológico em contextos de vulnerabilidade social e ambiental elevados [manuscrito] : experiências na região da Refinaria Gabriel Passos Petrobras, Região Metropolitana de Belo Horizonte, Minas Gerais
(1998-2007) / Antonio Carlos Rosa. - 2008. xi, 122f. : il., color., tabs., mapas, quadros.
Orientadora: Profa. Dra. Auxiliadora Maria Moura Santi.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal de Ouro Preto. Instituto de Ciências Exatas e Biológicas. Mestrado em Engenharia Ambiental.
Área de concentração: Meio Ambiente.
1. Licenças ambientais - Teses. 2. Política ambiental - Teses. 3. Avaliação de riscos - Teses. 4. Petróleo e gás – Teses. I. Universidade Federal de Ouro Preto. II. Título.
Ver, viver e ver com os olhos do outro
Uma coisa é por idéias arranjadas, outra é lidar com país de pessoas de carne e sangue, de mil-e-tantas misérias...
(Guimarães Rosa, Grande Sertão: Veredas)
Os trabalhos buscam construir uma abordagem conceitual e metodológica que aponta para uma engenharia solidária. Uma metodologia não hegemônica, não “reengenheiral”, não liberal, mas substantiva, dialogal, humana e brasileira.
A metodologia sugere três diretrizes para pesquisas em engenharia que buscam o encontro com a população excluída. (...)
“A primeira (diretriz) diz respeito à necessidade do conhecimento empírico da produção com a qual se trabalha. É preciso ir lá para ver. A segunda diretriz implica vivência compartilhada com a população. Essa vivência ultrapassa aquela necessária, quando o envolvimento do pesquisador tem um limite: a obtenção de dados vistos como necessários para a comprovação das hipóteses estabelecidas. A vivência que aqui se trata extrapola esses limites e tem como intenção uma participação (ainda que pequena) na vida da população com a qual se trabalha. Participação que estará aberta no plano pessoal, afetivo, comunitário: atuar como artista numa festa num presídio, ir a um forró num acampamento de trabalhadores sem-teto (para dançar, não para pesquisar!). Não só pesquisar, mas compartilhar. Não só observar; perguntar, mas dialogar: Não só ter uma postura científica, mas abrir o coração ao outro. É preciso ir lá para viver. Envolver-se como pessoa, com essa população, é primordial. A terceira diretriz aponta para um trabalho de metamorfose, de mudança. Mudança feita com intenção: é aprender a ver a situação estudada não só com os olhos da sua própria inserção na estrutura social, mas com a visão da população. Colocar-se não só como estudioso e observador, mas como partícipe (mesmo que limitadamente) dessa mesma situação. Alegrar-se ou entristecer-se, não como resultado de uma análise de conjuntura ou de uma avaliação científica (que ocorrem nesse tipo de trabalho), mas por sentir-se solidário com aquelas pessoas e por estar junto à elas. “É preciso ver com os olhos do outro”. Abrir-se para uma transformação pessoal é primordial”.
“O risco, objeto social (...) Ele existe apenas em relação a um indivíduo e a um grupo profissional, uma comunidade, uma sociedade que o apreende por meio de representações mentais e com ele convive por meio de práticas específicas. Não há risco sem uma população ou indivíduo que o perceba e que poderia sofrer seus efeitos.”
Dedicatória
A todos aqueles que sofreram e ainda sofrem com as conseqüências da omissão, do desconhecimento da ausência do gerenciamento de riscos adequado, justo e participativo.
Vila Socó Bhopal
NUNCA MAIS!
Agradecimentos
A Deus, por manter a minha força e perspicácia em todo o processo de construção deste trabalho.
À minha orientadora, Professora Auxiliadora Maria Moura Santi, pela confiança, pelo respeito, pelo incentivo constante, pelas reflexões, pelos diálogos e pelas discussões, pelas críticas sempre construtivas e, principalmente, pela relação mestre-aprendiz, pautada sempre na melhor leitura daquele que está sendo orientado.
À minha companheira Vera, e aos meus filhos Kyra e Ravy, por algumas omissões de presença como companheiro e como pai que, por vezes, foram necessárias. Pensar em vocês sempre foi um dos motivos para levar este trabalho em frente.
Ao Wagner, à Lílian e à Bruna, pelo apoio nas horas difíceis, pela amizade e pela consideração.
Aos amigos do CRQ, pelo apoio, pela amizade e pela consideração, muito importantes na construção deste trabalho.
Ao povo do Estado de Minas Gerais, por financiar a minha pesquisa através da FAPEMIG e da FEAM, o que foi decisivo para mais este grande passo, que espero poder retribuir como servidor público.
Aos Professores Carlos Celso do Amaral e Silva (USP), Carlos Machado de Freitas e Marcelo Firpo de Sousa Porto (ESNP/FIOCRUZ), Osvaldo Sevá (UNICAMP), Geraldo Ferreira de Sousa (UFF), Léo Heller (DESA/UFMG), Antonio Leite, Elza Melo, Délcio e Paulo Sergio Miranda (DMPS/UFMG), pela formação humana, crítica e ética em riscos tecnológicos e saúde pública, fundamental para dar a este trabalho a dimensão social desejada.
Ao Professor Jonas Durval Cremasco, pelos inúmeros diálogos que muito me ajudaram na reflexão e na elaboração deste trabalho.
Aos professores do Programa de Pós-graduação em Engenharia Ambiental da UFOP, em especial ao seu Coordenador, Professor Cornélio de Freitas Carvalho, e às secretárias do programa, pela sua dedicação e pela atenção constante.
Ao Ravy, pela elaboração e pela arte final das figuras que enriqueceram este trabalho.
À minha irmã Zeny e ao meu cunhado Juca, pelo apoio e pelo carinho em me receber na sua casa, em Mariana, sempre que precisei.
Às minhas queridas professoras Marta Paulino e Maria da Conceição Pinho, fundamentais na minha formação na infância e adolescência.
Sumário
1 – INTRODUÇÃO... 1
2 – A INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS QUESTÕES AMBIENTAIS... 7
2.1. Cenários históricos na formação da consciência ambiental... 7
2.1.1. O processo de construção da política ambiental no Brasil... 9
2.2. A questão ambiental em Minas Gerais... 11
2.3. Regulação e procedimentos do licenciamento ambiental em Minas Gerais... 15
2.3.1. O processo de regularização ambiental... 20
3 – MARCO TEÓRICO DOS ESTUDOS DE ANÁLISE DE RISCO... 24
3.1. O conceito de risco... 24
3.2. Desenvolvimento dos Estudos de Análise de Risco... 29
3.2.1. Os Estudos de Análise de Risco... 33
3.2.2. Critérios de tolerabilidade de risco... 42
3.3. Percepção de risco e comunicação de risco... 47
3.3.1. Facing public ultrage: Afrontar a indignação do público... 47
3.3.2. How safe is safe enough: Estamos seguros o bastante?... 50
3.3.3. A consolidação da Comunicação de Risco como ferramenta de gestão... 53
3.3.4. O processo de comunicação de risco... 55
4 – ESTUDO DE CASO: O PÓLO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL DA RMBH.. 61
4.1. Localização, abrangência e características da área de estudo... 61
4.2. O perfil sócio-econômico... 67
4.3. O parque industrial destacado... 70
4.3.1. Vulnerabilidade socioambiental nos cenários de risco... 80
4.3.2. Construção de uma matriz de vulnerabilidade... 82
5 – ANÁLISE DE RISCO NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE ATIVIDADES PERIGOSAS EM MINAS GERAIS... 87
5.1. Regulação e previsibilidade dos estudos de análise de risco no licenciamento ambiental... 87
5.2. A inserção dos riscos tecnológicos na análise ambiental em Minas Gerais: abordagem histórica da construção do contexto normativo institucional... 88
5.3. A organização do trabalho envolvendo os Estudos de Análise de Risco e a norma reguladora no âmbito da FEAM... 96
5.3.1. A norma reguladora em si... 97
5.3.2. Proposta de Deliberação Normativa COPAM... 99
6 – DISCUSSÃO FINAL... 105
6.1. Lições que podem ser retiradas dessas experiências... 110
6.2. Desafios a serem enfrentados... 112
6.3. Lição maior... 112
Referências Bibliográficas... 114
Lista de figuras
Figura 2.1 – Sistema Estadual do Meio Ambiente – SISEMA... 15
Figura 2.2 – Nova estrutura organizacional da SEMAD... 19
Figura 2.3 – Estrutura atual do Conselho de Política Ambiental – COPAM... 20
Figura 3.1 – Triângulo do risco... 29
Figura 3.2 – A estrutura da moderna análise de risco... 34
Figura 3.3 – Análise quantitativa de risco de processos químicos... 36
Figura 3.4 – Critério de tolerabilidade de risco (ALARP)... 46
Figura 3.5 – Critério de tolerabilidade para o risco social (A)... 46
Figura 3.6 – Critério de tolerabilidade para o risco social (B)... 47
Figura 3.7 – Nível de confiança da população em processos de comunicação de risco... 54
Figura 3.8 – Percepção da avaliação de risco... 57
Figura 3.9 – Comunicação de Risco no processo de gerenciamento de risco... 59
Figura 4.1 – Mapa de localização dos empreendimentos... 71
Figura 4.2 – Ciclo básico da gestão de riscos... 74
Figura 6.1 – A paisagem na janela... 105
Lista de tabelas
Tabela 3.1 – Risco individual estimado para diversas atividades... 44Lista de quadros
Quadro 3.1 – Características de perigo que tem influência na percepção do risco... 56Quadro 4.1 – Panorama geral da gestão ambiental dos empreendimentos... 73
Quadro 4.2 – Resultado geral das ações relativas ao gerenciamento de risco... 74
Quadro 4.3 – Panorama geral das atividades de comunicação de risco – população concernida... 76
Quadro 4.4 – Perfil de vulnerabilidade – risco social... 77
Quadro 4.5 (A) – Perfil de vulnerabilidade – risco individual... 78
Quadro 4.5 (B) – Perfil de vulnerabilidade – risco individual... 79
Quadro 4.6 (A) – Caracterização (preliminar) da matriz de vulnerabilidade da região de estudo... 85
Resumo
Este trabalho apresenta uma avaliação sobre a evolução e os resultados da inclusão dos estudos de análise de risco nos processos de licenciamento ambiental de empreendimentos perigosos sob a responsabilidade da Fundação Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais, no período compreendido entre 1998 e 2007. Aborda, em contexto histórico, a inserção desses estudos na análise da viabilidade ambiental da implantação e da operação de instalações industriais e de infra-estrutura do setor de petróleo e gás natural instalados na região da Refinaria Gabriel Passos – REGAP/Petrobrás, Região Metropolitana de Belo Horizonte, no pólo constituído pela própria refinaria, uma série de bases distribuidoras de derivados de petróleo, os dutos de distribuição de gás natural e uma termelétrica que opera a gás natural, considerado como estudo de caso da investigação. A análise é complementada com um estudo sobre a vulnerabilidade socioambiental da região, que evidencia os graves riscos aos quais estão expostos os trabalhadores, a população vizinha e o ambiente em geral e com a proposição de uma norma reguladora para a realização de estudos de análise de risco em Minas Gerais, especialmente quando se verifica a adoção de uma série de medidas que estão promovendo a flexibilização e a fragilização e, conseqüentemente, comprometendo a eficácia dos resultados dos trabalhos desenvolvidos pelos órgãos e instituições que compõem atualmente o Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais.
Abstract
This work describes the analysis on the evolution and results of the inclusion of studies of Risk Assessment on the Environmental Permitting of High Risk processes under responsibility of the Fundação Estadual do Meio Ambiente de Minas Gerais, covering the years of 1998 to 2007. Describes, on a historical context, the insertion of these environmental viability assessment studies, on the implementation and operation of industrial installations and infrastructure of petroleum and natural gas sector located on the Gabriel Passos Refinery – REGAP/Petrobrás, in Belo Horizonte Metropolitan area, including the Refinery itself, a petroleum derivates distribution network, the natural gas and derivates transportation ductwork and a natural gas power plant. The analysis is complemented with the socio environmental liability study, showing that the workers and surrounding population and the environment are exposed to severe risks, and recommends the development of a regulatory legislation demanding the inclusion of such risk assessments in Minas Gerais state, specially when one can verify that a series of measures promoting system bypass, consequently, compromising the efficiency of the Sistema Estadual de Meio Ambiente organizations and institutions.
Capítulo 1 – Introdução
De acordo com o sociólogo alemão Ulrich Beck(1992), não existe mais natureza intocada: dado o caráter transfronteiriço da questão ambiental, qualquer ato de degradação afeta inclusive as regiões inóspitas. Diante disso, depara-se com o fenômeno da democratização do risco1 uma vez que ele atinge, mesmo que de forma diferenciada, todos os grupos sociais. Beck chama a atenção, ainda, para o fato de que a sociedade de risco caracteriza-se não apenas pela produção social da riqueza, mas se faz acompanhar pela produção social dos riscos técnico-científicose os conflitos daí decorrentes.
A situação se agrava em países de economia periférica como o Brasil, que sofreu processo de intensificação de seu crescimento econômico entre os anos 1960 e 1980, mediante o endividamento externo, aumento da participação de empresas multinacionais no processo de industrialização e forte intervenção do Estado na economia. O modelo de desenvolvimento econômico adotado, sustentado pela ausência de sistemas de políticas democráticas e grandes transformações na sociedade, combinando a concentração de capital, exploração de mão-de-obra, abandono e omissão do poder público no controle e prevenção de riscos industriais, resultou em rápida e desordenada industrialização ao lado de um intenso e descontrolado processo de urbanização, acompanhado de um grande fluxo migratório do campo e das regiões mais pobres para os grandes centros urbanos (Freitas, 1996; Pena, 1997).
Uma das conseqüências desse processo é o assentamento dessas populações em áreas contíguas a empreendimentos industriais perigosos, vivendo em condições precárias, sem acesso a bens e serviços básicos de saneamento e saúde, definindo, assim as áreas salubres seguras e insalubres inseguras(Foucault, 2003; Rosa; Santi, 2003).
Tal situação, tomada como objeto de indagação deste trabalho de dissertação, é encontrada na região limítrofe dos municípios de Betim e Ibirité, na Região Metropolitana de Belo Horizonte, onde estão instaladas a Refinaria Gabriel Passos, da PETROBRAS,
1
De acordo com WYNTER (1997), “risco é a probabilidade de que ocorra um efeito adverso no indivíduo ou na população devido à exposição a uma concentração ou dose específica de um agente perigoso”.
diversas distribuidoras de derivados de petróleo – diesel, gasolina, GLP e óleo combustível –, álcool carburante, além da FIAT Automóveis, da White Martins e da Usina Termelétrica de Ibirité – Usina Presidente Aureliano Chaves, que opera a gás natural, e de vários dutos de petróleo e gás – gás liquefeito de petróleo e gás natural – de propriedade da TRANSPETRO e da GASMIG , que tem hoje participação acionária da Petrobrás.
A população assentada nas áreas de influência ambiental desses empreendimentos está exposta, continuamente, aos poluentes atmosféricos emanados das chaminés dos fornos, tanques de estocagem, flaires e pilhas de estocagem de produtos encontrados nessas unidades industriais; bem como aos riscos de acidentes ampliados2 que podem ocorrer devido ao grande volume de produtos combustíveis, inflamáveis e tóxicos que são manipulados, estocados, processados, produzidos e transportados nesse local (Sevá Fº., Santi, Rosa et al.; 2002; Laranjeiras Fº., Rosa; 2000).
Segundo Sevá Fº. (2000), na avaliação da indústria do petróleo e do gás natural, pressupõe-se que “todas as suas atividades, em todas as etapas, contêm riscos intrínsecos e variados, resultantes da estreita correlação e da freqüente potencialização recíproca entre os fatores técnicos, as condições humanas e as variações do ambiente natural”.
Nessa perspectiva, os Estudos de Análise de Risco3 que são elaborados para subsidiar o licenciamento ambiental de empreendimentos industriais tornam-se importantes instrumentos para auxiliar na identificação das possíveis mudanças que possam ocorrer nos fatores que determinam e condicionam o grau do risco, o nível de degradação ambiental e a qualidade de vida da população concernida diante do risco tecnológico intrínseco dessas atividades (Rosa, Santi, 2003).
Os Estudos de Análise de Riscos elaborados para a Refinaria Gabriel Passos e outras plantas industriais no seu entorno apontam elevada vulnerabilidade das populações e
2 O artigo 3º da Convenção 174 da OIT (Organização Internacional do Trabalho) define “acidente maior” (ou acidente ampliado, em uma abordagem mais integradora entre saúde e ambiente) como “todo evento subitâneo, como emissão, incêndio ou explosão de grande magnitude, no curso de uma atividade em instalação sujeita a riscos de acidentes maiores, envolvendo uma ou mais substâncias perigosas e que
implica em grave perigo, imediato ou retardado, para os trabalhadores, a população ou o meio ambiente”.
dos assentamentos urbanos próximos aos riscos da poluição e dos acidentes ampliados (Santi, Rosa Cremasco, 2005). Por exemplo, há probabilidade de ocorrer uma morte por ano para cada dez mil moradores do Bairro Petrovale caso ocorram acidentes ampliados nas instalações da REGAP (COPAM, anos diversos).
O risco na região da Refinaria Gabriel Passos é ampliado pelo bombeamento de milhões de metros cúbicos de gás natural através de dutos que ligam a região a inúmeras fábricas instaladas em diversos pontos da Região Metropolitana de Belo Horizonte, pelo tráfego intenso de caminhões distribuidores de combustíveis e pela poluição inerente às outras instalações industriais.
Embora a elaboração de Estudos de Análise de Riscos tenha se tornado uma prática usual na Fundação Estadual do Meio Ambiente - FEAM em anos recentes, ainda não foram despendidos esforços suficientes para compilar e analisar os resultados desses estudos, de forma global e contextualizada, com o objetivo de conhecer a dimensão do risco tecnológico ambiental real, associado às atividades de refino e de distribuição de derivados de petróleo e gás natural na região da Refinaria Gabriel Passos, bem como a extensão de suas conseqüências sociais e as inter-relações que se estabelecem entre as atividades do setor de petróleo e gás, os recursos naturais, a poluição e a qualidade de vida da população concernida.
Foi nesse contexto que este trabalho de dissertação foi desenvolvido, tendo como objetivo ampliar o conhecimento – pessoal e institucional – sobre como o risco tecnológico se distribui em uma região onde há uma concentração de atividades inerentemente perigosas, que se avizinham com uma população, em geral de baixa renda, assentada nas áreas contíguas às plantas industriais.
A despeito da complexidade do tema e de seu trato na esfera pública, nota-se que não há uma percepção clara pelo Poder Público dos riscos tecnológicos e suas conseqüências sociais e ambientais. Ainda, não existem políticas públicas que se pautem pela ação coordenada e cooperante entre os setores de meio ambiente, economia do desenvolvimento, saúde, planejamento urbano, e segurança pública, que têm interveniência no assunto.
Apesar desse quadro real, entende-se, atualmente, de modo bastante claro, que a inter-setorialidade exige uma relação que não seja de subordinação, mas de cooperação entre os diversos especialistas das distintas instituições que atuam no processo de planejamento, projeto, instalação e operação de plantas produtivas de elevado risco tecnológico ambiental.
A área deste estudo abrange os bairros Petrovale, Ouro Negro e Jardim Montreal, na vertente Sul da REGAP, os bairros Jardim das Rosas, Cascata e Petrolina, a Oeste da Refinaria, os quais, juntamente com as áreas industriais, compõem a sub-bacia do Córrego Pintado, pertencente à bacia do Rio Paraopeba, localizados no entorno da refinaria, e os bairros implantados do outro lado da Rodovia Fernão Dias, em Betim, que se avizinham e se entremeiam com as distribuidoras de GLP e com o terminal ferroviário de combustíveis do Pool de Imbiruçu.
O objetivo geral do trabalho foi traçar o perfil do risco tecnológico em contextos de vulnerabilidade social e ambiental elevados, tomando como objeto empírico4, a área de influência ambiental direta da Refinaria Gabriel Passos, na Região Metropolitana de Belo Horizonte. Pretendeu-se, também investigar e analisar os riscos tecnológicos inerentes às atividades de refino de petróleo e de transporte e distribuição de derivados de petróleo e de gás natural das plantas industriais instaladas na região da Refinaria Gabriel Passos; delinear o perfil de risco na região da Refinaria Gabriel Passos; investigar a efetividade da implantação de políticas públicas e dos arranjos institucionais da área de meio ambiente, considerando os riscos e os impactos ambientais decorrentes, para a região sob investigação e, por fim, fazer proposições para a regulação da atuação do órgão ambiental estadual responsável pelo licenciamento ambiental de tais empreendimentos, com vistas à preservação e à melhoria da qualidade de vida das populações vizinhas às instalações industriais perigosas.
O desenvolvimento da dissertação baseou-se na análise documental, destacando os documentos que compõem os processos de licenciamento ambiental da Refinaria Gabriel Passos, das bases distribuidoras de derivados de petróleo e dos dutos de gás natural e da Termelétrica Aureliano Chaves, antiga Ibiritermo, junto ao Conselho Estadual de Política Ambiental de Minas Gerais, além de visitas às instalações industriais e às áreas de entorno dos empreendimentos, para reconhecimento dos aspectos ambientais que caracterizam a região, destacando os assentamentos urbanos que se encontram muito próximos às áreas industriais.
A análise dos dados e informações, considerando as características tecnológicas de processo das unidades industriais, os resultados dos estudos de análise de risco que foram elaborados para 17 empreendimentos, bem como o perfil sócio-econômico da população local, foram muito importantes para a caracterização do perfil de risco da região.
É importante destacar que o autor deste trabalho é Analista Ambiental da Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM, instituição que compõe o Sistema Estadual de Meio
Ambiente de Minas Gerais, onde tem desenvolvido estudos sobre os riscos tecnológicos ambientais e práticas para o gerenciamento de risco em atividades potencialmente perigosas há mais de dez anos.
Este trabalho está estruturado em seis capítulos: o Capítulo 1 refere-se à introdução, o Capítulo 2 trata da institucionalização da área pública de meio ambiente, a regulação e os procedimentos do processo de licenciamento ambiental em Minas Gerais, o Capítulo 3 apresenta o marco teórico dos Estudos de Análise de Risco, com especial destaque para a Comunicação de Risco, o Capítulo 4 apresenta o estudo de caso e discute os resultados encontrados, o Capítulo 5 refere-se à inserção da análise de risco no processo de licenciamento ambiental de atividades perigosas e uma proposta de norma reguladora para o Conselho de Política Ambiental e, por último, o Capítulo 6, onde estão destacadas as principais conclusões deste trabalho.
Capítulo 2 – A institucionalização das questões ambientais
2.1. Cenários históricos na formação da consciência ambiental
Nos anos 1960, o movimento ambientalista foi impulsionado pela tomada de consciência dos efeitos danosos causados pela poluição ambiental associadas às atividades humanas e, além disso, pelo desenvolvimento das comunicações que permitiu a internacionalização das grandes questões mundiais como as que tratavam da segurança dos armamentos nucleares, dos desastres ambientais – entre os quais se destaca o acidente de Minamata, no Japão – e das denúncias de contaminação ambiental relatadas pela bióloga americana Rachel Carson em seu livro Primavera Silenciosa5.
Em 1968, com o objetivo de avaliar os impactos ambientais das atividades humanas sobre a biosfera, foi realizada a Conferência Intergovernamental de Especialistas sobre as Bases Científicas para Uso e Conservação Racional dos Recursos da Biosfera, também conhecida como Conferência da Biosfera. Organizada pela UNESCO com apoio da FAO, da OMS e da UICN, a conferência tratou de temas como os efeitos da poluição do ar e da água, o excesso de pastagens, o desmatamento e a drenagem de pântanos e regiões alagadas (PELICIONI, 2004).
No início dos anos 1970, os resultados de estudos e pesquisas que indicavam os níveis de contaminação ambiental e o comprometimento da vida na Terra fortaleceram as discussões sobre as questões ambientais que ocorriam no cenário mundial. De fato, segundo Pelicioni (2004):
“Se a década de 1960 pode ser considerada como o período de mobilização, a década de 1970 marcou a construção de uma nova fase no mundo em que a responsabilidade pela sustentabilidade disseminou-se entre diversos atores sociais”.
Os estudos e as pesquisas abordaram principalmente o crescimento populacional, a poluição e a contaminação do meio ambiente e as características tecnológicas. Seus
resultados, embora controversos e muito criticados, serviram de base para a reflexão e o debate sobre essas questões. Dentre eles, destaca-se o relatório Limites do Crescimento, elaborado pelo Massachusetts Institute of Technology para o Clube de Roma, que indicava que os problemas ambientais eram decorrentes do crescimento exponencial da população e da economia e previa que, ao final do século XX, haveria falta de alimentos em vista da exaustão dos recursos naturais.
Em 1969, atendendo às recomendações da Conferência da Biosfera e à solicitação do governo sueco, os países presentes na XXIII Assembléia Geral da Organização das Nações Unidas decidiram realizar um encontro para tratar exclusivamente das questões ambientais, o que se concretizou na Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, em Estocolmo, no ano de 1972.
Como parte da preparação para essa conferência, realizou-se, em 1971, o Encontro de Founex, Suíça, em que, segundo Ignacy Sachs (1993), foi analisada “a relação intensa e circular entre meio ambiente e desenvolvimento”. Com efeito, no encontro foram discutidas as principais questões ambientais considerando não apenas os aspectos ecológicos per se como também a possibilidade de conciliar o desenvolvimento econômico e a preservação do meio ambiente. A Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, ocorrida em 1972, reuniu representantes de 113 países (SACHS, 1993).
A Declaração de Cocoyoc, resultante do Simpósio do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento e da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento realizados em 1974 no México, continha, nas palavras de Sachs (1993), “uma mensagem de esperança com respeito ao planejamento e à implantação de estratégias ambientalmente viáveis para promover um desenvolvimento socioeconômico eqüitativo, ou para o ecodesenvolvimento, para usar um termo sintético que, posteriormente, os pesquisadores anglo-saxões denominariam desenvolvimento sustentável”.
planeta está se desenvolvendo por trás das furiosas cisões e confrontos de nossos dias. Temos fé no futuro da humanidade neste planeta. Acreditamos na possibilidade de modos de vida e sistemas sociais mais justos, menos arrogantes em suas exigências materiais, mais respeitadores do ambiente planetário. O caminho à nossa frente não se assenta nem no desespero simples da contemplação da ruína, nem no otimismo leviano de ajustes tecnológicos sucessivos. Baseia-se, sim, na delimitação cuidadosa e desapaixonada dos limites externos, na busca conjunta de modos de satisfazer os limites internos dos direitos humanos fundamentais, na construção de estruturas sociais que os expressem e no paciente trabalho de invenção de técnicas e estilos de desenvolvimento que enriqueçam e preservem nossa herança planetária”.
Em 1979 e 1980, o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente realizou uma série de seminários sobre estilos alternativos de desenvolvimento, cujos resultados refletiram no Relatório da Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, publicado em 1987, intitulado Nosso Futuro Comum6. Nesse documento, o conceito de desenvolvimento sustentável é considerado “aquele que atende às necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as gerações futuras atenderem às suas próprias necessidades” (FGV, 1991). Os resultados desse relatório conduziram à convocação da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento7, que foi realizada na cidade do Rio de Janeiro, em 1992.
2.1.1. O processo de construção da política ambiental no Brasil
A formulação de políticas de meio ambiente no Brasil inicia-se com a criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente – SEMA, em 1973, como conseqüência das repercussões mundiais da Conferência das Nações Unidas sobre o Ambiente Humano, realizada em Estocolmo em 1972, e pelas fortes pressões internacionais sobre o governo brasileiro, que se posicionou contrário à adoção de medidas de proteção ambiental no País,
6 O Relatório Nosso Futuro Comum é também conhecido como “Relatório Brundtland”, em referência à
presidente da Comissão Mundial de Meio Ambiente e Desenvolvimento, a então primeira-ministra da Noruega, Gro Harlem Brundtland.
por considerá-las um entrave à viabilização do projeto desenvolvimentista em curso na época.
Paulo Nogueira Neto, primeiro presidente da SEMA, afirmou, em entrevista concedida a Leila Ferreira (1992), “que a criação da instituição foi conseqüência dos constrangimentos causados pela posição do Brasil na Conferência de Estocolmo” e “o objetivo foi servir de instrumento de propaganda política para legitimação do regime autoritário vigente, num esforço de neutralizar as críticas internas e externas ao nosso modelo de desenvolvimento”, e constituiu-se em um órgão destituído de poder político FEAM/FJP (1998).
Porém, a SEMA teve um mérito inquestionável e de grande importância ao propor e encaminhar para a discussão, as diretrizes e bases do que veio a constituir, em 1981, a Política Nacional do Meio Ambiente – PNMA, com a publicação da Lei Federal nº 6938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a criação do Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e a descentralização das responsabilidades pela proteção e controle ambiental entre os três níveis de governo “em época de práticas extremamente centralizadoras do regime militar” (FEAM/FJP, 1998), e definiu os instrumentos para implementação da PNMA em todo o território nacional.
A Lei Federal nº 6938/81 estabeleceu a criação do Conselho Nacional de Meio Ambiente – CONAMA, definindo um modelo de gestão ambiental pública composto por um órgão central e por um órgão colegiado com poderes deliberativos e por órgãos executivos, cujas ações devem estimular e estar pautadas na participação da sociedade civil, na cooperação e interação dos setores e instituições envolvidos com o controle e na promoção da melhoria da qualidade ambiental, e definiu as atribuições e competências dos órgãos e entidades que compõem o SISNAMA nos três níveis de governo.
órgão colegiado, com poderes deliberativos. Fazem parte do SISNAMA os órgãos estaduais e municipais de meio ambiente.
Os órgãos federais de meio ambiente têm como atribuição coordenar e estabelecer normas gerais para a aplicação da legislação ambiental em todo o País; os órgãos estaduais são responsáveis pelo licenciamento preventivo e corretivo das atividades potencialmente poluidoras ou degradadoras do meio ambiente, cabendo a eles a fiscalização e a aplicação de penalidades pelo descumprimento das regulamentações e da legislação ambiental; os órgãos municipais devem promover a gestão ambiental em nível local, de acordo com as diretrizes dos governos federal e estadual.
A previsão do licenciamento ambiental na legislação brasileira surgiu com a publicação da Lei Federal nº. 6938/81, com a definição dos instrumentos da Política Nacional do Meio Ambiente. Essa Lei determinou a realização do licenciamento ambiental a cargo dos órgãos estaduais que integram o SISNAMA, nos termos do artigo 10: “A construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como os capazes, sob qualquer, forma, de causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento por órgão estadual competente, integrante do SISNAMA, sem prejuízo de outras licenças exigíveis”. Outro destaque refere-se à Avaliação de Impacto Ambiental que, nos termos do artigo 9º, passou a se constituir em um dos principais instrumentos da política ambiental brasileira.
2.2. A questão ambiental em Minas Gerais
As políticas definidas pela DTMA formaram as bases para a criação do Sistema Estadual de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente de Minas Gerais, “prevendo a integração do modelo de desenvolvimento científico e tecnológico nacional e contribuição à sua implantação, a racionalização do aproveitamento dos recursos naturais, o desenvolvimento de novas fontes energéticas e a promoção da internalização do meio ambiente em todos os níveis de decisão” e previram (usar os dois verbos no mesmo tempo) a constituição de um fórum de normalização e deliberação constituído por um órgão colegiado no qual estivessem representados os diversos segmentos sociais (RIBEIRO, 2008; FEAM/FJP, 1998).
Assim, a institucionalização da área de meio ambiente no Estado de Minas Gerais ocorre com a criação da então Comissão Estadual de Política Ambiental – COPAM, em abril de 1977, no âmbito da Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia – SECT8. Durante aproximadamente vinte anos, a estrutura ambiental do Estado de Minas Gerais foi vinculada a SECT, em vista da grande influência dessa área na formulação das políticas públicas de meio ambiente no Estado.
Somente em 1995 foi criada a Secretaria Estadual de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável9 – SEMAD, que com a Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM, o Instituto Estadual de Florestas – IEF, o Instituto Mineiro de Gestão de Águas – IGAM, os conselhos estaduais e os órgãos municipais de meio ambiente, passou a constituir o Sistema Estadual de Meio Ambiente – SISEMA.
A SEMAD, órgão de coordenação do SISEMA, preside o Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM – e o Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH, seus órgãos colegiados, cabendo a ela o papel de homologar e fazer cumprir as decisões do COPAM e do CERH.
A SEMAD tem por finalidade planejar, organizar, dirigir, coordenar, executar, controlar e avaliar as ações setoriais relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, ao gerenciamento dos recursos hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos
8 A Secretaria Executiva do COPAM foi exercida pela SECT e pela Superintendência de Ecologia e Engenharia Ambiental da Fundação Centro Tecnológico de Minas Gerais (REIS, 2008).
ambientais visando o desenvolvimento sustentável, competindo-lhe formular e coordenar a política estadual de meio ambiente; zelar pela observância das normas de preservação, conservação, controle e desenvolvimento sustentável dos recursos ambientais; planejar, propor e coordenar a gestão ambiental integrada no Estado; garantir a execução da política ambiental e de gestão de recursos hídricos estadual; coordenar e supervisionar as atividades relativas à qualidade ambiental e ao controle da poluição; coordenar e supervisionar as atividades relativas à preservação, conservação e uso múltiplo e sustentável das florestas, da biodiversidade e dos recursos hídricos; planejar e organizar as atividades de controle e fiscalização referentes ao uso dos recursos ambientais e ao combate à poluição; definir normas e procedimentos para o licenciamento ambiental; definir índices de qualidade ambiental.
Os Conselhos Estaduais COPAM e CERH são compostos por representantes do setor público, da sociedade civil, do setor produtivo, das entidades ambientalistas, das associações de profissionais liberais e de cientistas e de pessoas de notório saber.
O COPAM é responsável pela formulação de normas técnicas e padrões de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente, competindo a ele: exercer a ação fiscalizadora no tocante à observância das normas contidas na legislação de proteção, conservação e melhoria do meio ambiente; autorizar a implantação e a operação de atividade poluidora ou potencialmente poluidora, observadas às limitações impostas por lei; aprovar instruções, normas, diretrizes e outros atos necessários à implantação do sistema estadual de licenciamento de fontes poluidoras e à proteção, conservação e melhoria do meio ambiente; exercer o poder de polícia nos casos de infração à legislação ambiental ou de inobservância das normas ou padrões estabelecidos.
No período considerado neste trabalho de pesquisa, a estrutura organizacional e as atribuições dos órgãos vinculados ao Sistema Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais não eram diferentes da organização atual, mas elas serão destacadas a seguir, em vista do papel da Fundação Estadual do Meio Ambiente na inserção dos Estudos de Análise de Risco nos processos de licenciamento ambiental, como se pretende demonstrar. A estrutura do SISEMA-MG, bem como as atribuições precípuas dos órgãos vinculados, sofreram alterações significativas a partir de janeiro de 2008.
Até o final de 2007, as entidades vinculadas à SEMAD eram disciplinadas e caracterizadas de acordo com sua área de atuação e identificadas pelas Agendas Ambientais. A FEAM ficou responsável pelo desenvolvimento das atividades que caracterizam a Agenda Marrom, ou seja, ao licenciamento e ao controle das atividades potencialmente poluidoras dos setores industriais, de mineração e de infra-estrutura de energia, saneamento e transporte; ao IGAM, a Agenda Azul, caracterizada pela gestão dos recursos hídricos e ao IEF, a Agenda Verde, relacionada aos aspectos referentes ao fomento florestal, à gestão da biodiversidade e dos recursos pesqueiros e ao licenciamento e controle das atividades agrosilvopastoris10.
A Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM atuava diretamente nos empreendimentos de significativo impacto ambiental de âmbito regional e tem promovido a capacitação das administrações municipais visando à descentralização de licenciamento e fiscalização das atividades de impacto ambiental local.
Integram o SISEMA, ainda hoje, os órgãos técnico-administrativos de meio ambiente e os conselhos municipais de meio ambiente. Os conselhos municipais de meio ambiente são responsáveis pelo desenvolvimento da política ambiental local, de caráter normativo, consultivo e deliberativo, compostos por representantes do poder público e por representantes da sociedade civil. Os órgãos técnico-administrativos de meio ambiente – secretarias municipais, departamento ou superintendência etc. – são responsáveis pelo controle das atividades com objetivo de proteger, conservar e melhorar a qualidade do meio ambiente e pela promoção da política ambiental municipal.
A estrutura do SISEMA-MG que funcionou até dezembro de 2007 está apresentada no organograma da Figura 2.1.
Figura 2.1 – Sistema Estadual do Meio Ambiente – SISEMA/MG
2.3. Regulação e procedimentos do licenciamento ambiental em Minas
Gerais
O Estado de Minas Gerais dispõe de inúmeros dispositivos legais, normas e regulamentações que tratam das questões relacionadas ao meio ambiente, editadas na forma de leis e decretos e deliberações normativas dos órgãos colegiados COPAM e CERH.
Destaca-se, dentre eles, o artigo 214 da Constituição Estadual de 1989, publicada no Diário Oficial de 22 de setembro de 1989:
§ 1º - Para assegurar a efetividade do direito a que se refere este artigo, incumbe ao Estado, entre outras atribuições:
I. promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e disseminar, na forma da lei, as informações necessárias à conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
II. assegurar, na forma da lei, o livro acesso às informações básicas sobre o meio ambiente;
III. prevenir e controlar a poluição, a erosão, o assoreamento e outras formas de degradação ambiental;
IV. exigir, na forma da lei, prévia anuência do órgão estadual de controle e política ambiental, para início, ampliação ou desenvolvimento de atividades, construção ou reforma de instalações capazes de causar, sob qualquer forma, degradação do meio ambiente, sem prejuízo de outros requisitos legais, preservado o sigilo industrial;
V. proteger a fauna e a flora, a fim de assegurar a diversidade das espécies e dos ecossistemas e a preservação e o patrimônio genético, vedadas, na forma da lei, as práticas que provoquem a extinção das espécies ou submetam os animais a crueldade;
VI. definir mecanismos de proteção à fauna e à flora nativas e estabelecer, com base em monitoramento contínuo, a lista de espécies ameaçadas de extinção e que mereçam proteção especial;
VII. controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que importem riscos para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente, bem como o transporte e o armazenamento dessas substâncias em seu território;
VIII. criar parques, reservas, estações ecológicas e outras unidades de conservação, mantê-los sob especial proteção e dotá-los de infra-estrutura indispensável às suas finalidades;
IX. estabelecer, através de órgão colegiado, com participação da sociedade civil, normas regulamentares e técnicas, padrões e demais medidas de caráter operacional, para proteção do meio ambiente e controle da utilização racional dos recursos ambientais;
X. manter instituição de pesquisa, planejamento e execução que assegure ao órgão indicado no inciso anterior o suporte técnico operacional necessário ao cumprimento de sua finalidade;
§ 2º - O licenciamento de que trata o inciso IV do parágrafo anterior dependerá, nos casos de atividade ou obra potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, de estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade.
(...)
§ 4º - Quem explorar recurso ambiental fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, na forma da lei.
§ 5º - A conduta e a atividade consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão o infrator, pessoa física ou jurídica, a sanções administrativas, sem prejuízo das obrigações de reparar os danos e das cominações penais cabíveis.
(...)
A Lei Estadual nº 7.772, de 8 de setembro de 1980, dispõe sobre a proteção, conservação e melhoria do meio ambiente no Estado de Minas Gerais e o Decreto Estadual nº 21.228, de 10 de março de 1981, alterado pelo Decreto Estadual nº 39.424, de 5 de fevereiro de 1998, regulamenta o licenciamento e o controle das atividades com potencial poluidor e degradador do meio ambiente que estão ou serão implantadas em território mineiro.
O conjunto de leis e decretos da área ambiental é complementado pelas deliberações do Conselho de Política Ambiental – COPAM, das quais se destaca a Deliberação Normativa nº 74, de 9 de setembro de 2004, que estabelece critérios e valores para indenização dos custos de análise de pedidos de licenciamento ambiental e trata da classificação das fontes de poluição com base no porte e potencial poluidor da atividade.
O período entre 2004 e 2007 marcou uma nova transição no Sistema de Meio Ambiente de Minas Gerais, especialmente em relação à estrutura funcional. Além das alterações impostas pela Deliberação Normativa COPAM nº 74/2004, iniciou-se a transferência da competência para a condução dos processos de licenciamento ambiental que vinham sendo exercidos pela FEAM e pelo IEF para as Superintendências de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – SUPRAM, que são órgãos seccionais de apoio ao Conselho Estadual de Política Ambiental - COPAM, conforme os artigos 29 e 30, do Decreto Estadual n° 44.667, de 03 de dezembro de 2007.
O referido Decreto nº 44.667/2007 definiu as competências das SUPRAM, das quais se destacam: (a) dar apoio técnico e administrativo às Unidades Regionais Colegiadas do COPAM – URC em suas áreas de jurisdição; (b) planejar e coordenar a execução das atividades relativas à regularização ambiental de empreendimentos sob sua responsabilidade, definidas na legislação federal e estadual, de forma integrada e interdisciplinar, articulando-se com as entidades da estrutura da SEMAD; (c) aplicar as penalidades por infrações às legislações ambientais vigentes dentro da esfera de competência da SEMAD e de suas entidades vinculadas; (d) conceder autorização ambiental de funcionamento para empreendimentos localizados em sua jurisdição; (e) decidir sobre os processos de imposição de penalidades aplicadas pelos servidores credenciados lotados na SUPRAM; (f) dar apoio técnico aos organismos que atuam na área do meio ambiente e, especificamente, na área de recursos hídricos, com a finalidade de garantir a execução da política ambiental e de gestão de recursos hídricos do Estado. Ou seja, as URC são unidades deliberativas e normativas que têm como função analisar e compatilizar, no âmbito de sua atuação territorial, planos, projetos e atividades de proteção ambiental com a legislação aplicável. No organograma apresentado na Figura 2.2 é possível observar a estruturação atual do Sistema Estadual de Meio Ambiente – SISEMA.
Figura 2.2 – Nova estrutura organizacional da SEMAD
A reestruturação do SISEMA-MG previu também a reformulação do COPAM, que ocorreu com a publicação da Lei Delegada nº 178, de 29 de janeiro de 2007, e do Decreto Estadual nº 44.667, de 3 de dezembro de 2007, e o órgão passou a ser constituído pelo Plenário, com função de propor e discutir as políticas ambientais do Estado, por uma Câmara Normativa e Recursal, com funções de expediente, por Câmaras Temáticas e de oito Unidades Regionais Colegiadas –URC, responsáveis pela discussão de temas locais, votação dos processos de regularização ambiental e avaliação dos recursos relativos aos autos de infração. A nova composição do COPAM está apresentada em organograma na Figura 2.3.
Figura 2.3 – Estrutura atual do Conselho de Política Ambiental – COPAM Fonte: REIS, 2008
O IEF é responsável pela proteção à biodiversidade, pela gestão de áreas protegidas, criação, regularização e gestão de unidades de conservação, pelas ações de desenvolvimento e conservação florestal e pelo monitoramento e fiscalização nas áreas de sua competência.
O IGAM tem a função de promover ações visando a conservação dos recursos hídricos das bacias hidrográficas de domínio estadual, a implantação de políticas e ações destinadas a promover o uso racional da água, com destaque para a concessão de outorga, e o monitoramento e fiscalização, no âmbito do projeto Águas de Minas (REIS, 2008).
2.3.1. O processo de regularização ambiental
Com a publicação da Resolução CONAMA nº 237, de 19 de dezembro de 1997, foram definidos critérios para o licenciamento ambiental e definidas as competências entre os níveis federal, estadual e municipal. A Resolução CONAMA estabeleceu que o processo de licenciamento ambiental fosse desenvolvido em três etapas indicando também a previsão da concessão de licenças ambientais em cada uma dela, nos termos do artigo 8º:
I – Licença Prévia (LP) – concedida na fase preliminar do planejamento doempreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando sua viabilidade ambiental e estabelecendo os
Presidente
Câmaras Temáticas Secretaria
Executiva
Unidades Regionais Colegiadas Plenário
requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II – Licença de Instalação (LI) – autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III – Licença de Operação (LO) – autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes determinados para a operação.
Nos termos da Lei Estadual nº 7.772/80, alterada pela Lei Estadual nº 15.972/2006, o licenciamento ambiental é o “procedimento administrativo por meio do qual o poder público autoriza a instalação, ampliação, modificação e operação de atividades ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais considerados efetiva ou potencialmente poluidores” (SEMAD, 2008).
Em Minas Gerais, as atribuições do licenciamento ambiental e da Autorização Ambiental de Funcionamento são exercidas pelo Conselho Estadual de Política Ambiental – COPAM.
Para a regularização ambiental de uma atividade, como já citado, os empreendimentos e atividades são classificados de acordo com os critérios propostos na Deliberação Normativa COPAM nº 74/2004, em seis classes:
Classe 1 - pequeno porte e pequeno ou médio potencial poluidor.
Classe 2 - médio porte e pequeno potencial poluidor.
Classe 3 - pequeno porte e grande potencial poluidor ou médio porte e médio potencial poluidor.
Classe 4 - grande porte e pequeno potencial poluidor.
Classe 5 - grande porte e médio potencial poluidor ou médio porte e grande potencial poluidor.
Para os empreendimentos, classificados nas classes 1 e 2, considerados de impacto ambiental não significativo, é obrigatória a obtenção da Autorização Ambiental de Funcionamento (AAF). Para as demais classes (3 a 6), o caminho para a regularização ambiental é o processo de licenciamento, com o requerimento das licenças Prévias (LP), de Instalação (LI) e de Operação (LO).
A regularização ambiental de um empreendimento não termina, entretanto, com a obtenção da Licença de Operação ou da Autorização Ambiental de Funcionamento. O fato de ter obtido um ou outro desses diplomas legais significa que o empreendimento atendeu a uma exigência legal, mas a manutenção da regularidade ambiental pressupõe o cumprimento permanente de diversas exigências legais e normativas explícitas, ou implícitas, na licença ambiental ou na AAF (SEMAD, 2008).
Desde a criação da FEAM, em 6 de junho de 1988 , coube à instituição analisar a viabilidade ambiental de empreendimentos e atividades dos setores industrial, minerário e de infra-estrutura em energia, saneamento e transporte. O Decreto nº 39.424, de 5 de fevereiro de 1998, estabeleceu as competências do COPAM e as atribuições da FEAM (Inciso I do parágrafo único do Art.5º):
“As atribuições de licenciamento e fiscalização ambiental serão exercidas pelo COPAM por intermédio das Câmaras Especializadas e dos seguintes órgãos seccionais de apoio vinculados à Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável:
I – Fundação Estadual do Meio Ambiente – FEAM, no tocante às atividades industriais, minerarias e de infra-estrutura”..
O Decreto nº 44.309, de 05 de junho de 2006, que revogou o Decreto anterior, previu a continuação da participação da FEAM na análise de processos de licenciamento e internalizou no âmbito do Estado de Minas Gerais o que foi estabelecido pela Resolução CONAMA nº 237/97 no tocante às etapas e ao conteúdo do licenciamento ambiental.
processos licenciatórios, de modo a padronizar o nível de qualidade desses estudos, bem como dotar seu corpo técnico de informações suficientes para a análise da viabilidade ambiental dos respectivos projetos.
A despeito da consolidação de sua capacitação técnica e das suas funções de apoio técnico ao COPAM, a FEAM não previu em suas normas internas a inserção de Estudos de Análise de Risco nos processos de licenciamento ambiental de atividades perigosas, o que constituiu uma lacuna na análise da viabilidade ambiental dessas atividades, muito embora tenha sido constatada a solicitação desse estudo em alguns casos, a partir do esforço de alguns técnicos da instituição.
Analisando o processo histórico da institucionalização das questões ambientais em Minas Gerais, e com base na pesquisa realizada, podem-se constatar dois pontos fundamentais relativos ao licenciamento ambiental de atividades perigosas no Estado. O primeiro refere-se à alteração drástica da estrutura da SEMAD e das atribuições dos órgãos a ela vinculados, concomitantemente à flexibilização das regras ambientais e à fragilização institucional, estabelecidas por meio de leis delegadas e decretos estaduais publicados no período subseqüente à edição da Deliberação Normativa COPAM nº. 74/2004. O segundo refere-se à perda da capacitação técnica desenvolvida na FEAM sobre o licenciamento ambiental de atividades perigosas – para empreendimentos do setor de petróleo e gás natural – que não foi absorvida pelas SUPRAM.
Capítulo 3 – Marco teórico dos Estudos de Análise de Risco
3.1. O conceito de risco
A sociedade está sujeita a diferentes tipos de riscos a que se atribui um valor variável de pessoa para pessoa de acordo com o nível individual de percepção desses riscos. Alguns riscos a que se está sujeito não são percebidos por terem se tornado familiar no dia-a-dia, como por exemplo, o risco de quedas de escadas e atropelamentos, que somente são vistos como tal na ocorrência de eventos envolvendo pessoas próximas (ROSA, ZAED et al., 2007).
A ocorrência de acidentes aéreos causa indignação, e o senso comum passa a considerar o ato de voar como perigoso comparado com o ato de utilizar o transporte rodoviário, embora o número de vítimas fatais em acidentes aéreos seja, no Brasil, quase 2700 vezes menor do que o decorrente de acidentes de trânsitos (CENIPA, 2007; DPRF, 2007).
Covello e Sandman (2001) asseveram: “os riscos que matam as pessoas e os riscos que as alarmam são completamente distintos”. Em vários trabalhos, esses autores demonstram que as pessoas freqüentemente percebem ou avaliam o risco mais em termos de fatores (característica ou circunstância determinável), de injúria ou ultraje (indignação) do que em termos de potencial para o dano real ou perigo. Peretti-Watel (2001) faz a seguinte provocação: “em si, nada é um risco, não há riscos na realidade. Inversamente, tudo pode ser um risco”.
Correr riscos faz parte da história antiga e sua origem no sistema de numeração hindu-arábico alcançou o Ocidente há cerca de oitocentos anos.
A principal origem etimológica da palavra “risco” remete ao italiano “riscare”, considerando os rochedos que pudessem por em perigo os navios e, para além, toda sorte de perigo os quais estariam expostos os mercadores no mar. Deriva do baixo latim riscu, risicu, que significa “ousar”. Neste sentido, o risco é uma opção e não um destino.
Essa palavra, portanto, aparece no século XIV aliada à segurança marítima que acompanha a pesquisa de novos mercados para os armadores das vilas-estados italianas. O risco é então associado a uma vontade de empreender, de prevenir os reveses da sorte, ou a condição de ameaça ou de natureza acidental: os danos de uma tempestade serão compensados pelos danos de um motim.
O risco se distingue em si do perigo, a etimologia reconduz ao latim dominarium, a possibilidade de dominar, que implica uma vontade adversa. Ao contrario, o risco é acidental, é uma álea11 que não resulta de uma vontade de acontecer (PERETTI-WATEL,
2006).
As aplicações sobre riscos são muito antigas e remontam do ano 3200 a.C. na Mesopotâmia, região delimitada entre os vales dos rios Tigre e Eufrates, ocupada pelo atual território do Iraque e terras próximas (Síria e parte da Turquia).
Nessa região, um grupo de sacerdotes denominado Asipu servia como consultor para traduzir sinais dos deuses para pessoas que trabalhavam com o que se denomina hoje de riscos, incertezas ou dificuldades de decisões (COVELLO e MUNPOWER, 1985; FREITAS, 1996).
Entretanto, uma das mais antigas citações conhecida sobre a utilização do risco para a tomada de decisão está contida no Talmud, livro sagrado escrito pelos rabinos judeus entre os anos zero e 500 d.C. Nesse livro havia um raciocínio sobre a legitimidade ou não de um homem separar-se de sua mulher, pela suspeição de que ela poderia ter tido relações sexuais antes do casamento. Os rabinos elaboraram a sua resposta baseando-se no conjunto das alternativas possíveis (ter tido ou não relações e ter sido com o próprio marido ou com
outro homem). Com base nessas possibilidades estabeleceram que o marido não poderia se separar de sua esposa, pois as chances a seu favor eram menores que as da esposa.
Covello e Munpower (1985), apresentando uma perspectiva histórica da moderna análise e gerenciamento de riscos, relatam que a partir de Phaedo de Platão, no século IV a.C. numerosas obras foram escritas discutindo os riscos das almas após vida, baseados na conduta que os seres tiveram no mundo.
Arnobius, conhecido como o Velho, uma das maiores figuras da igreja pagã que viveu, no norte da África, no século IV d.C, na tentativa de se converter ao cristianismo escreveu uma monografia intitulada: “Contra os Pagãos”. Nesse trabalho, propôs vários argumentos pró Cristianismo, um dos quais é particularmente relevante para a história da Análise de Riscos Probabilística.
Com o advento da Estatística, o risco passa a ter uma importância definitiva para o Estado, principalmente quando ela se alia ao cálculo das probabilidades, cuja formulação original está ligada às tentativas de maximização da vitória em jogos de azar, data do século XVII e é associada ao filósofo, físico e matemático, Blaise Pascal (Teoria dos Jogos) 12.
A Estatística nasceu então como “a ciência do Estado” (a Prússia de 1802 deu à palavra a sua etimologia: Staatwissenschaft), a partir da constatação da regularidade de certos fenômenos sociais: mortes, nascimentos, acidentes, crimes, suicídios etc. e vai se tornar posteriormente uma ferramenta importante para as atuais análises quantitativas de risco.
A união entre esses dois métodos tornou possível a previsão da freqüência dos acontecimentos, ferramenta poderosa que foi aos poucos sendo incorporada à gestão das questões públicas pelo Estado. Entre estas, a saúde ocupa um lugar central.
Diversos autores observaram, sob perspectivas diferentes, essa afinidade eletiva entre os métodos estatísticos e o controle das epidemias pelo Poder Público, originando a Epidemiologia que, na década de 1950, incorpora o conceito de risco à suas investigações, principalmente no estudo das doenças e outros agravos não transmissíveis como, por exemplo, aquelas decorrentes da poluição química ambiental (CASTIEL, GUILAM, 2006).
Portanto, a gestão estatística das populações e das doenças que começou a se desenvolver a partir de então, é a ancestral da gestão moderna dos riscos ligados, por exemplo, às novas biotecnologias (CESARINO, 2006).
O termo risco é uma palavra que possui diferentes sentidos, havendo dificuldades para a sua compreensão e comunicação, no senso comum, no campo acadêmico ou técnico-científico. No campo acadêmico ou técnico-científico, mesmo em uma única área ou disciplina, os significados do risco são diversos, embora em muitas delas esteja subjacente a idéia de incerteza ou o seu dimensionamento, a partir do conceito estatístico de probabilidade (RANGEL, 2006).
Algumas áreas – Psicologia, Sociologia e História – propõem a noção de risco, socialmente construída, “construtivista”, que se obtém da percepção individual, as representações sociais, e as interações entre diferentes atores sociais. Em contraste, engenheiros, geólogos, epidemiólogos, geógrafos, economistas etc. adotam, em geral, o ponto de vista que se considera como realista e objetivo, baseando-se na hipótese de que o risco pode ser quantificado ou avaliado objetivamente (CARDONA, 2001).
Dependendo do adjetivo que se dá ao termo risco, ele pode ser nomeado ou compreendido por um grande número de designações tais como: risco à saúde humana, riscos ambientais, tecnológicos, epidemiológicos, industriais, acidentais, ecológicos, nucleares, ou seja, os adjetivos referem-se à fonte geradora de risco ou ao sujeito exposto a ele.
Entretanto, de um modo geral, todos parecem concordar que, para a caracterização de um risco, é necessária a existência simultânea de dois elementos: uma “fonte” (perigo) e um “sujeito” (o ser humano ou qualquer outro elemento de um ecossistema que esteja exposto ao perigo). A existência isolada de um desses fatores torna impossível a caracterização do risco.
Ainda nesse contexto, outro elemento, sempre presente nos estudos sobre riscos é a vulnerabilidade, que é também um termo com diferentes sentidos. A vulnerabilidade tem sido objeto de confusão na compreensão do risco, até porque, para muitos autores, vulnerabilidade é risco e, para outros é fator de risco.
Na verdade há um mútuo e concomitante condicionamento entre a ameaça e a vulnerabilidade. Dito de outra forma, não se pode ser vulnerável se não se está exposto a uma ação potencial que representa tal ameaça, ou seja, a ameaça e a vulnerabilidade não existem independentemente, pois são situações mutuamente condicionantes. Portanto, ao se intervir em um ou dois componentes do risco intervém-se no próprio risco.
A Figura 3.1, que Crichton (1999) denominou de triângulo do risco, representa o que foi discutido nos parágrafos anteriores. A área dentro do triângulo representa o risco e os lados do triângulo representam os três fatores independentes que contribuem para o risco, em igual proporção: perigo, exposição e vulnerabilidade. Alterando-se qualquer um desses três componentes, o risco será alterado.
Figura 3.1 – Triângulo do risco Fonte: Crichton (1999)
A literatura técnica tem dado muita ênfase ao estudo da vulnerabilidade, considerando a necessidade de reduzi-la mediante a adoção de medidas de prevenção-mitigação. Na realidade, o que realmente se procura nestes casos é a redução do risco. Por isso, muitas vezes, ela é confundida com o próprio risco. Uma das recomendações neste caso é sempre fazer a pergunta seguinte: Vulnerabilidade ante o quê?
3.2. Desenvolvimento dos Estudos de Análise de Risco
