5.3. A organização do trabalho envolvendo os Estudos de Análise de Risco e a
5.3.2. Proposta de Deliberação Normativa COPAM
Dispõe sobre a elaboração de Estudos de Análise de Riscos para o refino de petróleo, dutos para transporte de produtos químicos e oleodutos, terminal de produtos químicos e petroquímicos, terminal de armazenamento de gás natural, terminal de armazenamento de petróleo, produção de energia termelétrica, base de armazenamento e distribuição de lubrificantes, combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos e armazenamento e distribuição de gás liquefeito de petróleo – GLP.
O Conselho de Política Ambiental – COPAM, no uso das atribuições que lhe conferem (leis e decretos), e considerando o disposto no art. 12 da Resolução CONAMA 237, de 19 de dezembro de 1997, considerando:
a) a não existência de uma norma estadual para a realização de Estudos de Análise de Riscos;
b) o fato dos órgãos ambientais estaduais não disporem de critérios formalmente definidos para a exigência de Estudos de Análise de Riscos;
c) a dificuldade no processo de tomada de decisão sobre em que etapa do licenciamento ambiental e com que nível de detalhamento esses estudos devem ser solicitados;
d) o papel fundamental que têm desempenhado os riscos social e individual no processo de tomada de decisão sobre a aceitabilidade dos riscos, em virtude da grande preocupação da sociedade com os acidentes de grandes proporções;
e) a necessidade de considerar os Estudos de Análise de Riscos uma ferramenta analítica, no contexto do controle ambiental, visando o aprimoramento do processo licenciatório;
DELIBERA:
Art. 1º. Para o licenciamento ambiental de atividades de refino de petróleo, dutos
para transporte de produtos químicos e oleodutos, terminal de produtos químicos e petroquímicos, terminal de armazenamento de gás natural, terminal de armazenamento de petróleo, produção de energia termelétrica, base de armazenamento e distribuição de lubrificantes, combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros combustíveis automotivos e armazenamento e distribuição de gás liquefeito de petróleo – GLP, com base nas informações constantes no Formulário Integrado de Caracterização de Empreendimento – FCEI, serão definidos documentos a serem apresentado pelo empreendedor, conforme detalhado no Anexo I.
Art. 2º. Para o licenciamento ambiental das atividades listadas no Artigo 1º, de acordo com
os critérios estabelecidos no Anexo II, será exigida a apresentação de Estudo de Análise de Risco.
§ 1º. Para os empreendimentos que não se enquadram nesse artigo, será exigida a apresentação de Análise Preliminar de Perigo – APP. Caso a APP indique a necessidade da realização de estudos mais aprofundados, será exigida, também nesses casos, a elaboração do Estudo de Análise de Risco.
§ 2º. O Estudo de Análise de Risco deverá apresentar a caracterização do empreendimento e da região, a identificação de perigos e os cenários acidentais, a análise de conseqüências e a análise de vulnerabilidade, a estimativa das freqüências de ocorrência dos cenários acidentais identificados, a estimativa e a avaliação dos riscos e as propostas para gerenciamento do risco.
§ 3º. O Estudo de Análise de Risco deverá considerar dois cenários distintos, sendo um para o período diurno e o outro para o período noturno, considerando as condições meteorológicas médias da localidade.
§ 4º. Na ausência de dados meteorológicos para a localidade em pauta, deverão ser adotados os critérios utilizados pela Companhia de Tecnologia e Saneamento Ambiental – CETESB, conforme detalhado no Anexo III.
Art 3º. Para efeito desta Deliberação Normativa, o Estudo de Análise de Risco deverá ser
acompanhado do Plano de Gerenciamento de Risco, do Plano de Ação de Emergência e do Programa de Comunicação de Risco.
§ 1º. O Plano de Gerenciamento de Risco – PGR deve apresentar as medidas de prevenção (redução das freqüências de ocorrência de acidentes) e as medidas de proteção (minimização das conseqüências dos acidentes).
§ 2º. O Plano de Ação de Emergência – PAE deve apresentar os procedimentos técnicos e administrativos de forma a propiciar ações rápidas e eficientes em situações de emergência, devendo ser elaborado de acordo com os resultados do Estudo de Análise de Risco.
§ 3º. O Plano de Comunicação de Risco – PCR deverá apresentar a identificação do perfil sócio-econômico da comunidade adjacente ao empreendimento (número de habitantes, renda, qualidade das habitações, nível de escolaridade, grau de associativismo, meios de comunicação mais utilizados nas relações intra-comunidade, relações sociais etc.); estudo de percepção da comunidade em relação ao empreendimento e aos riscos que este impõe a essa comunidade; a forma de articulação com as comunidades adjacentes ao empreendimento, visando a conscientização sobre a exposição aos riscos e sua integração/participação no Plano de Ação de Emergência; as metas a serem alcançadas e os indicadores de eficácia das ações desenvolvidas.
Art. 4º. Para efeito desta Deliberação Normativa, o Estudo de Análise de Risco poderá
complementar o Estudo de Impacto Ambiental – EIA e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA, ou o Relatório de Controle Ambiental – RCA.
§ 1º. A exigência para a realização de Estudo de Impacto Ambiental – EIA e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental – EIA ou a apresentação de Relatório de Controle Ambiental – RCA será determinada de acordo com os critérios estabelecidos na Deliberação Normativa COPAM nº. 74, de 9 de setembro de 2004.
Art. 5º. Esta Deliberação Normativa entra em vigor na data de sua publicação, revogadas
as disposições em contrário.
Belo Horizonte, ... de...de... ____________________________________
ANEXO I
Documentos a serem apresentados para o licenciamento ambiental das atividades constantes do Artigo 1º desta Deliberação Normativa
Tipo de licença Documentos necessários
Licença Prévia – LP
(fase de planejamento do empreendimento)
1. Formulário Integrado de Caracterização do Empreendimento – FCEI
2. Requerimento da LP
3. Estudo de Impacto Ambiental – EIA e seu respectivo Relatório de Impacto Ambiental – RIMA 4. Relatório de Controle Ambiental – RCA
5. Estudo de Análise de Risco Licença de Instalação – LI
(fase de instalação do empreendimento)
1. Requerimento da LI
2. Plano de Controle Ambiental – PCA 3. Plano de Gerenciamento de Risco 4. Plano de Ação de Emergência 5. Plano de Comunicação de Risco Licença de Operação – LO
(fase de operação do empreendimento)
ANEXO II
Critérios para classificação do empreendimento segundo o porte e o potencial poluidor
Tipologia Porte
(Critérios da DN COPAM 74/2004) Análise de Risco Estudo de
capacidade instalada < 10.000 m3/dia sim
capacidade instalada > 25.000 m3/dia sim
C-04-02-2 Refino de petróleo os demais sim 1 < extensão < 5 km não 5 ≤ extensão ≤ 20 km avaliar E-01-12-0
Dutos para transporte de
produtos químicos e oleodutos extensão > 20 km sim
área útil< 20 ha e
capacidade de armazenagem≤ 4.000m³ sim
área útil > 60 ha ou
capacidade de armazenagem > 10.000 m³ sim
E-01-15-5
Terminal de produtos químicos e petroquímicos
os demais sim
área útil < 2 ha e
capacidade de armazenagem ≤ 2.000.000 m³ sim
área útil > 20 ha ou
capacidade de armazenagem > 10.000.000 m³ sim E-01-15-6 Terminal de
armazenamento de gás natural
os demais sim
área útil < 4 ha e
capacidade de armazenagem ≤ 15.000 m³ avaliar
área útil > 6 ha ou
capacidade de armazenagem > 50.000 m³ sim
E-01-15-7 Terminal de armazenamento de petróleo
os demais sim
capacidade instalada ≤ 10 MW não
capacidade instalada > 100 MW sim
E-02-02-1 Produção de energia termoelétrica os demais avaliar capacidade de armazenagem < 250 m3 não capacidade de armazenagem > 3.000 m3 sim F-02-04-6 Base de armazenamento e distribuição de lubrificantes, combustíveis líquidos derivados de petróleo, álcool combustível e outros
combustíveis automotivos os demais avaliar
capacidade de armazenagem < 10 m3 sim capacidade de armazenagem > 120 m3 sim F-02-06-2 Base de armazenamento e distribuição de gás liquefeito de petróleo – GLP os demais sim .
ANEXO III
Critérios para seleção de parâmetros meteorológicos
Parâmetros meteorológicos Período diurno Período noturno
temperatura ambiente (ºC) 25 20
velocidade do vento (m/s) 3,0 2,0
categoria de estabilidade da
atmosfera C E
umidade relativa do ar (%) 80 80
direção predominante do vento considerar a distância uniforme
(12,5%) em oito direções
considerar a distância uniforme (12,5%) em oito direções
Capítulo 6 – Discussão final
A paisagem na janela: o perigo muito próximo
Figura 6.1 - A paisagem na janela Fonte: acervo próprio (2002)
É essa a impressão que se tem quando se chega à área de estudo. É como se algo “pairasse no ar”. A fotografia apresentada na Figura 6.1, intitulada “Paisagem na Janela”32, retrata a sensação que o morador do local de onde ela foi tirada, em 2002, tem logo ao amanhecer, quando, ao abrir a janela de sua casa, depara dentre outras coisas com a incrível visão do parque de esferas de GLP da Refinaria Gabriel Passos.
Esse fato demonstra como a implantação de grandes empreendimentos econômicos introduz significativamente impactos na paisagem física e social na sua área de influência. E como essa condição pode ser agravada, gerando muitas vezes situações críticas para a saúde física e mental da população quando estes empreendimentos são instalados em áreas de vulnerabilidade ambiental e social elevada como é o caso da área sob investigação.
32 A palavra paisagem, segundo Milton Santos (1999), significa “extensão de território que se abrange num
lance de vista”, entretanto o significado desta palavra pode ter uma extensão bem maior do que aquela que é apresentada pelos dicionários da língua portuguesa, se for levado em consideração os aspectos socioculturais envolvidos e que na maioria das vezes o “olhar” dos sistemas de proteção social não consegue alcançar.
Os sete anos de idas e vindas, seja nas diversas vistorias técnicas às instalações dos empreendimentos considerados, seja nas investigações dos diversos acidentes ocorridos no período considerado neste estudo, com vítimas fatais ou não, seja nos simulados de resposta a uma emergência ambiental, seja nas reuniões mensais do Plano de Auxílio Mútuo de Betim, enfim, seja simplesmente andando, observando e conversando com os moradores dessa região, remete ao autor deste trabalho a mesma sensação daquele morador do bairro Petrolina: algo pode acontecer e vai acontecer!
Augusto (2001), citando Wagenaar (1990), observa que a maioria dos acidentes decorre de um comportamento rotineiro. Como regra, as vítimas encontram-se sob risco, mas isso não implicaria estarem sendo levadas a lhes prestar atenção ou a ter consciência a seu respeito. As pessoas são colocadas em risco por outras pessoas ou organizações. Os acidentes não decorrem da má percepção ou da aceitação consciente do risco pelas vítimas. Pelo contrário, as ocorrências são fruto de um processo decisório, no qual o risco é falsamente omitido, subestimado ou simplesmente aceito. Conseqüentemente, as ações de promoção, controle e comunicação deveriam estar dirigidas não somente às possíveis vítimas dos riscos, mas àqueles que, nas organizações e na sociedade, tomam decisões que vão criar agravar ou manter situações inseguras
Portanto, nessa perspectiva, pode-se dizer que a causa decorre de uma vontade que agora não é mais da vítima, mas de quem libera os recursos técnicos para tal e os gere, colocando a vítima sob risco (LIEBER, 1998). Mais ainda, se a avaliação do risco não coincide com a razão, o problema não é da avaliação técnica, mas sim da comunicação (LIEBER, 1997).
Nesse caso, a responsabilidade de correr riscos e perigos decorrentes da contaminação do solo, das águas superficiais e subterrâneas, dos vazamentos, das emissões crônicas, dos possíveis incêndios e das explosões gerados por essas fontes seria dos moradores dos bairros Cascata, Jardim das Rosas e Petrolina (Ibirité) e Petrovale e Imbiruçu (Betim). Afinal, a decisão de residir próximo às atividades perigosas, onde pode ocorrer um acidente ampliado, foi deles, por opção, por livre e espontânea vontade. É claro que nessas horas as questões fundamentais relacionadas a quem socialmente constrói, ou seja, cria os riscos, e quem, de fato, se beneficia deles não são levadas em consideração.
Por outro lado, não se trata apenas de uma opção voluntária de escolher viver em um espaço vulnerável fazendo-o com um risco mal calculado, ou mesmo de assumir ou aceitar esses riscos, até porque, somente em tempos muito recentes, as populações desses bairros começaram a serem envolvidas, ainda que muito distante do desejável, em alguns processos para tomada de decisão – esse período de tempo tem como marco o ano 2000, quando se iniciou o processo da primeira revalidação da Licença de Operação da REGAP viria a coincidir com o processo de Licenciamento Ambiental da Usina Termelétrica Aureliano Chaves no município de Ibirité.
Esse envolvimento, que a princípio deveria ser conduzido de forma a tornar esse processo mais participativo, educativo, orientador, norteador, no sentido de dar a essa população o direito legítimo e democrático na participação nas tomadas de decisão quanto aos riscos conhecidos, desconhecidos, certos e incertos, se fez presente em várias ocasiões: audiências públicas, seminários, encontros, workshops, simulados de resposta a uma emergência.
Entretanto, o que sempre ocorreu é que somado à implantação e ampliação desses empreendimentos outras questões foram surgindo ao longo dos anos e os problemas ligados às necessidades primárias como saneamento básico, alimentação, água encanada, infra-estrutura de transporte passando por geração de fonte e renda problemas foi agravando ainda mais a situação local.
A questão colocada no parágrafo anterior ressalta, conforme salienta Freitas (2005), como os problemas ambientais, sendo eminentemente sociais, são gerados e atravessados por um conjunto de processos sociais, de modo que eles só emergem porque não se encontram alheios a vida social humana, mas são completamente penetrados e reordenados por ela, confundindo atualmente o que é natural do que é social.
Portanto, no que diz respeito aos problemas ambientais, que são ao mesmo tempo problemas de saúde pública, pois afetam os seres humanos, o meio ambiente e as sociedades em múltiplas escalas e dimensões, o que se percebe é que a resolução desses problemas fica reduzida por meio de cálculos e do tratamento da informação apenas na lógica das ciências naturais e das engenharias.
Trazendo essa questão para a região de estudo, percebe-se, de imediato, porque essa lógica não pode ser aplicada de maneira necessária e suficiente.
Conforme apresentado no Capítulo 3, o risco é uma construção social, de modo que não é possível qualificá-lo muito menos quantificá-lo, na maioria das vezes, de forma imediata, ou determinar a sua iminência catastrófica. Logo, risco não expressa uma corrente de determinações de forma tão clara que possa ser conduzido, de maneira simplista e determinística, a um resultado prognosticado, não sendo um fato matemático (cálculo), e muito menos uma previsibilidade científica (probabilidade), de maneira e racional instrumental.
Há, por isso, que se utilizar de uma estratégia para que esses riscos possam ser acessíveis, compreendidos, conscientizados e socialmente controlados de modo a não serem utilizados, em um momento oportuno, como moeda de troca com as populações vulneráveis, impostas a esses e a outros tipos de riscos, em conseqüência de outra vulnerabilidade, a institucional.
Nesse contexto, o buraco construído pelas instituições responsáveis por cumprir o seu papel legal, como o de proteção social e o da mediação de conflitos amplificam esses riscos deixando o cidadão completamente impotente e abandonado para alterar por si próprio o curso dos acontecimentos que os causam.
A Audiência Pública, realizada em 30 de outubro de 2007, no bairro Cascata, referente a um projeto proposto pela REGAP/Petrobrás, corrobora essa questão, quando em um dado momento, um representante da Petrobrás, pressionado pelas diversas cobranças de cidadãos de Betim e principalmente Ibirité, responde que ele, de fato, entendia o que aqueles cidadãos estavam passando, mas o “negócio da Petrobrás era
extrair e refinar petróleo e não promover pavimentação de vias públicas, fornecer cestas básicas e outras benesses, até porque a Estação de Tratamento de Esgotos construída e doada pela empresa há cerca de três anos ainda não havia sido colocada em
funcionamento” (COPAM, 2007). Nesse momento oportuno, a autoridade responsável pela
A colocação do representante da empresa não obteve resposta de nenhuma entidade pública presente na audiência pública, ficando a comunidade mais uma vez desvalida e silenciada no seu pleito. Esse silêncio profundo, além do seu significado, alcança a reflexão de muitos estudiosos (FERREIRA; MARANDOLA, 2001; GIDDENS; BECK, 1997) visto que os métodos de determinar e perceber certos riscos, na sociedade contemporânea, atribuindo causa e nomeando responsabilidades, tendem a desaparecer de forma irreversível, pois atribuir responsabilidades pelos danos apresentando garantias ou indenizações individuais ou coletivas, de forma justa, torna-se inviável pela própria impossibilidade de apontar a causa e as responsabilidades pelos danos.
E quem paga a conta? Em princípio, são aqueles que, fisicamente, se fazem presentes em tais contextos: a população residente, os trabalhadores das empresas vizinhas e aqueles que por ventura ou necessidade estejam circulando na área de influência de um território sob risco.
A forma como o risco será percebido depende de como será desenvolvida a comunicação de risco e como ela está interligada com os demais elementos que constituem a estrutura da análise de risco (a avaliação do risco e o gerenciamento do risco), não pode ser deles desvinculada.
Por outro lado, a avaliação do risco se efetiva a partir de uma visão antecipada de como se pensa em gerenciar o risco. A formação e a capacitação técnica impõem-se no momento em que se está avaliando o risco.
O gerenciamento do risco está condicionado à forma como se avalia o risco (aceitável e intolerável) e, da mesma forma, não existe gerenciamento de risco sem que haja comunicação de risco.
Diferentes lógicas sustentam os diversos interesses em jogo nesse campo complexo: as lógicas próprias da instituição e a das empresas, a lógica dos aparatos público- adminstrativos e a lógica da participação política.
A estrutura da análise do risco baseada nesses três aspectos explicita que a avaliação do risco é uma área multi-referenciada e aberta, ou seja, não é uma forma
engessada, um saber padronizado e uniforme sobre o modo de enfrentar os diferentes problemas do campo da análise de risco.
Considera-se que essa visão estrutural deve estar presente em qualquer análise de risco, mas as particularidades, a singularidade de cada risco só é encontrada analisando-se cada caso.