Avaliação especial de desempenho: caracterização, critérios de análise e

Pelo discutido até aqui, já se tem a compreensão de que a avaliação de desempenho é instrumento formal e sistemático utilizado durante o período do estágio probatório com a finalidade de verificar a adequação de servidores públicos efetivos no desempenho da função em que teve provimento, bem como para que a Administração Pública possa acompanhar o desenvolvimento dos servidores novatos e propor treinamentos e políticas de adaptação.

Sabe-se que o concurso público avalia o candidato ao cargo público de forma técnica, sendo pela avaliação de desempenho, durante o período de 3 (três)

anos do estágio probatório, que outras qualidades e competências podem ser analisadas com mais acuidade, não se limitando à ideia primeira de que a avaliação especial de desempenho visa conferir estabilidade ao servidor público ou exonerá-lo em decorrência de inaptidão, outros objetivos devem caminhar com essa proposição, como demonstrado no quadro 5.

Quadro 5 - Objetivos da Avaliação Especial de Desempenho

 aferir a aptidão do servidor para o efetivo desempenho de suas funções;

 identificar necessidades de capacitação do servidor;

 fornecer subsídios à gestão da política de recursos humanos;

 aprimorar o desempenho do servidor e dos órgãos públicos;

 promover a adequação funcional do servidor;

 contribuir para a implementação do princípio da eficiência na Administração Pública;

 conferir estabilidade ao servidor público apto;

 exonerar o servidor público considerado inapto ou ineficiente. Fonte: PIAUÍ, 2009.

No alcance desses propósitos é que a aptidão e capacidade do servidor têm que ser aferidas objetivamente, evitando muitas das falhas de avaliação de desempenho apontadas no item 3.1 deste capítulo. No Estado do Rio Grande do Norte, os critérios de análise estão regulamentados pela Lei Complementar Estadual nº 122/96, são eles: I - assiduidade; II - pontualidade; III - disciplina; IV - capacidade de iniciativa; V - produtividade; VI - responsabilidade; VII - probidade e VIII - interesse pelo serviço. Difere-se dos critérios exigidos no Regime Jurídico Único da União30 quanto à pontualidade, probidade e interesse pelo serviço, inexistentes nesse.

A exigência desses requisitos objetivos relativos à aptidão e capacidade do servidor para o exercício das atribuições do cargo efetivo visa afastar a concepção de que o período de estágio probatório é um aspecto meramente formal (SAMPAIO, 2011), mas que não se alcança apenas com sua previsão legal.

A adaptação do instrumento de avaliação de desempenho do setor privado ao setor público, seja a periódica ou a especial, tratada aqui, devem observância aos

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Art. 20. Ao entrar em exercício, o servidor nomeado para cargo de provimento efetivo ficará sujeito a estágio probatório por período de 24 (vinte e quatro) meses, durante o qual a sua aptidão e capacidade serão objeto de avaliação para o desempenho do cargo, observados os seguinte fatores: I - assiduidade; II - disciplina; III - capacidade de iniciativa; IV- produtividade; V - responsabilidade.

princípios gerais da gestão pública, definidos no caput do art. 3731, da Constituição Federal. Vieira (2011), contudo, sem querer exaurir, debruça-se sobre as seguintes exigências indispensáveis: princípio da legalidade, princípio da igualdade e da vedação de discriminação e dever de motivação da avaliação.

Pelo princípio da legalidade, exige-se ademais das normas legais, que haja regulamentação por cada instituição da avaliação especial de desempenho e cumprimento de suas regras. Deve-se dispor sobre garantias do procedimento, recursos, publicidade, prazos mínimos, periodicidade, a definição da metodologia utilizada, participação dos representantes dos interessados. As normas regulamentares visam ajustar o processo de avaliação às peculiaridades de cada órgão (VIEIRA, 2011).

A segunda questão diz respeito ao Princípio da Igualdade e da Vedação de Discriminação. "É a vedação de quaisquer critérios subjetivos, que não permitam saber se a avaliação recaiu efetivamente sobre o desempenho ou a intimidade do servidor público" (VIEIRA, 2011, p. 200). Por fim, tem-se o Dever de Motivação dos Atos, dando-se publicidade e oportunidade de ampla defesa em processo que atenda ao princípio do contraditório. Por exemplo, a Comissão instituída com esse fim deverá documentar todo o curso da avaliação, desde razões para a adoção de sua metodologia até o resultado de cada etapa, tudo com vistas a fundamentar objetivamente o relatório final conclusivo (VIEIRA, 2011).

A avaliação de desempenho está prevista na Constituição Federal e é de observância obrigatória pelos entes-federativos como o Estado do Rio Grande do Norte. Dispõe:

Art. 41. São estáveis após três anos de efetivo exercício os servidores nomeados para cargo de provimento efetivo em virtude de concurso público. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

[...]

§ 4º Como condição para a aquisição da estabilidade, é obrigatória a

avaliação especial de desempenho por comissão instituída para essa finalidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (grifos

nossos)

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"Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)"

Pelos termos constitucionais, a avaliação de desempenho é "especial" e "obrigatória". Especial porque não se confunde com aquela exigida periodicamente pela Administração Pública aplicada aos servidores já estáveis32, ela se destina tão só aos servidores novatos, admitidos por concurso público, passíveis de gozarem da estabilidade. Bem como determina uma "comissão instituída para essa finalidade", ou seja, especial. E obrigatória, pois não pode ser dispensada pela Administração, devendo ser eliminada a hipótese de cumprimento do período de confirmação pelo mero decurso do prazo até mesmo aos servidores no curso do estágio probatório ao tempo da entrada em vigor da Emenda Constitucional nº 19/98. Assim, o servidor passa a ter interesse na sua realização e pode exigi-la junto ao Poder Judiciário no caso de omissão.

Antes da Emenda Constitucional nº 19/98, o estágio probatório era considerado na prática um simples lapso temporal, dissociado de qualquer avaliação efetiva, transcorrendo quase sempre sem qualquer repercussão na vida funcional dos agentes públicos. "Era um simples obstáculo burocrático, uma etapa da vida funcional dos agentes, vencida frequentemente pelo mero decurso de prazo" (MODESTO, 2001, p. 5).

A Constituição Federal, bem como a Constituição Estadual do Rio Grande do Norte, por simetria, impõem o cumprimento do requisito temporal de três anos e, de outro lado, exigem que o servidor tenha seu desempenho aprovado por comissão de avaliação para aquisição da estabilidade.

Todavia, pode surgir situação onde não se institua a comissão ou mesmo que a avaliação seja postergada para além dos três anos, para esses casos Carvalho Filho (2014) pontua que "deverá considerar-se que o servidor, cumprido o prazo, terá adquirido a estabilidade, mesmo sem avaliação da comissão". E continua:

É que a norma da avaliação funcional por comissão especial foi criada em favor da Administração, de modo que, se esta não concretiza a faculdade constitucional, deve entender-se que tacitamente avaliou o servidor de forma positiva. O que não se pode é prejudicar o servidor, que já cumpriu

32 _{Art. 41[...]}

§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: [...]

III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

integralmente o período de estágio, pela inércia ou ineficiência dos órgãos administrativos (CARVALHO FILHO, 2014, p. 634, grifo do autor).

Quanto à comissão de avaliação, deve-se atentar para alguns requisitos a fim de melhor se alcançar os propósitos legais e de gestão já elucidados. Bergue (2007, p. 33) aponta:

a) ser integrada por servidores estáveis, e investidos em cargos não inferiores em termo de complexidade ao cargo ocupado pelo servidor em processo de avaliação de estágio;

b) receber a necessária capacitação para a realização do processo de avaliação de estágio;

c) tanto quanto possível, ser multidisciplinar, a fim de que alcancem perspectivas de análise; e

d) possuir autonomia deliberativa em relação às avaliações que procede, e a outros atos correlatos, a estas inerentes.

O quantitativo de membros a compor a comissão especial será determinado pela regulamentação de cada organização. Mas de certo não se conceberá avaliação por único membro, sob pena de anulação. E, em suma, deverá ser exclusivamente composta por servidores estáveis da mesma ou superior hierarquia e que possuam condições de proceder a uma avaliação eficiente e eficaz (FREITAS, 2000).

O método utilizado na avaliação de desempenho será regulamentada previamente por cada órgão, podendo lançar mão de um dos métodos estudados no tópico 3.1, mas com observância às peculiaridades do estágio probatório. Pode ser dividida em várias etapas ou realizada de uma só vez, ou melhor, a periodicidade (se deve ser mensal, trimestral, semestral, anual) será determinada igualmente por cada ente federativo ou organização, dentro dos critérios de prudência e razoabilidade. E, certamente, todo processo deve ser documentado e deve-se assegurar ao servidor o contraditório e a ampla defesa33.

Sobre a periodicidade, importa que a avaliação especial acoberte a íntegra do desempenho do servidor até o último momento do período previsto na Lei Maior, de forma contínua (FREITAS, 2000).

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O Princípio do contraditório e da ampla defesa, em termos acessíveis e na peculiaridade da avaliação de estágio probatório, significa o direito do servidor de ser ouvido no processo antes da decisão final e de dispor de todos os meios legítimos para defender o seu direito, seja por meio de prova ou recurso

No âmbito do Ministério Público do Estado do Rio Grande do Norte, a metodologia vigente está disciplinada em sua Resolução nº 243/2013, e será estudada no Capítulo 4.

Ainda sobre as determinações gerais obtidas por análise das Constituições Federal e Estadual e da Lei Complementar Estadual nº 122/94, importante analisar os efeitos da avaliação de desempenho sobre o servidor ao fim do estágio probatório e a diferença entre exoneração e demissão.

Ao fim do período de 03 (três) anos do estágio probatório e a submissão à avaliação especial por comissão instituída com esse fim, as seguintes situações podem suceder ao servidor:

a) a homologação pela autoridade competente da aprovação e decorrente aquisição da garantia individual da estabilidade no serviço público;

b) a exoneração por falta de aptidão e de capacidade para o exercício naquele cargo específico, sem que se inviabilize a sua recondução ao cargo efetivo anterior, se estável, tampouco a eventual nova investidura em outro cargo público, inclusive para o mesmo, alteradas as circunstâncias;

c) a demissão, que é penalidade disciplinar [...] (FREITAS, 2000)

Na situação "a", tem-se o cumprimento regular e positivo ao servidor da avaliação, com a aquisição da estabilidade. Na "b" tem-se a situação do servidor em estágio probatório que é exonerado pela Administração Pública pela comprovação, por meio de parecer de comissão especial, em avaliação periódica, que ateste a inaptidão, a desídia, devidamente comprovada (BRAZ, 2009). A exoneração deve observar o dever de motivação, identificando objetivamente a decisão garantindo a segurança nas relações jurídico-administrativas, sob pena de nulidade.

Assinale-se que a exoneração não é penalidade, representa a dispensa do servidor baseada em avaliação em que não se confirmou o desempenho adequado, satisfatório e suficiente do servidor às funções do cargo provido. Nesses casos, cabe salientar que a exoneração não se dá automaticamente, devendo ser assegurada a ampla defesa e o contraditório (art.5º, LV, CF/88) e observada a Súmula nº 21 do STF ao informar que "funcionário em estágio probatório não pode ser exonerado nem demitido sem inquérito ou sem formalidades legais de apuração de sua capacidade".

Por força da referida súmula e do preceito constitucional, ao servidor em estágio probatório deve ser dada ciência prévia de sua avaliação de desempenho (contraditório e ampla defesa), mesmo que o processo administrativo seja simplificado; tudo isso, reitere-se, antes de se editar ato de exoneração ou demissão.

Por último, o item "c" traz a demissão que se observa em situações em que o servidor comete falta ensejadora desta punição, conforme elenco do art. 143 da LC nº 122/94. Nessa situação, o ex-servidor se incompatibiliza para o exercício de outro cargo ou função pública estadual por um prazo de 5 (cinco) anos.

Freitas (2000) diferencia os efeitos da exoneração da demissão:

[...] se exonerado o servidor, à diferença do que sucederia no caso de sua demissão, não poderá a Administração impedi-lo de realizar novo concurso público no prazo dantes referido. [...] a exoneração, a pedido ou não, não deve ocorrer quando houver processo disciplinar em curso que possa redundar em demissão.

Em síntese, há que se distinguir os critérios que serão avaliados sob o prisma da eficiência (ex.: produtividade, capacidade de iniciativa) que decorrem em exoneração, e outros à luz da legalidade (ex.: disciplina, assiduidade e responsabilidade) que imprimem comportamento ilegal e estão sujeitos à demissão, tendo em vista os efeitos.

No decorrer do estágio probatório, e sob uma ótica da Ciência da Administração, há que se avaliar os servidores, mas sem se olvidar do sistema administrativo como um todo. "A instituição pública há de fazer o seu mea culpa pelo fraco desempenho apurado do servidor e avaliar se isto não ocorre por ineficiência sistêmica" (VIEIRA, 2011, p. 201).

Imperioso verificar no contexto da análise de desempenho se a ineficiência decorre de um problema de gestão (as potencialidades dos servidores não estão sendo bem geridas ou utilizadas em benefício do interesse público); em outro caso, se há dissonância entre o perfil do servidor e aquele exigido para o desempenho do cargo. Nesse caso, o problema estará na origem do processo admissional (o concurso público). E, por fim, não se pode descuidar da dimensão pessoal do indivíduo, que pode envolver a passagem por fase difícil ou situação específica que comprometa seu desempenho profissional, entre as possibilidades associadas à dinâmica comportamental (BERGUE, 2007).

Por tudo analisado, é que a avaliação especial de desempenho deve ocorrer com o máximo respeito ao servidor público, no intuito de legitimamente utilizar-se do mesmo para promover o desenvolvimento do servidor, procurando identificar e, quando possível, antecipar suas deficiências, além de potencializar a competência e melhor direcionar o recurso intelectual que possui. A exoneração dos servidores tidos como ineficientes deve ser o menor propósito a ser perseguido. Assim, toda a complexidade e peculiaridade desse processo demonstram a dificuldade de se fazer gestão de pessoas.

4 ESTUDO DE CASO DESENVOLVIDO NO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO