AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

A Administração Pública, após a introdução dos ideais gerencialistas na década de 90, passa a perseguir a estruturação de uma gestão voltada para a qualidade da oferta de serviços à população, aperfeiçoamento do sistema de controle social, elevação da transparência, combate à corrupção, promoção da

valorização do servidor público, entre outras metas. O atendimento dessas demandas exige que o Estado se torne cada vez mais eficiente, eficaz e efetivo.

No alcance dessas metas, é imprescindível uma postura empreendedora para a elevação da gestão pública no Brasil, merecendo atenção o desempenho das equipes de trabalho, pois a transformação na Administração Pública requer alterações estruturais de regras e processos, e medidas para criar novos sistemas de valores. O novo modelo adminstrativo (gerencialismo) passa pelo interesse de cada organismo e de cada servidor no alcance de seus objetivos, exigindo deles uma postura cada vez mais flexível, criativa e empreendedora. E, por sua vez, as diferenças de desempenho e do alcance de resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública (MATIAS-PEREIRA, 2009).

Nessa transformação dos processos de gestão, é que a Administração Pública apropriou-se da discussão sobre a teoria do desempenho, bem caracterizado pela Ciência da Administração e pela Psicologia do Trabalho e das Organizações.

Entenda-se que o termo desempenho dentro dessa última ciência tem caráter multifocal, envolvendo uma relação complexa com a realidade. Enquanto constructo comportamental, desempenho representa as ações realizadas pelo indivíduo no trabalho e que contribuem para o alcance dos objetivos e metas da organização, atingindo os resultados desejados, no prazo previsto e satisfazendo aqueles para os quais o trabalho é realizado de forma permanente e comum (BENDASSOLLI, MALVEZZI, 2013).

Ao longo do tempo, o desempenho do indivíduo sofre mudanças. Para Murphy (1990, apud BENDASSOLLI, MALVEZZI, 2013) esse elemento varia de acordo com as funções exercidas e o estágio da pessoa no trabalho, que se distingue em dois: estágio de transição e de manutenção. No estágio de transição, tem-se, por exemplo, a figura do servidor no estágio probatório, circunstância na qual quase tudo pode ser novidade e o agente tem de buscar informações, observar funcionamento das coisas, analisar o ambiente, adquirir e desenvolver competências.

Por sua vez, no estágio de manutenção, já se desenvolve um automatismo do comportamento, visto que o indivíduo já se encontra bem familiarizado com seu trabalho. As tarefas tornam-se automáticas e é nessa ocasião que a manutenção da motivação torna-se fundamental.

O estágio de transição é o contexto no qual se insere a problemática deste trabalho. E dentro do escopo de uma teoria do desempenho, esta pesquisa foca a dimensão avaliativa desse desempenho, ou seja, aborda os critérios, preditores e ferramentas para a sua avaliação, utilizadas pelos gestores públicos para determinar a adesão do desempenho dos indivíduos aos padrões estabelecidos pelas normas jurídicas.

Assim, é imprescindível que para o desempenho ser avaliado seja promovida nas organizações a interlocução entre as pretensões administrativas, a psicologia do trabalho e das organizações e do direito, pois, como afirma Vieira (2011, p. 194) "se o procedimento é levado a cabo sem a observância das técnicas de administração, será ineficaz e cairá no descrédito; se nele falta a observância do ordenamento jurídico, fatalmente terá seus efeitos anulados". Há que se acrescentar que, sem a vertente da Psicologia, apartar-se-á do olhar do desenvolvimento humano do servidor.

Importa ressaltar que o governo brasileiro utilizou-se da avaliação de desempenho inicialmente na década de 30 por meio do DASP, como proposta alinhada com o sistema remuneratório e de progressão funcional das categorias profissionais, mas não obteve muito êxito por falta de seriedade, uniformidade e proposta de critérios válidos.

Foi com a Emenda Constitucional de 1998 que o instrumento de avaliação ganhou um novo objetivo no ordenamento jurídico, sendo então utilizado para assegurar a manutenção do servidor no cargo público ou sua perda por insuficiência de desempenho. Assim, o art. 41 da CF/88, com sua nova redação, torna obrigatória a avaliação de desempenho periódica e a avaliação especial de desempenho. A primeira ainda carece de regulamentação por meio de Lei Complementar, que até os dias atuais não foi editada pelo Poder Legislativo Federal, e a segunda, objeto deste estudo, será aprofundada nos tópicos que seguem.

Neste momento, cumpre apresentar os conceitos de avaliação de desempenho de uma forma mais ampla, dedicando-se aos métodos e distorções do processo, conciliando os estudos mais vastos oriundos do setor privado com o que se discute e se adapta à realidade do setor público.

[...] conjunto de normas e procedimentos que possibilita o diagnóstico e gestão de desempenho, fornecendo informações para outros sistemas de administração de pessoas: desenvolvimento de pessoas, sistemas de incentivos ao desempenho satisfatório (promoções, ascensões funcionais, desenvolvimento de carreira), movimentação e alocação de pessoal, entre outros, o foco é o trabalho e as comparações a serem feitas que devem estar pautadas no trabalho e seus resultados (ENAP, 2000, p. 11-12). A avaliação de Desempenho (AD) distingue-se do que se denomina de "gestão de desempenho", no qual aquele está contido. Gestão de desempenho representa o "[...] processo de criar um ambiente de trabalho no qual as pessoas podem realizar o melhor de suas habilidades. É um completo sistema de trabalho que se inicia quando um trabalho é definido" (BOHLANDER e SNELL, 2011, p. 298). Faz parte, portanto, de um processo maior de gestão organizacional do que a avaliação de desempenho, mas podendo ser esse o ponto de partida.

A política de avaliação de desempenho representa uma ferramenta importante dentro da cultura do gerencialismo voltada para os resultados e, quando bem utilizada, visando ao desenvolvimento profissional e das competências individuais e organizacionais, permite o alcance dos vários papéis, que Bohlander e Snell (2011) classificam em administrativas (voltadas às empresas/organizações) ou de desenvolvimento (voltadas ao indivíduo). No quadro 2, tem-se a classificação destes autores subsidiada de acordo com os exemplos trazidos por Schikmann (2010), por estarem mais ajustados ao setor público.

Quadro 2 - Papéis da avaliação de desempenho

DE DESENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVAS

- Avaliar o desempenho profissional;

- identificar necessidades de aprimoramento das habilidades pessoais e profissionais;

- refletir sobre os pontos fortes e fracos de cada avaliado;

- conhecer o potencial do funcionário;

- obter subsídio para a progressão na carreira com base em competências e desempenho, entre outros benefícios.

- Maior alinhamento das unidades da organização com suas metas e objetivos estratégicos;

- o desenvolvimento de uma visão sistêmica por parte dos indivíduos em relação à organização; - o desenvolvimento do espírito de equipe; - a percepção da interdependência entre áreas e pessoas.

Na gestão de desempenho da empresa/organização, a ferramenta da avaliação de desempenho deve servir para verificar se este condiz com as atribuições exigidas para o cargo e com os objetivos e metas estipulados pela empresa/organização, estabelecendo parâmetros de desempenho viáveis, específicos, atuais e alinhados com o cargo.

O sucesso e o fracasso de um programa de avaliação de desempenho depende da filosofia que o fundamenta, conexões e metas de negócios da organização, das habilidades dos responsáveis pela sua implementação, e das atitudes que incorporam. Há variados métodos para se reunir informações, mas esta é apenas parte de um processo mais complexo de avaliação. As informações precisam ser avaliadas no contexto das necessidades da empresa e comunicadas aos funcionários objetivando alcançar níveis altos de desempenho (BOHLANDER e SNELL, 2011).

Assim, ter uma base sólida para aprimorar o desempenho é um dos principais benefícios de um programa de avaliação. As abordagens mais novas de avaliação de desempenho enfatizam o treinamento, o desenvolvimento e os planos de crescimento para os funcionários. Para tanto, os parâmetros de desempenho devem ser definidos com clareza e comunicados aos envolvidos, ou seja, devem ser do controle deles e de sua confiabilidade, bem como os parâmetros devem ser definidos de forma criteriosa, reduzindo a possibilidade de julgamentos subjetivos (BOHLANDER e SNELL, 2011).

Ademais, a avaliação de desempenho não deve ser confundida com processo administrativo disciplinar. O procedimento de avaliação pode acarretar o desligamento de servidor público, mas esta não é sua finalidade principal. Sua finalidade precípua deverá ser a de alinhar desempenho e aptidão do servidor com setores e metas da Administração Pública (VIEIRA, 2011).

Quando a AD é bem utilizada ela pode trazer diversos benefícios a curto, médio e longo prazo para o indivíduo, a organização e os clientes-cidadãos, tais como os apontados no quadro 2.

Segundo Silveira (2009), este é um instrumento legítimo de profissionalização do servidor público, cuja efetividade depende da valorização e individualização dos seus talentos e habilidades. Propõe-se que a avaliação de desempenho motive a criação de banco de dados dos servidores com perfis de gerência, pois todo servidor almeja uma oportunidade/reconhecimento. De outra

forma, sente-se frustrado e desvalorizado ao investirem nessas funções pessoas estranhas à carreira pública.

No alcance de seus propósitos, a avaliação pode seguir diversos métodos, e sua escolha deve ser cuidadosa e se ajustar ao objetivo da organização, às suas dimensões, ao grau de eficiência determinado pelas metas a serem atendidas e à pluralidade de perfis e cargos existentes, pois cada método tem uma abordagem e traz resultados diferentes. Para uma compreensão geral, este trabalho apropriou-se da classificação de Bohlander e Snell (2011), resumida no quadro 3.

Deve-se considerar que os autores Bohlander e Snell (2011) partem de uma classificação maior (medidores de traços de personalidade ou características de personalidade, comportamentos ou resultados) para adentrar, posteriormente, nos métodos que deles se ramificam, mas que neles não se exaurem.

Quadro 3 - Métodos de Avaliação de Desempenho

Método Descrição Métodos de traço de personalidade (visa medir determinadas características do indivíduo) escala de classificação gráfica

Cada característica ou traço avaliado é representado por uma escala. O avaliador indica o grau em que o funcionário possui esse traço.

escala de padrão misto

É uma modificação do método de escala de classificação. Em vez de avaliar traços de acordo com uma única escala, o avaliador recebe três descrições específicas de cada traço que refletem três níveis de desempenho: superior, médio e inferior. Depois de escritas as descrições, é estabelecida uma sequência aleatória para formar uma escala de padrão misto.

método da escolha forçada _{muitas vezes em pares, que parecem distinguir} Exige que o avaliador escolha afirmações, o sucesso ou o insucesso no desempenho. método do ensaio

(ou avaliação por ensaio ou descrição)

Requer que o avaliador elabore uma redação descrevendo da melhor forma possível o funcionário/servidor que está sendo avaliado. O avaliador em geral é instruído a descrever os pontos fortes e os pontos fracos dos funcionários, e a fazer recomendações para seu aprimoramento.

Métodos Comportamentais

(têm sido

método do incidente crítico

O funcionário/servidor é avaliado quando resulta em eficiência ou omissão incomuns em alguma parte do trabalho. O gerente mantém um registro ou um diário para cada funcionário durante todo o período de avaliação e anota especificamente os incidentes mais

desenvolvido para descrever quais ações

devem ou não ser exibidas no trabalho)

importantes relacionados à eficiência com que eles estão desempenhando seu trabalho. Método da lista de

verificação comportamental

Consiste na verificação, pelo avaliador, de uma lista de sentenças descritivas as quais ele acredita caracterizarem o desempenho ou o comportamento do funcionário. É uma das técnicas mais antigas.

Escala de Classificação Comportamental (ECC)

Compõe-se de uma série de cinco a dez escalas verticais - uma para cada dimensão importante de desempenho, por sua vez identificada pelo método do incidente crítico aplicado à análise do cargo. Os incidentes críticos são colocados ao longo da escala, e a eles são atribuídos valores em pontos de acordo com as opiniões de especialistas. Escalas de observação do

comportamento (EOC)

É semelhante às escalas de classificação comportamental, porque ambas se baseiam em incidentes críticos. Entretanto esse tipo de escala destina-se a medir com frequência cada um dos comportamentos observados.

Métodos de avaliação de

resultado

(avalia a realização dos funcionários - os

resultados que eles atingem por meio do

seu trabalho)

Gestão por objetivo (GPO)

Por este método os funcionários são levados a estabelecer os objetivos por meio da consulta de seus superiores e, então, esses objetivos são usados como base para avaliação.

Balanced Scorecard (BSC)

A avaliação leva em conta quatro categorias relacionas: finanças, clientes, processo corporativo e aprendizado/crescimento. Esses processos internos são cruciais para criar a satisfação e a lealdade dos clientes. Pode ser usada para avaliar funcionários individualmente, equipes, unidades de negócios e a corporação como um todo. Fonte: Bohlander e Snell, 2011.

As avaliações de traços são simples de serem desenvolvidas e concluídas, contudo estão mais sujeitas a erros de subjetividade e não são úteis para dar feedback. Os métodos comportamentais, por sua vez, fornecem informações mais específicas para se trabalhar com feedback, mas tem desenvolvimento demorado e dispendioso. Por fim, as avaliações dos resultados são mais objetivas e podem vincular o desempenho individual ao da organização como um todo, como também encorajar a uma perspectiva de curto prazo (BOHLANDER e SNELL, 2011).

A avaliação de desempenho é, assim, o programa de Gestão de Pessoas mais lógico para avaliar, desenvolver e utilizar efetivamente o conhecimento e as habilidades dos funcionários. Contudo, tem que se trabalhar para que não se realize

aquém do seu potencial, vez que as deficiências em sua operacionalização podem levar os servidores ao descrédito.

O fato é que toda avaliação é realizada por pessoas e não obstante está suscetível a erros e enganos, por isso a administração precisa reduzir ao máximo a subjetividade da avaliação (avaliador x avaliado) utilizando-se de critérios e de padrões de desempenhos pré-definidos. Bergamini e Beraldo (2008, p. 51) relacionam os vícios mais comuns que podem ocorrer no processo de avaliação:

- Subjetivismo - atribuir ao avaliado qualidades e defeitos que são próprias do observador ou avaliador.

- Unilateralidade - valorizar aspectos que apenas o avaliador julga importantes. Exemplo: entende que todo mundo precisa trabalhar de maneira excessiva, como o avaliador faz.

- Tendência central – não assumir valores extremos por medo de prejudicar os fracos e assumir responsabilidade pelos excelentes. Todos são normalmente bons.

- Efeito Halo – constitui pela contaminação de julgamentos quer de um julgamento geral que afete a classificação de cada característica em si, quer pelas contaminações de um prognosticador sobre o outro.

- Falta de memória – ater-se apenas aos últimos acontecimentos, esquecendo-se de fatos significativos que possam ter ocorrido durante todo o espaço de tempo ao qual se refere aquela avaliação.

- Supervalorização da avaliação – acreditar que um simples instrumento de avaliação das diferenças individuais possa corrigir defeitos nas pessoas. O avaliador acha que a avaliação terá efeito milagroso.

- Desvalorização da avaliação – acreditar que a avaliação seja um procedimento sem nenhum valor e que em nada possa contribuir para o melhor aproveitamento dos recursos humanos na empresa.

- Falta de técnica – desconhecimento das principais características da avaliação, emitindo julgamentos unicamente através do bom senso.

- Força do hábito – ocasionada pela insensibilidade ao apontar variações no desempenho do avaliado com relação a ele mesmo no decorrer dos anos ou com relação aos seus demais colegas. São todos iguais entre si, não evoluem e nem involuem com o decorrer do tempo.

- Posição contrária – facilmente detectadas através dos boatos sobre a avaliação de desempenho, que, em última análise, representam distorções dos pressupostos básicos e das aplicações práticas objetivadas através do sistema, são as conhecidas redes de comunicação informal das instituições. [...] (grifos do autor)

Comentando esses tipos de distorções no setor público, Veloso (2009) ainda aponta o fato de "ser avaliado por alguém que não seja da sua carreira" e "nem possua vínculo efetivo com a Instituição". E considera uma falha comum a ocorrência de "memória recente", em que o avaliador só considera o histórico estrito ao período de avaliação (mensal, semestral, anual etc), acabando por prejudicar funcionários que, por problemas pessoais/familiares, tinham um rendimento pior justamente no período da avaliação, sendo desconsiderado todo o período restante.

Essa distorção não era de responsabilidade exclusiva do avaliador, recaindo sim sobre a máquina administrativa que não provia as ferramentas e os critérios objetivos para permitir uma avaliação efetiva.

Ante essas falhas que podem decorrer da análise do avaliador, Bohlander e Snell (2011) apontam os principais fatores de fracasso desse processo, a saber: a falta de informação e de suporte da alta administração, padrões de desempenho indefinidos, métodos de classificação tendenciosos, avaliação da personalidade em vez do desempenho, excesso de formulários a serem preenchidos e o uso do programa para objetivos conflitantes. Devido a isso, há a necessidade de um sistema que contribua realmente para o crescimento institucional de maneira segura e organizada. Nesse sentido:

Quando se definem programas de desenvolvimento para os indivíduos, o foco também deve ser o indivíduo no trabalho: quais os resultados alcançados e como o profissional está fazendo o trabalho para, a partir dessas informações, identificar no que ele deveria ser desenvolvido para, no mínimo, realizar o trabalho nos padrões definidos anteriormente. Na verdade, o parâmetro para comparação de desempenho deve ser o trabalho: qual é o trabalho a ser realizado, como ele deve ser realizado e quais são os padrões esperados quanto aos resultados obtidos em termos de quantidade, qualidade e prazo (ENAP, 2000, p. 13).

E sobre quem avalia, tem-se a avaliação pelo gerente e/ou pelo supervisor como abordagem tradicional de avaliação do desempenho de um funcionário. Contudo, os gerentes/supervisores precisam estar treinados para usar os formulários de avaliação corretamente. Nesse ponto, a Escola Nacional de Administração Pública - ENAP (2000) recomenda a realização de ações de divulgação e treinamento, trabalhando com avaliadores e avaliados para conhecer suas expectativas em relação ao sistema adotado para a avaliação, para assim aumentar o comprometimento e participação no processo.

Dessa forma, para uma implantação bem sucedida da avaliação de desempenho, é necessária a observância de técnica administrativa eficaz, bem como a observância das questões legais, evitando anulações pelo judiciário, e, portanto, dando validade ao processo. Logo, vê-se a necessidade de convergência de diversos fatores independentes, porém interligados, para que se tenha êxito na utilização do instrumento, sendo esse um desafio para a Administração Pública, e que não é fácil de empreender.

3.2 AVALIAÇÃO ESPECIAL DE DESEMPENHO DURANTE O ESTÁGIO