Profissionalização da função pública: estudo sobre o processo de avaliação de desempenho do servidor em estágio probatório

Texto

(1)0. UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO DE PROCESSOS INSTITUCIONAIS. CAMILA PINTO GADELHA. PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA: ESTUDO SOBRE O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. NATAL 2016.

(2) 1. Camila Pinto Gadelha. PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA: ESTUDO SOBRE O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. Dissertação apresentada à Banca de Defesa junto do Programa de PósGraduação em Gestão de Processos Institucionais, como requisito parcial para a obtenção do título de Mestre. Linha de pesquisa: Política e Gestão Institucional Orientadora: Prof.ª Dr.ª Cynara Carvalho de Abreu Coorientadora: Prof.ª Dr.ª Patrícia Borba Vilar Guimarães. NATAL 2016.

(3) 1. Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes - CCHLA Gadelha, Camila Pinto. Profissionalização da função pública: estudo sobre o processo de avaliação de desempenho do servidor em estágio probatório / Camila Pinto Gadelha. - 2016. 126 f.: il. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Cynara Carvalho de Abreu. Coorientadora: Prof.ª Drª Patrícia Borba Vilar Guimarães. Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-Graduação em Gestão de Processos Institucionais, 2016.. 1. Estágio probatório. 2. Pessoal - Avaliação. 3. Eficiência (Serviço público). 4. Servidores públicos. I. Abreu, Cynara Carvalho de. II. Guimarães, Patrícia Borba Vilar. III. Título. RN/UF/BS-CCHLA. CDU 35.082.4.

(4) 2. Camila Pinto Gadelha. PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA: ESTUDO SOBRE O PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DO SERVIDOR EM ESTÁGIO PROBATÓRIO. Dissertação apresentada à Coordenação do Programa de Pós-graduação em Gestão de Processos Institucionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, composta pelos seguintes membros:. Aprovada em ___/___/____. ___________________________________________ Prof.ª Dr.ª Cynara de Carvalho Abreu Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Orientadora. ___________________________________________ Prof.ª Dr.ª Patrícia Borba Vilar Guimarães Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Coorientadora. ___________________________________________ Prof. Dr. Manoel Pereira da Rocha Neto Universidade Potiguar - UNP Membro Externo.

(5) 3. Ao Ministério Público Potiguar, para que promova sua missão institucional sem olvidar da profissionalização de seus servidores, como o melhor caminho na concretização da eficiência no serviço público. Dedico..

(6) 4. AGRADECIMENTO. Agradeço a essa Força Maior que me move para tantos encontros e desafios, e que foge a qualquer cientificidade ou à mera coincidência, e só a fé dá sentido. A minha tríade familiar: César Nóbrega (pai), Marneida Pedrosa (mãe) e Fernanda Gadelha (irmã) por acreditarem e me darem apoio em mais esse projeto. E aos meus padrinhos e tios Everardo Barbosa e Fátima Pedrosa por todo o surporte durante o período de aulas do mestrado. Ao Ministério Público Potiguar, em nome de agentes como: o Coordenador do Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional, o Promotor de Justiça André Mauro e o servidor e gestor Alexandre Lima, por terem fomentado e defendido o programa de mestrado para os servidores; ao Procurador-Geral de Justiça Adjunto, Jovino Pereira da Costa Sobrinho, por ter autorizado o desenvolvimento do projeto; à Gerência de Desenvolvimento Humano, Membros da Comissão de Estágio Probatório e assessoras da Coordenadoria Jurídica Administrativa por todo o diálogo que contribuiu para o levantamento de dados da pesquisa. Aos 71 servidores públicos que participaram efetivamente das entrevistas e que foram porta-vozes de todos servidores na compreensão da avaliação especial de desempenho institucional. À Universidade Federal do Rio Grande do Norte, tão bem representada por minha orientadora Dra. Cynara Abreu de Carvalho, ao acreditar no projeto e me permitir uma "liberdade orientada" na pesquisa, dando lições que fogem aos livros. E à coorientadora Dra. Patrícia Borba, pela disponibilidade e sabedoria interdisciplinar transmitida. Aos amigos institucionais advindos dos diversos setores pelos quais passei durante os estudos e que debateram o tema, incentivaram e questionaram; amigosfamiliares, como a psicóloga Thamara Soares (prima), que contribuiu na elaboração do questionário; aos amigos do mestrado, pelo incentivo e ajuda nesse processo de interdisciplinaridade; aos de longa data, como a Professora Aurélia Carla, que me orientou em direção ao Mestrado; e aos amigos para a vida, que por dividirem em diversos contextos tantos sentimentos concomitantes a esse processo de formação e relativos a ele, não os quero senão para o futuro, como Giselle Ponciano e Louise Fernandes (servidoras do MPRN e mestres pelo MPGPI). Àqueles que, dispensado os nomes, compartilharam comigo no dia a dia conversas e sonhos (pessoais e institucionais) e, sem perceber, deixaram marcas nesta pesquisa..

(7) 5. RESUMO A avaliação de desempenho do servidor público no período do estágio probatório, exigida a partir da Emenda Constitucional nº 19/1998, tem por finalidade analisar, no período de três anos, se o profissional aprovado em concurso público possui as habilidades e competências necessárias ao desenvolvimento do cargo público em que teve provimento, bem como permitir que a Administração Pública possa acompanhá-lo e propor treinamentos e políticas de adaptação ao cargo. Com essa configuração, a avaliação especial de desempenho, como é denominada, em sua natureza é instrumento de profissionalização da função pública que pode refletir na maximização da eficiência administrativa. O objetivo desse trabalho foi investigar se a avaliação especial de desempenho submetida ao servidor do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte (MPRN) está em consonância com o sistema jurídico vigente e possui efetividade na sua operacionalização. Para tanto, foi realizado um estudo de caso no MPRN no qual preponderaram três técnicas de levantamento de dados: a) documental, feita a partir dos documentos oficiais da instituição, principalmente a Resolução nº 243/2013-PGJ, que regulamenta o instituto avaliativo; b) aplicação de questionários online, desenvolvido por meio da plataforma survey monkey, submetidos aos servidores efetivos que ingressaram em 2011 e concluíram o estágio probatório em 2014 e que permaneceram na instituição; c) e entrevista semiestruturada com representantes da Diretoria de Gestão de Pessoas (DGEP) e da Comissão de Estágio Probatório. Na análise dos dados utilizou-se o método bibliográfico e exegético para discutir os aspectos relacionados à legalidade, em que se analisou a correspondência objetiva da Resolução institucional com as normas previstas na Constituição Federal e legislação estadual (regras gerais). Para a discussão referente à efetividade, utilizou-se da estatística descritiva na apresentação dos dados quantitativos e da análise do conteúdo na interpretação dos dados qualitativos. Concluiu-se que a avaliação especial de desempenho do MPRN atende às formalidades legais e, de outra parte, no viés da efetividade, precisa implementar práticas que diminuam a possibilidade de julgamentos subjetivos pelo avaliador e que promovam a comunicação entre a Administração Superior, os estagiários e avaliadores, conciliando o desenvolvimento administrativo com o individual. PALAVRAS-CHAVE: Estágio probatório. Avaliação especial de desempenho. Profissionalização da função pública. Eficiência..

(8) 6. ABSTRACT. The performance evaluation of public servants during the probation period, demanded since the Constitutional Amendment 19/1998, aims to analyze, during the period of three years, if the professional approved in public contest has the skills and competence needed to develop the public position in which had nomination, as well as allow the Public Administration to observe and recommend professional training and position adaptation policies. With this configuration, the special performance evaluation, as it is named, in its nature is an instrument of public function profissionalization which can reflect in a maximization of administrative efficiency. The objective of this study was to investigate whether the special performance evaluation submitted to the Member of the Government Agency for Law Enforcement in the state of Rio Grande do Norte (MPRN) is in consonance with the existing legal system and has effectiveness in its operation. Therefore, we conducted a case study in MPRN in which predominated three data collection techniques: a) documentary, done with the institution official documents, mainly the Resolution No. 243/2013-PGJ, which regulates the evaluation regulation; b) application of online questionnaires, developed through the survey monkey platform, submitted to the permanent civil servants that joined in 2011 and completed probation period in 2014 and who remained in the institution; c) and semi-structured interviews with representatives of the People Management Direction (DGEP) and the Probationary Period Commission. In the data analysis it was used the bibliographic and exegetical method to discuss aspects related to legality, which analyzed the objective correspondence of institutional resolution with the rules set out in the Constitution and state legislation (general rules). To the debate concerning the effectiveness, we used descriptive statistics in the presentation of quantitative data and content analysis in the interpretation of qualitative data. It was concluded that the special evaluation performance at MPRN attends the legal requirements, and on the other hand, on the effectiveness aspect, needs to implement practices that reduce the possibility of subjective judgments by the evaluator and promote communication between Senior Management, the interns and evaluator, conciliating the administrative development with the individual. KEYWORDS: Probationary Period. Special performance evaluation. Professionalism in public function. Efficiency..

(9) 7. LISTA DE GRÁFICOS. Gráfico 1 - Quantitativo de Cargos Comissionados Assumidos pelos servidores efetivos do MPRN ..................................................................................................... 82 Gráfico 2 - Condução da avaliação especial de desempenho pelo chefe(s) imediato (s) .............................................................................................................................. 90 Gráfico 3 - Apresentação e discussão da avaliação de desempenho pelo chefe imediato ..................................................................................................................... 91 Gráfico 4 - Avaliação dada ao procedimento de estágio probatório do período 20112014 .......................................................................................................................... 94 Gráfico 5 - Grau de concordância quanto à aptidão do instrumento para retratar o real desempenho do servidor .................................................................................... 95.

(10) 8. LISTA DE QUADROS. Quadro 1 - Distinção entre os termos eficiência, eficácia e efetividade .................... 36 Quadro 2 - Papéis da avaliação de desempenho...................................................... 46 Quadro 3 - Métodos de Avaliação de Desempenho .................................................. 48 Quadro 4 - Comparativo dos textos normativos sobre estágio probatório entre o regime único do servidor federal e o regime jurídico único do servidor do Estado do Rio Grande do Norte ................................................................................................. 54 Quadro 5 - Objetivos da Avaliação Especial de Desempenho .................................. 63 Quadro 6 - Perfil dos servidores respondentes (frequência e porcentagem) ............ 88 Quadro 7 - Análise geral da avaliação especial de desempenho de 2011-2014 ....... 94 Quadro 8 - Aspectos positivos e negativos da avaliação de desempenho ................ 96.

(11) 9. LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS. Art.. Artigo. AD. Avaliação de Desempenho. CEAF. Centro de Estudos e Aperfeiçoamento Funcional. CF. Constituição Federal. CLT. Consolidação das Leis do Trabalho. Comestra Comissão Especial de Estado e Reforma Administrativa DASP. Departamento Administrativo do Serviço Público. DGEP. Diretoria de Gestão de Pessoas. EC. Emenda Constitucional. ENAP. Escola Nacional de Administração Pública. GEDH. Gerência de Desenvolvimento Humano. MPE. Ministério Público Estadual. MARE. Ministério de Administração Federal e Reforma do Estado. MPRN. Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte. PDRAE. Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado. PEC. Projeto de Emenda à Constituição. RJU. Regime Jurídico Único. SAP. Setor de Atendimento Pessoal. SPSS. Statistical Package for the Social Sciences. STF. Supremo Tribunal Federal. STJ. Superior Tribunal de Justiça. TCLE. Termo de Consentimento Livre e Esclarecido.

(12) 10. SUMÁRIO. 1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 12 1.1 OBJETIVO GERAL ............................................................................................. 14 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS ............................................................................... 15 2 DOS MODELOS DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A PROFISSIONALIZAÇÃO NA CARREIRA ................................................................ 16 2.1 DA EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA .................................................................................................................................. 17 2.1.1 Administração Pública Patrimonialista ........................................................ 17 2.1.2 A Administração Burocrática ........................................................................ 19 2.1.3 O Modelo Gerencial da Reforma Administrativa do Estado (Emenda Constitucional nº 19 de 1998)................................................................................. 23 2.2 A PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA ........................................... 27 2.2.1 O Princípio da Eficiência ............................................................................... 32 Eficiência ................................................................................................................... 36 2.2.2 A concretização do sistema de merecimento .............................................. 38 3. DA. AVALIAÇÃO. DE. DESEMPENHO. COMO. INSTRUMENTO. DE. PROFISSIONALIZAÇÃO .......................................................................................... 43 3.1 AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................... 43 3.2. AVALIAÇÃO. ESPECIAL. DE. DESEMPENHO. DURANTE. O. ESTÁGIO. PROBATÓRIO .......................................................................................................... 52 3.2.1 Estágio probatório dos servidores públicos efetivos ................................. 52 3.2.2 Da consecução da estabilidade .................................................................... 60 3.2.3 Avaliação especial de desempenho: caracterização, critérios de análise e efeitos ....................................................................................................................... 62 4 ESTUDO DE CASO DESENVOLVIDO NO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE ................................................................................. 70 4.1 MÉTODO ADOTADO NO ESTUDO DE CASO ................................................... 70 4.1.1 Tipologia da pesquisa .................................................................................... 70 4.1.2 Caracterização da Instituição e amostra ...................................................... 70 4.1.3 Técnica de Coleta e Análise dos Dados ....................................................... 73 4.1.4 Das Questões Éticas Previstas ..................................................................... 76.

(13) 11. 4.2 PROCESSO DE AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO DE ESTÁGIO PROBATÓRIO DO MINISTÉRIO PÚBLICO POTIGUAR: LEGALIDADE E EFETIVIDADE .............. 76 4.2.1 Análise de legalidade do regulamento do MPRN - Resolução nº 243/2013PGJ ........................................................................................................................... 77 4.2.1.1 Cessão de Servidor do MPRN no curso do estágio probatório ..................... 80 4.2.1.2 Assunção de Cargo Comissionado por servidor estagiário ........................... 81 4.2.2. Efetividade do método de avaliação de desempenho do Ministério. Público Potiguar ...................................................................................................... 83 4.2.2.1 Fluxo do processo de avaliação de desempenho do servidor em estágio probatório .................................................................................................................. 84 4.2.2.2. Percepção da avaliação de estágio probatório pelos servidores efetivos:. resultados apurados a partir dos questionários ......................................................... 87 4.2.2.3 Gestão de desempenho no estágio probatório sob a ótica da Gestão de Pessoas e da Comissão de Estágio Probatório ........................................................ 97 4.2.2.4 Discussão dos dados relativos à efetividade ................................................. 99 5 CONCLUSÃO ...................................................................................................... 101 5.1 RECOMENDAÇÕES ......................................................................................... 104 5.2 LIMITAÇÕES DA PESQUISA ........................................................................... 105 REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 106 APÊNDICE A - Questionário destinado ao Servidor .......................................... 112 APÊNDICE B - Roteiro de Entrevista ................................................................... 118 ANEXO A - Cargos vagos e ocupados (mês/ano: 3 -2016) ................................ 119 ANEXO B - Resolução nº 243/2013-PGJ .............................................................. 120.

(14) 12. 1 INTRODUÇÃO Debruçando um olhar às organizações públicas, emergem nas discussões características relativas à enraizada imagem popular da inatividade dos serviços públicos e de uma gestão pública marcada pelo favorecimento e corrupção, estereótipo de um modelo patrimonialista, e que embora superado teoricamente por outros, ainda está presente no meio público, servindo à geneneralização e descrédito de suas Instituições. Não obstante esse retrato, a Constituição Federal de 1988, e a posterior Reforma Administrativa implementada pela Emenda Constitucional nº 19 de 1998, proclamaram diversos institutos jurídicos concernentes ao aperfeiçoamento da função pública, à ampliação das capacidades técnicas e ao incentivo ao servidor, todos calcados na eficiência dos serviços públicos ofertados à coletividade, em combate ao apadrinhamento e à pessoalidade governamental. Nesse passo, ratificou-se constitucionalmente a exigência de ingresso ao quadro de pessoal das Instituições Públicas por meio da submissão a concurso de provas e/ou títulos, sendo esse um meio objetivo, técnico e impessoal de recrutar os candidatos mais aptos. Contudo, dadas as limitações do certame público, surgiu a necessidade de analisar o desempenho e adaptação do servidor no exercício do cargo no qual ingressou. Para análise dessa compatibilidade do servidor com a função pública, é que se dispôs da Avaliação Especial de Desempenho (art. 41, §4º da CF/88, com a redação dada pela Emenda Constitucional nº 19 de 1988). (BRASIL, 1998). A Avaliação Especial de Desempenho representa a análise realizada do servidor público novato, no lapso temporal de três anos do estágio probatório, no qual esse é avaliado pela Organização Pública ao qual está vinculado, de forma objetiva, com o fim de introduzi-lo na instituição, capacitá-lo, detectar falhas e, por fim, aprimorar o serviço público. Esse treinamento, capacitação, adequação do servidor no âmbito público e suas normativas incutidos na avaliação especial de desempenho é instrumento de Profissionalização da Função Pública, que configura como dever do Estado de tratar os servidores públicos de forma isonômica e objetiva, valorizando-os como seres humanos que fazem do serviço público sua profissão. Está, assim, intimamente associada à ideia de mérito e merecimento..

(15) 13. Nesse contexto, a presente pesquisa visou estudar esse processo avaliativo no âmbito do Ministério Púbico do Estado do Rio Grande do Norte, confrontando as normativas e práticas dessa Instituição Pública com as disposições constitucionais e legais, de cunho geral, perpassando a teoria e discutindo a efetividade do método adotado frente à natureza do instrumento em um estudo de caso realizado com servidores públicos efetivos (técnicos administrativos e analistas do MPRN), que tomaram posse no ano de 2011 e concluíram o estágio probatório em 2014, pelo prisma predominante da Ciência Jurídica e dialogando com a Ciência da Administração e Psicologia do Trabalho e das Organizações. O estudo se mostra relevante cientificamente por se tratar de um tema de bibliografia limitada. Há vastos estudos sobre avaliação de desempenho voltados ao âmbito privado, pelo viés da Ciência da Administração, mas poucos se dedicam ao tema enquanto um instrumento jurídico, apontando o contexto em que foi pensado politicamente, a sua natureza jurídica, e os desafios que sucederam/sucedem na implementação, mostrando, por fim, que não se pode fazer administração pública dissociado da Ciência Jurídica. A pesquisa contribui particularmente com o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte ao estudar, por meio dos servidores públicos efetivos de seu quadro, o método pelo qual a avaliação especial de desempenho se realiza, permitindo revisitar as práticas, ratificar posicionamentos e retificar possíveis falhas, de forma a atender às constantes evoluções das necessidades institucionais, ademais de fornecer subsídios no enfrentamento de novos desafios pela Diretoria de Gestão de Pessoas e pela Comissão de Estágio Probatório. Este trabalho conta ainda com um aporte pessoal, visto que Direito Administrativo é a área de estudos da pesquisadora, que se soma ao exercício como servidora pública efetiva do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, tendo se submetido à avaliação de estágio probatório, por três anos, até alcançar a estabilidade, interstício no qual foram questionadas as práticas e, nessa oportunidade, pesquisadas. Dessa forma, o trabalho circunda a seguinte questão disparadora: Em que medida a avaliação de desempenho dos servidores em estágio probatório, desenvolvido no âmbito do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, cumpre com as normas constitucionais e legais e possui efetividade de forma a.

(16) 14. conduzir a instituição à eficiência, nos termos concebidos pela Reforma Administrativa de 1998? No alcance da proposta de pesquisa, o trabalho foi delineado em três capítulos. O primeiro capítulo dedica-se ao resgate de referências históricas que descrevem a evolução dos principais modelos administrativos, para, em seguida, adentrar na definição do Princípio da Profissionalização da Função Pública, como aqui considerado, e inserir o discurso do merecimento e da eficiência, como a ele associado, e que devem estar presentes na condução da avaliação especial de desempenho. O segundo capítulo aborda a avaliação de desempenho inicialmente como instrumento de origem da Ciência da Administração, desenvolvendo o conceito, modelos e falhas apontadas, bem como apresentando a interlocução existente com a Psicologia Organizacional. No âmbito da administração pública, são analisados os textos legais que orientam a aplicação do instituto como ferramenta obrigatória associada ao estágio probatório para a aquisição da estabilidade. Por fim, o terceiro capítulo adentra o estudo de caso realizado no âmbito do Ministério Público Potiguar, detalhando o método do estudo de campo, caracterizando a pesquisa e a instituição estudada e daí partindo para duas análises distintas e interligadas: legalidade e efetividade da avaliação de desempenho ali desenvolvida. A legalidade é discutida a par da regulamentação interna em confronto com os textos normativos da Constituição Federal e Estadual e do Regime Jurídico Único do Servidor Público do Estado. Já a efetividade é abordada por meio dos elementos levantados na aplicação de questionários e entrevistas, sob a ótica da perspectiva do servidor público efetivo.. 1.1 OBJETIVO GERAL. Investigar se o processo de avaliação especial de desempenho submetida ao servidor do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte está em consonância com o sistema jurídico vigente e se possui efetivadade na sua operacionalização..

(17) 15. 1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS. a) Contextualizar historicamente a mudança de paradigma da administração patrimonialista à gerencial sob o reforço do princípio da profissionalização da função pública;. b) Verificar se a regulamentação interna do MPRN sobre a avaliação especial de desempenho tem observado os preceitos gerais estabelecidos pela Constituição e legislação vigente;. c) Averiguar se o método de avaliação especial de desempenho praticado no MPRN tem permitido a análise da aptidão do servidor no desempenho de suas funções, bem como identificado suas necessidades de capacitação de forma efetiva..

(18) 16. 2 DOS MODELOS DE GESTÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E A PROFISSIONALIZAÇÃO NA CARREIRA. Para se compreender a atual conjectura brasileira na qual as políticas públicas são pensadas, implementadas e muitas vezes resistidas pela sociedade 1, e, especificamente na abordagem deste trabalho, pelo funcionalismo público, torna-se imprescindível percorrer os modelos predominantes na historiografia administrativa e política, tomando por base marcos da história brasileira nos quais esses modelos melhor se caracterizaram. Na ciência da administração classificam-se as formas predominantes de gestão administrativa em três modelos: patrimonialismo, burocracia e gerencialismo, nessa ordem de evolução, sabendo-se que a passagem de uma para outra não representou a ruptura total com a corrente precedente, ao contrário, foram por vezes se somando e por outras se desqualificando, até se chegar à estrutura administrativa atual. Com base nessa classificação, será dedicado um tópico para cada corrente, finalizando com o modelo gerencial, patamar do qual desponta com mais ênfase o objeto de estudo deste trabalho, qual seja, a avaliação de desempenho no contexto do estágio probatório. Em seguida, será estudado o ideário da profissionalização da função pública, enquanto valor a ser perseguido na implementação de serviços públicos adequados a partir de um olhar voltado aos servidores públicos, na capacitação e valorização deles, na busca de uma estrutura operacional apta a concretizar os projetos de interesse público. Com essa base, e por fim, serão estudados o princípio da eficiência e o sistema de merecimento, temas esses cada vez mais presentes no discurso político voltado ao funcionalismo público e no sistema jurídico como um todo, sendo certo que há um longo caminho a se percorrer até que esses discursos se fortaleçam na política brasileira e ganhem concretude nas rotinas da Administração Pública.. 1. A referência à resistência social está relacionada à dificuldade de se implementar reformas administrativas visto que ao longo da história essas rupturas proporem mudanças na estrutura de governo, o que rompe com as beneses do modelo patrimonialista, ainda incutido nas práticas políticas, como será abordado ao decorrer do capítulo..

(19) 17. 2.1 DA EVOLUÇÃO DOS MODELOS DE GESTÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 2.1.1 Administração Pública Patrimonialista. O primeiro modelo de administração pública reconhecido entre os estados modernos foi o patrimonialismo. Este esteve presente no Brasil de forma mais pura entre os períodos colonial e imperial, caracterizando-se pela confusão da res publica2 - do tesouro do Estado - com o patrimônio privado do governante, sem que houvesse qualquer prestação de contas à sociedade. Na sociologia de Marx Weber corresponde a um tipo de dominação tradicional caracterizada "pelo fato de o soberano organizar o poder político de forma análoga a seu poder doméstico" (RODRÍGUEZ, 1997, p. 22). Nesse sentido, Bresser-Pereira (2001) afirma que o estamento desse período é patrimonial, porque sua renda deriva do patrimônio do Estado, que em parte se confunde com o patrimônio de cada um de seus membros. E continua ao afirmar que "o Estado arrecada impostos das classes, particularmente da burguesia mercantil, que são usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionários de nível médio a ele ligados por laço de toda ordem" (BESSERPEREIRA, 2001, p. 4). À época, o aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real, sendo os cargos denominados de prebendas ou sinecuras. Não havia carreiras organizadas ou mesmo divisão de trabalho e os cargos eram todos de livre nomeação da autoridade maior do Estado, que os direcionavam aos parentes e amigos da família. Quando não, eram títulos passíveis de negociação para atender interesses políticos ou econômicos. Ademais, o Estado não procurava prestar serviços à sociedade, todos os benefícios se voltavam para um pequeno grupo encabeçado pela autoridade maior. Tais traços perpetuaram-se também na República Velha (1889-1930) sob a denominação de coronelismo, onde o poder era dividido entre as pessoas próximas à figura do coronel, numa relação de troca de favores entres esses e os governadores que disputavam a presidência, e disponibilizavam cargos públicos,. 2. Res publica é uma expressão de origem latina que significa literalmente "coisa do povo", "coisa pública"..

(20) 18. parcela do erário e controle da polícia aos coronéis em troca da influência que esses exerciam sobre os trabalhadores rurais (NOHARA, 2012, p. 14). Nesse período, em face da não distinção entre o público e o privado, o nepotismo e a corrupção macularam esse modelo de administração. Tais mazelas estavam associadas à estrutura de poder, que prezava pelos interesses particulares do soberano e de seus auxiliares em detrimento do atendimento das necessidades coletivas. São definidas didaticamente por Duarte (2011, p. 291, 771) da seguinte forma: Corrupção. (1) Ato ou efeito de corromper, degenerar, seduzir por dinheiro ou outros bens ou presentes, encaminhando alguém a cometer irregularidades. (2) Suborno. Nepotismo. Favorecimento a familiares por parte de dirigentes, colocandoos em cargos ou funções da organização, por vezes em detrimento de pessoas qualificadas. Apesar de, em muitos casos, não existir proibição legal, mostra-se atitude amoral ou aética.. Sabe-se que, mesmo com a evolução histórico-administrativa e a incorporação de outros conceitos e princípios do modelo burocrático que o sucedeu, por exemplo, o Estado nunca abandonou os traços do modelo patrimonialista e clientelista, que "no momento de ameaça aos setores dominantes, tendem a ressurgir com vigor, acrescidos de um componente novo, o corporativismo - forma moderna de individualismo coletivo" (AMORIM, 2000, p. 100). Nesse sentido, Schwartzman (2007) afirma que a continuidade do modelo de administração pública patrimonial é uma das marcas do nosso Estado, pois, a sociedade ainda esbarra na dificuldade de enxergar uma separação entre o público e o privado, o que faz com que a troca de favores ainda seja relevante no processo político. É somente com a introdução no Brasil do discurso capitalista e democrático, que o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Nesse novo cenário, "a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável" (BRASIL, 1995), forçando a adoção de um novo modelo de administração capaz de responder aos anseios dos comerciantes, industriários e da própria sociedade, dando lugar à administração burocrática..

(21) 19. 2.1.2 A Administração Burocrática. Diante da desorganização do Estado em termos de prestação de serviços públicos e da inexistência de um projeto de desenvolvimento para a nação, o modelo burocrático se ergue mundialmente, na segunda metade do século XIX, visando Estados mais organizados e de cunho econômico em combate às práticas patrimonialistas existentes. No. desenvolvimento desse. modelo,. concomitante. ao. processo. de. industrialização, efervesceram três ideais: o taylorismo, quanto às técnicas voltadas para o aumento da produtividade; as noções reformistas da Administração Pública preconizadas por Woodrow Wilson e as formulações teóricas de Marx Weber (NOHARA, 2012). Frederick Winslow Taylor foi responsável pela adequação da práxis administrativa aos métodos científicos cartesianos, ao defender a necessidade de treinamento de pessoal com vista a um incremento da produtividade com mais qualidade (NOHARA, 2012), bem como pontuava a racionalização do planejamento e da execução por meio do controle do trabalho, evitando assim os desperdícios operacionais. Essa era a visão de eficiência para as organizações privadas. A partir da perspectiva de "tempo é dinheiro", promoveu-se o pagamento por produtividade dos operários com o fim de estimular o desempenho dos funcionários em função da contrapartida pecuniária. Acreditava-se que em busca de mais rendimentos os operários dariam mais de si. Nessa proposta, o controle estrito do tempo e a racionalização do planejamento tomaram forma com Henry Ford no segmento automobilístico, que resultou na produção em massa e, como contraponto, na degradação laboral em decorrência das atividades repetitivas e monótonas, como bem satirizado na clássica obra cinematográfica "Tempos Modernos" de Charlin Chaplin. De outra ordem, Woodrow Wilson introduziu a necessidade de separação entre política e administração pública, acompanhando a ideia de Taylor relativa à sistematização por métodos científicos direcionada especialmente à Administração Pública, ao estender as regras de gerenciamento, próprias da iniciativa privada, para o universo das práticas públicas, sob a perspectiva da eficiência (NOHARA, 2012). Por fim, a concepção da burocracia de Max Weber objetivou um estado forte e profissionalizado, que atraísse a confiança de investimentos e estimulasse o.

(22) 20. desenvolvimento estatal. Com essa base, a burocracia em seu sentido puro e técnico alicerça-se na eficiência e eficácia da gestão pública, visando projetar-se na seara política e econômica (SILVEIRA, 2009). A racionalidade relaciona-se, dessa forma, com a adequação dos meios em busca do máximo de eficiência. No âmbito brasileiro, somente a partir do século XX a gestão administrativa ganha traços significativos da burocracia com o tardio processo de industrialização, urbanização e formação de uma classe média com um poder de reivindicação, isso comparado ao mesmo processo ocorrido na Europa na segunda metade do século XIX e princípio do século XX, dando fim, consequentemente, à República Velha. E, diferente do que aconteceu no mundo, a burocracia surge e se desenvolve no Brasil em um período militar, em plena ditadura. Esse período teve início com o Governo de Getúlio Vargas elevando sua preocupação aos direitos sociais, provendo de proteção jurídica o trabalho das mulheres e dos menores, a concessão de férias e estipulação da jornada de trabalho, todas previstas na Constituição de 1934 (inspirada nas Constituições Mexicana de 1917 e de Weimar de 1919). Nesse contexto, Silveira (2009, p. 31) afirma: A Administração Pública burocrática distinguiu-se no Brasil, assim como na maioria dos demais países, por imensa ampliação do rol das atribuições do Estado, levando ao incremento do aparato administrativo, notadamente para a execução de serviços comerciais e industriais. O Estado Social e a burocracia brasileira – preocupados com a eliminação das desigualdades sociais e com o sistema de privilégios na Administração patrimonialista – encontraram fundamento na igualdade entre os homens por meio do direito.. Em 1937, com a Polaca 3 , deu-se vez ao Estado Novo. Este período foi marcado pela criação do DASP - Departamento Administrativo do Serviço Público em 19384. De influência taylorista, o DASP tinha por objetivo racionalizar e imprimir eficiência à máquina administrativa, "mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de processos" (BRASIL, 1995, p. 17).. 3. 4. Polaca é a denominação dada à Constituição Brasileira de 1937, que se baseou na Constituição autoritária da Polônia. Criado pelo Decreto-lei nº 579, de 30 de julho de 1938, com subordinação direta ao Presidente da República..

(23) 21. Esse processo de racionalização, por sua vez, influenciou no surgimento das primeiras carreiras burocráticas e na proposta de adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público, baseada no princípio do mérito profissional. Sobre o momento político de consolidação do DASP, Bresser-Pereira (2001, p. 11) analisa: A criação do DASP, ocorrida já nos quadros do Estado Novo, acontecia em um momento em que o autoritarismo brasileiro voltado com força, mas agora para realizar a revolução modernizadora do país, industrializá-lo, e valorizar a competência técnica. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmação dos princípios centralizadores e hierárquicos da burocracia clássica.. Registre-se que na concepção do modelo de gestão administrativa burocrática surgiu um Direito Administrativo essencialmente legislativo e formal, ao revés do modelo francês de fonte jurisprudencial5. Contudo, a produção legislativa a regulamentar os procedimentos da administração não se esgotou no ordenamento brasileiro entre os anos de 1937 a 1946, ocorreu de forma paulatina, tendo, por exemplo, já na década de 90, sido promulgada a lei de processo administrativo. Isso demonstra que o modelo burocrático no Brasil não teve normas e regulamentos escritos de forma exaustiva durante seu período mais característico (PALUDO, 2012). Adiante na história, após várias tentativas de implementar reformas e modernizações na administração pública, após mais de vinte anos de Governo Militar, foi promulgada a Constituição de 1988. Essa Carta Maior surge com as aspirações de um Estado Democrático de Direito e da moralização do funcionamento da máquina estatal. Todavia, a partir do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) vê-se que, a despeito da democratização, a transição democrática oportunizou o "loteamento" de cargos públicos na administração direta e indireta para os políticos dos partidos vitoriosos. "Um novo populismo patrimonialista surgia no país" (BRASIL, 1995).. 5. O sistema francês de Direito Administrativo refere-se a uma forma de controle dos atos administrativos pelo Estado, no qual a análise se dá por um tribunal especial administrativo. Coexistindo, dessa forma, tribunais competentes tão só para as causas de natureza administrativa, e tribunais com atribuições para as demais questões. A fonte do direito administrativo francês, por sua vez, era essencialmente baseada nas decisões dos tribunais de natureza administrativa..

(24) 22. Bresser-Pereira (2001) considera a Carta de 1988 como um "retrocesso burocrático" visto que antes de sua promulgação já se apontavam indícios do gerencialismo na reforma de 1967, ano em que se firmou o Decreto-Lei nº 200. E com a nova proposta, a administração pública voltava a ser hierárquica e rígida e a distinção entre administração direta e indireta se estreitavam. Quanto ao regime jurídico, esse passou a ser único em cada nível de federação e, com isso, as orientações que vinham sendo implantadas no país a partir de 1967 foram ignoradas, enquanto a burocracia aproveitava para estabelecer para si privilégios, como a aposentadoria com vencimentos plenos sem qualquer relação com tempo e valor das contribuições e a estabilidade adquirida quase que automaticamente a partir do concurso público, para citar alguns exemplos (BRESSER-PEREIRA, 2001). O. modelo. administrativo. burocrático,. visto. à. luz. da. Ciência. da. Administração, é observado com base em regras de estrita obediência, ordenando o funcionalismo técnico dentro de um sistema hierárquico, piramidal e fortemente departamentizado, a ser realizado de forma impessoal com o intuito de afastar as vestes do capricho e arbítrio do patrimonialismo. Bem como, distinguiu claramente o público e o privado, ao menos em sua teoria (PALUDO, 2012). Dentre as práticas de trabalho da burocracia, Beckert e Narducci (2014) pontuam: processo decisório centralizado; planejamento normativo; formalista; de mudanças lentas, raras e que partem sempre de cima; planejamento separado da execução e informações tratadas com sigilo. Além disso, a burocracia, ao propor a superioridade do profissional instruído a guardar segredos sobre seus conhecimentos e intenções, coibiu sua capacidade de fazer crítica ao modo de gerir a máquina administrativa. Sobre o quadro pessoal da Administração Pública do período abrangido pelo modelo administrativo burocrático, tem-se a coexistência de práticas clientelistas, como resquícios da mentalidade anterior, a exemplo da Lei nº 284/1936, que dividia o funcionalismo em funcionários públicos e extranumerários. Enquanto os primeiros se submetiam a concursos de ingresso na carreira, os extranumerários eram admitidos, em tese, por tempo determinado, para a realização de serviços geralmente de menor importância ou posição intermediária, dependendo a admissão de conexões políticas e pessoais. Assim, tinha-se na administração pública quadros paralelos utilizados na manutenção de privilégios, que só foi extinta com a chegada da Constituição de 1988 (NOHARA, 2012)..

(25) 23. Isso demonstra que o modelo burocrático não acarretou a ruptura total com as concepções precedentes do patrimonialismo, ainda persistiram práticas de natureza clientelistas a desqualificar o modelo burocrático, mesmo sendo uma das bandeiras de sua formulação o combate ao nepotismo e à corrupção. Em crítica a essa Administração Pública, o modelo recebeu a alcunha pejorativa de burocratização, a significar: [...] Proliferação de organismos sem conexão com as exigências gerais da funcionalidade, acentuação de aspectos formais e processuais sobre os aspectos substanciais com a consequente morosidade das atividades e redução das tarefas desempenhadas, sobrevivência e elefantíase de organismos que não desempenham mais alguma função efetiva e, finalmente, triunfo da organização - a burocracia - sobre suas finalidades (BENCINI, 1998, p. 130).. O sistema introduzido, por fim, na Constituição de 1988, como pautado pelo Plano Diretor da Reforma do Estado (BRASIL, 1995), demonstrou-se lento e ineficiente para a magnitude e a complexidade dos desafios advindos com a globalização econômica, fazendo-se necessária a implantação do modelo gerencial, que passou a ser discutido no Brasil a partir 1995.. 2.1.3 O Modelo Gerencial da Reforma Administrativa do Estado (Emenda Constitucional nº 19 de 1998). Coube a Luiz Carlos Bresser Pereira a Reforma Administrativa da década de 90, enquanto representante da pasta presidencial do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado - MARE, que por meio do Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), datado de 1995, reabriu a discussão da modificação do modelo burocrático para o modelo gerencial (BRASIL, 1995). O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado é inspirado no new public management desenvolvido no Reino Unido, onde se implantava à época a segunda grande reforma administrativa da história do capitalismo. O modelo gerencial não se implantou de uma só vez, e nem de uma vez por todas com o PDRAE. Em alguns países do mundo desenvolvido ocorreram reformas.

(26) 24. gerenciais nos anos 80. E, no Brasil, desde o Decreto-Lei nº 200 de 19676 já se prenunciavam políticas gerencialistas, mas esse modelo só ganhou de fato evidência a contar desse marco reformista de 1995, e mesmo assim não foram desenvolvidas todas as políticas idealizadas no plano diretor. Essa mudança de paradigma, em um contexto maior da América Latina, é analisada por Estrada (2011, p. 207) nos seguintes termos: Desde una perspectiva institucional, la globalización ha planteado la necesidad de reorganizar y reestructurar los gobiernos y las administraciones públicas para permitir un mayor y más ágil flujo de capitales, mercancías y personas entre las diversas regiones del mundo. En este sentido, es claro que, desde los primeros años, los imperativos de la globalización obrigaron a muchos Estados a modificar legislaciones, transformar sus instituciones y ajustar las burocracias, enfrentando con ello 7 nuevos retos para la gobernanza de sus sociedades .. Sob essa visão, o PDRAE apresenta-se como um salto por uma administração pública gerencial, baseada em conceitos atuais de administração e eficiência, voltadas para o controle dos resultados e descentralizada para poder alcançar o cidadão, que, numa sociedade democrática, dá legitimidade às instituições, sendo vistos como cliente dos serviços prestados pelo Estado. Visam ainda a reorganização das estruturas da administração com ênfase na qualidade, na produtividade do serviço e na profissionalização do servidor, com salários mais justos para todas as funções (BRASIL, 1995). O discurso oficial da reforma tem por base a governança e a publicização, considerado o primeiro como capacidade de governo do Estado de implementar políticas públicas de maneira eficiente, limitada até então pela rigidez racional-legal da burocracia, enquanto o segundo, representa a descentralização para o setor público não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder estatal, mas que por esse deve ser subsidiado (BRASIL, 1995). 6. 7. O Decreto-Lei nº 200/1967, promulgado durante o governo do Presidente Castelo Branco, e a partir de estudo do então Ministro Hélio Beltrão, é considerado o embrião do modelo gerencial, ao propor uma descentralização administrativa com a criação de diversos entes da administração indireta, enquanto fruto do desejo de ampliação do Estado, bem como a valorização do sistema de merecimento (NOHARA, 2012; SILVEIRA, 2009 ). Tradução livre: "Do ponto de vista institucional, a globalização aumentou a necessidade de reorganizar e reestruturar os governos e as administrações públicas para permitir um maior e mais rápido fluxo de capitais, bens e pessoas entre as diferentes regiões. A este respeito, é evidente que, desde os primeiros anos, os imperativos da globalização obrigaram muitos estados a mudar as leis, transformar suas instituições e ajustar as burocracias para lidar com novos desafios para a governança de suas sociedades"..

(27) 25. O PDRAE sinaliza também as estratégias para mudanças do modelo administrativo calcados (1) na definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade; (2) garantia de autonomia do administrador na gestão de recursos humanos, materiais e finanças que lhe forem colocados à disposição para que possam atingir os objetivos contratados, e (3) no controle ou cobrança a posteriori dos resultados (BRASIL, 1995). Com. relação. à. estrutura. organizacional,. o. plano. apregoou. a. descentralização e a redução dos níveis hierárquicos, afirmou também o desejo de que a administração pública fosse permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil, bem como deslocou a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins) (BRASIL, 1995). Em suma, o Caderno MARE nº 018 descreveu as principais características da administração pública gerencial (também denominada de nova administração pública): a) orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário ou cidadão-cliente; b) ênfase no controle dos resultados através dos contratos de gestão (ao invés de controle dos procedimentos); c) fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras ou "corpos" de Estado, e valorização do seu trabalho técnico e político de participar, juntamente com os políticos e a sociedade, da formulação e gestão das políticas públicas; d) separação entre as secretarias formadoras de políticas públicas, de caráter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas políticas; e) distinção de dois tipos de unidades descentralizadas: as agências executivas, que realizam atividades exclusivas de Estado, por definição monopolistas, e os serviços sociais e científicos de caráter competitivo, em que o poder de Estado não está envolvido; f) transferência para o setor público não-estatal dos serviços sociais e científicos competitivos; g) adoção cumulativa, para controlar as unidades descentralizadas, dos mecanismos (1) de controle social direto, (2) do contrato de gestão em que os indicadores de desempenho sejam claramente definidos e os resultados medidos, e (3) da formação de quase-mercados em que ocorre a competição administrada; h) terceirização das atividades auxiliares ou de apoio, que passam a ser licitadas competitivamente no mercado (BRESSER-PEREIRA, 1997, p. 42).. Ressalte-se que a administração pública gerencial não rompeu com o modelo burocrático, ao contrário, tomou-a como alicerce, conservando princípios fundamentais como a admissão pelo critério do mérito, a sistematização da 8. O Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE) produziu diversos estudos, compilados nesses Cadernos, que orientariam as políticas reformistas a serem realizadas no Governo do Presidente Fernando Henrique..

(28) 26. remuneração, carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático, agora pautados no controle por resultados, orientação para o cidadãocliente e pela competição administrada. Nessa perspectiva, a administração gerencial concebe o cidadão como contribuinte de impostos e como cliente de seus serviços, passando os serviços a serem analisados não pela ótica do controle dos processos administrativos, como próprio da burocracia, mas a partir do atendimento das necessidades do cidadãocliente (PALUDO, 2012). Observa-se que estas concepções do Plano Diretor serviram de base para as modificações propostas na administração pública e na previdência social. E, contrapondo o modelo burocrático, a modificação gerencial quanto às primeiras demandas culminou com a Emenda Constitucional nº 19/989, acreditando-se que a Constituição Federal de 1988 carecia de efetividade nessa área, necessitando, portanto, tornar o aparelho do Estado10 mais eficiente e voltado para a cidadania. É oportuno esclarecer que mesmo tendo a Emenda Constitucional nº 19 de 1998 sido denominada de "reforma administrativa", as mudanças administrativas não se operaram tão somente por essa emenda, fazendo parte de um processo mais amplo. Às leis infraconstitucionais 11 se atribuem outras importantes mudanças (BRASIL, 1997). Entre as reformulações originadas com a EC nº 19/98, a avaliação de desempenho oportunizou um debate em matéria de merecimento, visto que aproximou a administração pública do modelo administrativo da iniciativa privada. Anteriormente, a avaliação era tão só exigida como requisito para progressão de alguns planos de carreira no modelo do Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, passando a ser exigida então, em âmbito constitucional como pressuposto indispensável para a aquisição de estabilidade e para permanência no cargo, o primeiro tido como avaliação especial de desempenho -. 9. Reprise-se que a Emenda Constitucional nº 19/98, teve por objeto modificar o regime jurídico e dispor sobre princípios e normas da Administração Pública, servidores e agentes políticos controle de despesas e finanças públicas e custeio de atividades a cargo do Distrito Federal, entre outras providências. 10 "O aparelho de Estado é o Estado como organização, que conta com servidores públicos, recursos financeiros, máquinas, equipamentos e instalações, para a prestação de serviços no interesse da sociedade. O aparelho de Estado é o executor das decisões que são tomadas pelo Governo." (BRASIL, 1997, p. 15). 11 Leis infraconstitucionais são normas que se posicionam hierarquicamente abaixo da Constituição..

(29) 27. objeto deste estudo - e o segundo avaliação periódica, tema a ser detalhado a partir do capítulo seguinte.. 2.2 A PROFISSIONALIZAÇÃO DA FUNÇÃO PÚBLICA. Para entender o termo "profissionalização da função pública", sugere-se inicialmente a individualização de conceitos mais rasos de "profissionalização" e "função pública", de forma a apreender a linha de pensamento que perpassa todo o estudo e para o qual se deve convergir. A "profissionalização" é discutida neste trabalho no sentido de qualificação, aperfeiçoamento, preparação, sistematização de uma atividade técnica e/ou especializada (FERREIRA, 2010). Ao passo que, "função pública" é adotada no sentido de tarefas ou atividades estatais administrativas 12 . Analisando a etimologia da palavra, Escola (apud SILVEIRA, 2009) aduz que a ideia de "função" está associada ao desenvolvimento de dada atividade, ao cumprimento de tarefa e à execução de dever, abarcando todas as atribuições do estado, mas que por razões didáticas e metodológicas, tenha se restringido ao cumprimento das atividades administrativas. Combinando os termos, pode-se afirmar que a profissionalização da função pública representa, no Estado Democrático de Direito, políticas públicas de incentivo à qualificação e constante treinamento dos servidores públicos13 para o exercício de sua profissão (COELHO, 2007). Em outra análise, corresponde ao tratamento neutro e isonômico do servidor, valorizando-o como ser humano que faz do serviço público sua profissão, direito pelo qual o Estado se obriga e, do outro lado da relação, o servidor público desse pode exigir enquanto direito público subjetivo que é, ou seja, por tratar-se de direito intrínseco ao servidor e que pode ser reivindicado seja administrativamente ou judicialmente quando do seu desvirtuamento ou mesmo omissão. Não obstante se possa traçar uma evolução da profissionalização pública ao longo das Constituições Brasileiras, observa-se com mais concretude que o primeiro 12. 13. Refere-se às atividades estatais relacionadas à Administração Direta, autarquias e Fundações Públicas. Refere-se aos titulares de cargos públicos e aos ocupantes de empregos, estes que possuem com o Estado uma relação profissional, de caráter não eventual, sob vínculo de subordinação ou de dependência..

(30) 28. esforço no sentido de profissionalizar o serviço público ocorreu em 1938, durante o Governo do Presidente Vargas, com a criação do Conselho Federal do Serviço Público e do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP). Esse Conselho foi o primeiro órgão a responsabilizar-se pela adoção de princípios universalistas e de democratização na investidura dos cargos públicos pelo critério do mérito, instituindo os primeiros concursos públicos de alcance nacional em substituição (não em sua totalidade) às indicações políticas, critérios gerais e uniformes de classificação de cargos, organização dos serviços de pessoal e de seu aperfeiçoamento sistemático. Ademais,. visou. organizar. as. estruturas. da. administração. pública,. introduzindo na gestão de pessoal o sistema de promoções por mérito, programa de treinamento e formação técnica dos funcionários e de candidatos a cargos públicos e estabeleceu a legislação regulamentadora de pessoal (BECKERT; NARDUCCI, 2014). A DASP tinha por proposta classificar os cargos e melhorar os padrões éticos segundo critérios objetivos de recrutamento, seleção e promoção de pessoal; oportunizar a igualdade no ingresso do serviço público, com ênfase na impessoalidade e na padronização classificatória salarial dos cargos (VIEIRA, 2011). Adiante na história, durante o Governo militar de Castelo Branco (1964 a 1967), teve vez preocupação expressiva com o merecimento na função pública nos estudos realizados pela Comestra (Comissão Especial de Estudos e Reforma Administrativa), ao converter o projeto de Lei Orgânica do Sistema Administrativo Federal no Decreto-Lei nº 200/67, ante um panorama em que a presença de servidores concursados consistia em exceção no sistema administrativo. Faltava um planejamento institucionalizado, bem como a existência de uma centralização administrativa somada à execução de serviços diretos pelo Estado. Foi com a Constituição de 1998, consagrando expressamente o Estado Democrático de Direito, ainda em seu texto originário, que se inaugurou um capítulo dedicado à Administração Pública. Sobre esse capítulo, Coelho (2009, p. 126) aporta seu olhar no art. 39, relativo aos servidores públicos, e analisa os elementos da função pública nele presente: A Constituição de 1988, em passagem assentada no art. 39, estabelece a implantação de instrumentos mais modernos no campo da função pública, bem como estimula a prática de técnicas de consensualidade no interior das.

(31) 29. administrações, contribuindo para a construção de ambientes mais profissionais e atentos às demandas das relações humanas, sem prejuízo das missões institucionais. Também foi ressaltada a preocupação com a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos e com a atualidade do aparelho administrativo, no setor de desenvolvimento do programa de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelhamento, e racionalização do serviço público, estimulando os servidores mediante a concessão de adicional ou prêmio de produtividade.. A propósito, a profissionalização antecede a própria assunção do agente no serviço público, tendo início com o processo de seleção dos servidores públicos para cargos efetivos por meio do concurso público. Esse instrumento, malgrado as críticas quanto à limitação da análise do mérito, reveste a Administração Pública de um caráter ético e moralizador, e visa assegurar a igualdade, impessoalidade e o mérito dos candidatos para o exercício do ofício público. Com o ato da posse, o candidato aprovado em concurso público torna-se servidor público e adquire direito à remuneração justa; à organização sindical; à greve, à capacitação; à carreira; à promoção; às licenças; aos afastamentos para fins de capacitação; à percepção de vantagens pecuniárias decorrentes do aprimoramento profissional, etc. Todos são direitos extraídos da Constituição, seja de forma expressa ou a partir de uma interpretação sistemática (BACELLAR FILHO, 2014). Nesse contexto, quando se fala em profissionalização, insere-se também o tema central deste trabalho: a de avaliação especial de desempenho por Comissão instituída para a aquisição de estabilidade. Afinal, afora o concurso público, passouse a observar a qualidade do trabalho do empossado frente às atribuições exigidas pelo cargo que ocupa, pois na Administração Pública deve-se objetivar a manutenção e adequação dos profissionais mais aptos à realização do serviço público. O cerne da profissionalização da função pública está na ideia de merecimento enquanto critério de organização social e que implica a justa distribuição e manutenção de oportunidades profissionais, conforme procedimentos objetivos voltados à comprovação do desempenho pessoal, que visam ao equilíbrio entre interesses dos candidatos, da organização de caráter público e da comunidade interessada em seus serviços (VIEIRA, 2011). Logo, por esses institutos, verifica-se que a profissionalização está intimamente ligada aos postulados estabelecidos pela Constituição Federal de 1988,.

(32) 30. com vistas à elevação dos patamares de racionalidade, transparência e produtividade dos serviços públicos, melhor dizendo, à satisfação das necessidades coletivas (COELHO, 2007). No estudo de Bacellar Filho (2014, p. 22), observam-se os seguintes apontamentos sobre a profissionalização da função pública: […] a profissionalização da função pública constitui instrumento de legitimação da administração pública brasileira perante o povo: (i) primeiro, para garantir a observância do princípio da igualdade na escolha de seus agentes, a partir de critérios que possibilitem a aferição daqueles mais preparados para o exercício da profissão, e não num status atribuído em razão de um direito de nascença ou pela proximidade pessoal com os governantes; (ii) segundo, para dar cumprimento ao princípio da eficiência, de uma administração capacitada a responder aos anseios coletivos mediante a prestação de serviços adequados.. Ao fazer tal assertiva, Barcellar Filho (2014) alicerça as atividades desempenhadas pelo funcionalismo público a serviço unicamente dos cidadãos, tendo nestes sua origem e fim, o que coincide com o interesse do Estado Democrático de Direito. Este ideário se baseia em princípios como o da eficiência e impessoalidade, ademais da cidadania, segurança jurídica, proibição do retrocesso, da dignidade da pessoa humana e da valorização social do trabalho, todos estabelecidos na Constituição Federal de 1988. Com exceção do princípio da eficiência, que será aprofundado em tópico específico, alguns registros se fazem importante sobre os demais princípios. Sabe-se que ainda marca presença na política brasileira assunções em cargos públicos por decorrência de apadrinhamentos e clientelismo, características originadas no modelo patrimonialista. Em contraposição a essas práticas, o princípio da impessoalidade, previsto constitucionalmente no art. 37, caput, e seus incisos I, II, III, IV e V, busca a neutralidade e independência política ante as alternações governamentais que sempre estão a estabelecer novas diretrizes de governo. Tratase de postulado a ser exercido por quem gere a coisa alheia, não interessando a pessoa do gestor, mas sim o fim a que se destina (BRASIL, 1988). Sobre a impessoalidade, Bacellar Filho (2014, p. 23) acrescenta que "sua observância pela Administração previne o ato praticado em qualquer sentido de individualismo, posicionando-o em conformidade com o bem comum"..